Del 3

7 Merverdiavgift

Sammendrag

Bakgrunn

Merverdiavgiften er i utgangspunktet en generell avgift på forbruk av varer og tjenester, og bidrar dermed til å redusere forbruket av varer og tjenester. Forbruk er en viktig bidragsyter til det høye forbruksfotavtrykket og det høye klimagassutslippet som framgår av det forbruksbaserte klimagassregnskapet. Merverdiavgiften bidrar til å redusere begge disse. Merverdiavgiftens primære formål er å skaffe staten inntekter. Merverdiavgiften er mest effektiv når den omfatter flest varer og tjenester med en generell sats. Dette er i tråd med tidligere faglige anbefalinger.

Flere offentlige utvalg har vurdert merverdiavgiften. I Skatteutvalgets utredning, som er den siste, støtter flertallet opp under anbefalingene fra de tidligere utvalgene og foreslår at dagens merverdiavgiftsfritak (nullsatser) og reduserte satser avvikles.

Vurderinger

Ekspertgruppen peker på at det ikke finnes gode sirkulærøkonomiske begrunnelser for å videreføre redusert sats på næringsmidler, elektriske kjøretøy og elektrisitetsforbruk. En slik satsreform vil medføre økte kostnader for husholdningene. Skatteutvalget uttaler at det er viktig å skjerme lavinntektshusholdningene og barnefamiliene samt andre grupper som påvirkes av omleggingen. Det foreslår flere direkte kompenserende tiltak som for eksempel økt barnetrygd, bostøtte og studiestøtte. Ekspertgruppen støtter dette, og mener at mye av det provenyet som gjenstår etter kompenserende inntektstiltak bør brukes på miljø- og klimapolitiske tiltak.

Reparasjoner og økt omsetning av brukte varer blir ofte trukket fram som viktige for å få til en mer sirkulær økonomi. Hvis flere produkter repareres i stedet for å bli kassert, vil det redusere forbruket av nye varer. Mer velfungerende bruktmarkeder vil også redusere forbruket av nye varer.

Mange importerte varer er for billige fordi de fulle miljø- og klimakostnadene ved produksjon i utlandet ikke er priset inn. Reparasjoner er samtidig arbeidsintensive. Det høye inntektsnivået vi har i Norge bidrar til at det er lett å erstatte brukte varer med nye, og gjør samtidig reparasjoner tilsvarende dyrere.

For å vri forbruket vekk fra kjøp av nye varer og over til kjøp av brukte varer og reparasjon av eksisterende varer, må nye varer gjøres relativt sett dyrere. Ekspertgruppen foreslår en særavgift på tekstiler og en bransjefinansiert reparasjonsordning for elektronikk og hvitevarer, delfinansiert ved et gebyr på kjøp av nye varer. Begge disse tiltakene vil være et skritt i retning av å favorisere gjenbruk og reparasjon framfor å kjøpe nytt. Se kapittel 8, 10 og 12.

Siden merverdiavgiften er en avgift på forbruk, kan ulike merverdiavgiftssatser ved omsetning av nye og brukte varer vri de relative prisene. En annen mulighet er å gi direkte støtte til brukthandel og reparasjoner. Reparasjoner er nærmere omtalt i kapittel 8. Ekspertgruppen anbefaler der at støtte til enkelte reparasjoner gis gjennom direkte støtte, for eksempel som en reparasjonsbonus. Dette vurderes som mer effektivt enn et fritak i merverdiavgiften på reparasjoner.

For å stimulere omsetning av brukte varer, er det mulig å bruke både direkte tilskudd og en prissubsidie i form av fritak for merverdiavgift. Ekspertgruppen påpeker at dersom man kun reduserer prisen på brukte varer uten samtidig å gjøre nye vare dyrere, vil samlet vareforbruk gå opp. Derfor må tiltak som stimulerer markedet for brukte varer kombineres med tiltak som øker prisen på nye varer.

Både direkte tilskudd og fritak for merverdiavgift har avgrensingsproblemer og potensial for betydelige administrative kostnader. Begge støtteformene vil sannsynligvis også reise statsstøttespørsmål etter EØS-avtalen.

I tillegg til markedssvikten som fører til for høyt forbruk av nye varer, er det andre egenskaper og bestemmelser i merverdiavgiftsregelverket som kan ha sirkulærøkonomiske konsekvenser. Ekspertgruppen har derfor også vurdert anbefalinger på andre områder innenfor regelverket.

Ekspertgruppen anbefaler at:

• Dagens merverdiavgiftsfritak (nullsatser) og reduserte satser avvikles. Lavinntektshusholdninger og barnefamilier, samt andre grupper som påvirkes av omleggingen, skjermes ved at det innføres direkte kompenserende tiltak som for eksempel økt barnetrygd, bostøtte og studiestøtte.
• Markedssvikten som følger av manglende miljøreguleringer ved kjøp av nye varer adresseres ved å gi støtte til salg av brukte varer og støtte til reparasjoner.
• For reparasjoner anbefaler ekspertgruppen at støtten gis gjennom direkte støtte som en reparasjonsordning, og ikke gjennom fritak for merverdiavgift.
• For å stimulere omsetningen av brukte varer, anbefaler ekspertgruppen at støtte gis i form av direkte tilskudd til omsetning av brukte varer hos næringsdrivende eller ved fritak i merverdiavgiften. Begge tiltak vil ha avgrensingsutfordringer og må utredes nærmere.
• Ordningene som velges bør være tidsbegrenset og det må evalueres om de virker etter hensikten.
• Avansemetoden for omsetning av brukte varer forenkles, blant annet ved at kravet om at avansen dokumenteres og beregnes per vare bortfaller, og at avansen i stedet kan beregnes samlet per termin. Dette vil redusere de administrative kostnadene for næringsdrivende og gjør omsetningen av brukte varer mer attraktivt.
• Fritaket fra merverdiavgift ved utdeling av næringsmidler endres. Det avgjørende bør være om varen har kort gjenstående holdbarhet, og om mottakeren driver aktivitet med allmennyttig formål, som skoler, idrettslag, musikkorps, loppemarkeder eller veldedighet. Kravet til registrering i enhetsregisteret bør opprettholdes ut fra kontrollformål, likevel slik at mottakeren kan være en del av den registrerte enheten. De nærmere avgrensningene av regelen bør gjøres i forskrift.
• Det bør vurderes å innføre en adgang til utdeling av andre ukurante varer uten å utløse uttaksmerverdiavgift, men avgrensningen av denne adgangen må utredes nærmere.
• Særregelen for uttaksmerverdiavgift ved utdeling av varer til gave- og reklameformål med verdi inntil 200 kroner (bagatellmessig verdi) fjernes. Det samme gjelder særregelen om fradragsrett for anskaffelser av varer med bagatellmessig verdi til slike formål.

7.1 Innledning

Merverdiavgift er en avgift på omsetning av varer og tjenester hvor avgiften ilegges med en prosentsats av verdien av omsetningen. Merverdiavgiften er i praksis en generell avgift på forbruk av varer og tjenester og den bidrar dermed til å redusere forbruket av varer og tjenester. Som omtalt i kapittel 3 er forbruk en viktig bidragsyter til det høye forbruksfotavtrykket og de høye utslippene i det forbruksbaserte klimagassregnskapet, og merverdiavgiften bidrar til å redusere disse fotavtrykkene. Det er derfor relevant å se nærmere på merverdiavgiften i et sirkulærøkonomisk perspektiv.

Merverdiavgiften er i seg selv ikke et virkemiddel for å oppnå andre politikkformål enn å skaffe inntekter til staten ved å beskatte husholdningers forbruk av varer og tjenester. Differensierte satser, herunder nullsatser, brukes likevel i noen grad for å oppnå andre politikkformål. Merverdiavgiften er blitt vurdert av en rekke offentlige utvalg og de stiller seg alle bak anbefalingen om at merverdiavgiftens formål er å skaffe staten inntekter, og merverdiavgiften bør omfatte all omsetning av varer og tjenester med en lik alminnelig sats. 47 Det er likevel i dag tilfeller hvor nullsats eller redusert merverdiavgiftssats enten allerede brukes, eller der merverdiavgiften vurderes brukt som et virkemiddel for å nå ulike politiske målsettinger. Skatteutvalget (NOU 2022: 20) stiller opp noen spørsmål som bør besvares når innføring av nye nullsatser eller reduserte satser i merverdiavgiften vurderes:

• Hva er formålet med nullsats eller redusert merverdiavgiftssats?
• Er nullsats eller redusert merverdiavgiftssats et egnet virkemiddel for å nå målet?
• Er nullsats eller redusert merverdiavgiftssats treffsikkert?

Fritaket for elbiler i merverdiavgiften er et eksempel hvor merverdiavgiften er blitt brukt som et politisk virkemiddel for å nå et bestemt klimapolitisk mål. I et sirkulær-økonomisk perspektiv trekkes det ofte frem fritak eller lavere sats på salg av brukte varer og reparasjoner. Skatteutvalget trakk for eksempel disse områdene frem som noe som burde utredes nærmere. Brukte varer omtales i 7.4.1 mens reparasjoner omtales i 7.4.3 og i kapittel 8.

I dette kapittelet drøftes merverdiavgiften. I 7.2 beskrives merverdiavgiftens virkemåte nærmere, herunder hovedtrekk i det norske merverdiavgiftssystemet, og i 7.3 drøftes på overordnet nivå virkninger av nullsatser og reduserte satser i merverdiavgiften. Dette danner bakgrunnen for den konkrete drøftingen i 7.4 av mulige endringer i merverdiavgiften som kan bidra til en mer sirkulær økonomi.

7.2 Nærmere om merverdiavgiften

Merverdiavgiften er den mest utbredte formen for generell avgift på omsetning av varer og tjenester. Merverdiavgiften er innført i 175 av FNs 193 medlemsland. Alle OECDs medlemsland, med unntak av USA, har innført merverdiavgift. 48 I Norge ble merverdiavgiften innført i 1970. Frem til 2001 omfattet merverdiavgiften som utgangspunkt bare omsetning av varer og enkelte tjenester. Merverdiavgiftsreformen i 2001 utvidet merverdiavgiften til å omfatte omsetning også av tjenester. Enkelte varer og tjenester er likevel unntatt, se nedenfor.

Merverdiavgiften er i de fleste land en svært viktig inntektskilde for staten. I OECD-landene utgjør inntektene fra merverdiavgiften typisk mellom 15 og 25 prosent av totale skatteinntekter og mellom 5 og 9 prosent av BNP (OECD, 2024b). I Norge ga merverdiavgiften i 2024 om lag 390 mrd. kroner i skatteinntekter. Dette utgjorde om lag 18,8 prosent av totale skatteinntekter (stat, fylkeskommune og kommune) og om lag 21,8 prosent av skatteinntektene på statsbudsjettet, jf. Prop. 1 LS (2024–2025) Skatter og avgifter 2025 , tabell 1.11. Dersom vi ser bort fra skatt på petroleumsutvinning, utgjorde inntektene fra merverdiavgiften 22,7 prosent av totale skatteinntekter og 27,2 prosent av skatteinntektene på statsbudsjettet.

7.2.1 Merverdiavgiftens virkemåte

Merverdiavgiften beregnes og innbetales av de avgiftspliktige næringsdrivende i alle omsetningsledd. Varer og tjenester kan gå ut av virksomheten på to måter, enten ved at varen omsettes eller ved at den tas ut av virksomheten på annen måte (uttak). Det skal beregnes merverdiavgift ved omsetning av varer, jf. merverdiavgiftsloven § 3-1, og ved uttak av varer, jf. merverdiavgiftsloven § 3-21. Fradragsretten for inngående merverdiavgift innebærer at varer som er i merverdiavgiftspliktig produksjon, er «renset» for merverdiavgift som kostnad for virksomheten.

7.2.2 Import og eksport

Merverdiavgiften følger destinasjonsprinsippet, det vil si at beskatningsretten for merverdiavgift ligger til landet der forbruket finner sted. Varer og tjenester som importeres belastes derfor med merverdiavgift (innførselsmerverdiavgift), mens varer og tjenester som eksporteres ikke belastes med merverdiavgift (fritak/»nullsats»). Merverdiavgiften er dermed en avgift på innenlands forbruk av varer og tjenester og er nøytral med hensyn til valg av produksjonssted.

7.2.3 Avgrensning av registreringsplikt

Merverdiavgift er en avgift på omsetning av varer og tjenester. Det er likevel ikke alle selgere (omsettere) av varer og tjenester som skal beregne og betale merverdiavgift.

For det første omfatter merverdiavgiften som hovedregel næringsdrivende . Vilkåret om at den som skal registreres må være næringsdrivende, er vesentlig for å avgrense mot lønnstakerforhold, hobbyvirksomhet mv. Vurderingen av om det foreligger næringsvirksomhet bygger på om aktiviteten har et visst omfang, er egnet til å gi økonomisk overskudd i overskuelig framtid og drives for eierens egen regning og risiko.

For det annet oppstiller merverdiavgiftsloven et omsetningskrav før registreringsplikt inntrer. Næringsdrivende og offentlig virksomhet skal registreres i Merverdiavgiftsregisteret når merverdiavgiftspliktig omsetning og uttak til sammen har oversteget 50 000 kroner i en periode på tolv måneder. For veldedige og allmennyttige institusjoner og organisasjoner er beløpsgrensen 140 000 kroner.

Vilkåret om næringsvirksomhet og beløpsgrensen for registrering innebærer at omsetning av varer og tjenester mellom forbrukere normalt ikke er merverdiavgiftspliktig. Dette omfatter f.eks. omsetning av egenproduserte varer (hobbyproduksjon), annenhåndsomsetning av brukte varer og utleie av gjenstander (deling). 49

7.2.4 Unntak fra merverdiavgiftsplikt

Enkelte varer og tjenester er unntatt fra merverdiavgift. Unntakene gjelder i hovedsak tjenester, men også omsetning av fast eiendom. Unntak innebærer at det ved omsetning eller uttak av slike tjenester ikke skal beregnes utgående merverdiavgift, og virksomheter som omsetter unntatte varer og tjenester vil samtidig ikke ha fradragsrett for anskaffelser til slik omsetning. Slike virksomheter er dermed sluttbrukere i merverdiavgiftssystemet på lik linje med en forbruker, ved at de bærer inngående merverdiavgift som en endelig kostnad i sine regnskaper. Utover salg og utleie av fast eiendom, er bl.a. følgende tjenester unntatt fra merverdiavgift:

• helsetjenester mv.
• sosiale tjenester mv.
• undervisningstjenester mv.
• finansielle tjenester

Unntakene fra merverdiavgiftsplikt utgjør ikke noen ensartet gruppe eller har en felles begrunnelse. Enkelte unntak er begrunnet med at det vil være utfordrende å fastsette et merverdiavgiftsgrunnlag. Dette gjelder blant annet finansielle tjenester. For andre unntatte tjenester er det omfattende innslag av offentlig finansiering som gjør at det er en liten andel av kostnaden som betales av kunden. Dette gjelder bl.a. innenfor helse- og sosialtjenester og undervisningstjenester.

7.2.5 Fritak («nullsats») og reduserte satser

Merverdiavgiftsrettslige fritak innebærer at det ved omsetning, uttak eller utførsel ikke skal beregnes utgående merverdiavgift (også kalt «nullsats»), men det gis likevel fradrag for inngående merverdiavgift på anskaffelser knyttet til omsetningen. Nullsatsen kombinert med fradragsretten for inngående merverdiavgift medfører at varene og tjenestene selges «renset» for merverdiavgiftskostnader.

Enkelte varer og tjenester er ilagt merverdiavgift med redusert sats . Det innebærer at det ved omsetning, uttak eller utførsel skal beregnes (utgående) merverdiavgift med en lavere sats enn alminnelig sats, men det gis likevel fullt fradrag for inngående merverdiavgift på anskaffelser. Systemteknisk fungerer nullsats og reduserte satser på samme måte, ved at det kun er satsen på utgående avgift som er ulik.

Nullsats og reduserte satser for varer og tjenester innebærer en form for selektiv subsidiering gjennom avgiftssystemet. 50 Nullsats og reduserte satser bidrar til vridninger i forbruk, idet varer og tjenester med nullsats og redusert sats blir relativt sett billigere for forbrukere enn varer og tjenester ilagt alminnelig sats. Vridninger i forbruk vil igjen kunne føre til vridninger i produksjon i retning av varer og tjenester med nullsats og redusert sats.

Nullsats kan ha en systemteknisk begrunnelse. Dette gjelder bl.a. nullsatsen for eksport som bidrar til at merverdiavgiften blir en avgift på innenlands forbruk. Det er i tråd med destinasjonsprinsippet som bygger på at beskatningsretten for merverdiavgift ligger til staten der forbruket finner sted, se over.

I andre tilfeller har nullsats og reduserte satser en politisk begrunnelse, ved at det er et ønske om selektivt å støtte kjøp av enkelte varer og tjenester eller enkelte grupper av forbrukere/husholdninger. For eksempel har nullsats på elbiler hatt en klimapolitisk begrunnelse, se nærmere omtale i 7.4.6. I Norge er den alminnelige satsen i merverdiavgiften 25 prosent. Det er i tillegg to reduserte satser på hhv. 15 og 12 prosent. Tabell 7.1 gir en oversikt over varer og tjenester som har nullsats eller redusert sats og et anslag på skatteutgiften.

Tabell 7.1 Varer og tjenester omfattet av nullsats eller redusert sats med anslått skatteutgift. 2024. Mill. kroner.

Prop. 1 LS (2024–2025) Skatter og avgifter 2025

Lettelser i merverdiavgiftsplikten i form av fritak og reduserte satser, må vurderes opp mot EØS-avtalens regler om statsstøtte. Artikkel 61 (1) i EØS-avtalen forbyr i utgangspunktet offentlig støtte som vrir eller truer med å vri konkurransen ved å begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer og tjenester. Indirekte støtte gjennom fritak og reduserte satser kan utgjøre statsstøtte. Som omtalt i kapittel 6, kan et tiltak som utgjør statsstøtte likevel aksepteres som forenlig med EØS-avtalen dersom det er i tråd med artikkel 61 (2) eller (3). 51 Et nytt tiltak som utgjør statsstøtte, kan som hovedregel ikke gjennomføres før tiltaket er notifisert til og godkjent av EFTAs overvåkingsorgan (ESA). Nullsats for nullutslippsbiler er et eksempel på en lettelse i merverdiavgiften som anses som statsstøtte, men som har blitt akseptert av ESA som forenlig med EØS-avtalen.

7.3 Proveny og effektivitet

Formålet med merverdiavgiften er som nevnt å skaffe inntekter til staten. Der avgiften er generell, bidrar den til et bredt skattegrunnlag, som samtidig ivaretar konkurransenøytralitet mellom de næringsdrivende. Brede grunnlag gir også rom for en lavere generell sats, som bidrar til et mest mulig effektivt skattesystem.

Nullsats og reduserte satser i merverdiavgiften vil bidra til vridninger i forbruk, idet varer og tjenester ilagt merverdiavgift med nullsats eller redusert sats, relativt sett blir billigere enn varer og tjenester ilagt merverdiavgift med full sats. Nullsats og reduserte satser i merverdiavgiften kan derfor brukes som et virkemiddel for å påvirke sammensetningen av forbruk av varer og tjenester.

Med utgangspunkt i standard økonomisk teori vil nullsats eller redusert sats, alt annet likt, føre til økt etterspørsel etter varer og tjenester med nullsats eller redusert sats. Dette kalles gjerne for substitusjonseffekten i konsumet – konsumet av varen og tjenester som blir relativt sett billigere, vil øke. Men et slikt prisfall har også en inntektseffekt – realinntekten til konsumenten øker. Det vil ha en positiv effekt på etterspørselen etter varer og tjenester generelt.

7.3.1 Provenytap

Nullsats og reduserte satser i merverdiavgiften gir provenytap sammenliknet med den ordinære merverdiavgiftssatsen, se beregningene av skatteutgifter i tabell 7.1. Siden nullsatser i merverdiavgiftssystemet vil gi vridninger i relative priser mellom varer med nullsats og varer med alminnelig sats, vil nullsatser også gi atferdsendringer. Slike atferdsendringer kan føre til økt provenytap over tid.

Et eksempel kan illustrere dette. I Norge ble det innført nullsats for elbiler med virkning fra 1. juli 2001. Ved innføringen ble det anslått at nullsatsen ville gi et årlig provenytap 20 mill. kroner (tilsvarende 32 mill. 2022-kroner). Som en del av klimapolitikken har den norske elbilpolitikken også inneholdt mange andre insentiver som har gjort det svært gunstig å velge elbil framfor en konvensjonell bil. I 2022 var andelen elbiler av nye personbiler 80 prosent, og skatteutgiften av fritaket i merverdiavgiften for elbiler ble anslått til 18,8 mrd. kroner. Dette tilsvarer om lag en 600-dobling av provenytapet i løpet av 21 år. Nullsatsen sto uendret frem til og med 2022.

7.3.2 Påvirker ikke næringsdrivendes valg av innsatsfaktor

Nullsats og reduserte satser i merverdiavgiften påvirker relative priser på forbruk, men ikke relative priser på de næringsdrivendes innsatsfaktorer . Dette skyldes at næringsdrivende har fradragsrett for inngående merverdiavgift. 52 Eventuelle virkninger for de næringsdrivende av differensierte merverdiavgiftssatser, følger alene av de virkninger som nullsats eller reduserte satser har for etterspørselsmønsteret hos forbrukerne. Dersom det er ønskelig å påvirke relative priser på innsatsfaktorer i produksjonen på en måte som treffer de registrerte virksomhetene direkte, for eksempel for å prise eksterne virkninger eller å stimulere til enkelte former for anskaffelser, så må andre virkemidler brukes, slik som særavgifter eller direkte tilskuddsordninger.

7.3.3 Innflytelsesaktivitet

Skatteutvalget (NOU 2022: 22) viser til at det i NOU 1993: 8 ble argumentert for at et merverdiavgiftssystem med differensierte satser kan føre til innflytelsesaktiviteter som gir direkte kostnader for samfunnet. En form for innflytelsesaktiviteter kan være såkalt tilkarringsvirksomhet, eller «rent seeking». Den gevinsten i form av offentlig støtte som slik aktivitet medfører for bedriften, innebærer en inntektsoverføring til bedriften, som alt annet likt gir reduserte offentlige budsjetter som kan brukes til andre formål, eller høyere skatter for andre grupper.

Dersom merverdiavgiftssystemet allerede inneholder nullsatser eller reduserte satser, vil merverdiavgiftssystemet være mindre robust mot innføring av nye nullsatser eller reduserte satser. Hver redusert sats kan isolert sett ha en god begrunnelse, men de ulike begrunnelsene kan også ha motstridende virkninger.

7.3.4 Administrative kostnader

Differensierte satser nødvendiggjør presise avgrensninger av de ulike vare- og tjenestetypene som er omfattet av en redusert sats eller et fritak. Slike vurderinger kan være krevende, blant annet der én og samme virksomhet har omsetning som omfattes av ulike satser. De økte administrative kostnadene er derfor ikke knyttet til selve rapporteringen, men knyttet til den konkrete vurderingen av hvilken sats som skal benyttes ved omsetning av en vare eller tjeneste. 53 En hotellvirksomhet vil for eksempel kunne ha omsetning som skal avgiftsberegnes med 12 prosent sats (romutleie), 15 prosent (kioskvarer), 25 prosent (servering), samt avgiftsunntatt utleie av fast eiendom (for eksempel utleie til boligformål).

7.4 Vurdering av dagens merverdiavgiftssystem og ekspertgruppens anbefalinger

Dette delkapittelet går gjennom mulige endringer i dagens merverdiavgiftssystem som er spesielt relevant fra et sirkulærøkonomisk perspektiv. Det gjelder områder hvor nullsats eller redusert merverdiavgiftssats allerede brukes, eller hvor merverdiavgiften vurderes som et virkemiddel for å nå klima-, miljø- og ressursmessige målsettinger. Merverdiavgiften er som tidligere nevnt i utgangspunktet en generell avgift på forbruk av varer og tjenester. Den bidrar dermed til å redusere forbruket av varer og tjenester. Forbruk er en viktig bidragsyter til det høye forbruksfotavtrykket, 54 og merverdiavgiften bidrar til å redusere dette fotavtrykket.

Reparasjoner og omsetning av brukte varer blir ofte trukket fram som viktige for å få til en mer sirkulær økonomi. Hvis flere produkter repareres i stedet for å bli kassert, vil det redusere forbruket av nye varer. Mer velfungerende bruktmarkeder vil også redusere forbruket av nye varer. Alt annet likt vil lengre levetid for produkter ved ombruk og mer reparasjoner bidra til å redusere forbruksfotavtrykket. Dette kan tilsi at reparasjon og omsetning av brukte varer stimuleres, enten ved direkte støtte eller ved en gunstigere behandling i merverdiavgiftssystemet.

Den markedssvikten som motiverer virkemidler rettet mot reparasjon og ombruk, knytter seg til manglende reguleringer av negative miljø- og klimaeffekter ved produksjon i utlandet. Mange importerte varer er for billige fordi de fulle miljø- og klimakostnadene ikke er priset inn. Dette problemet forsterkes av det høye inntektsnivået i Norge. Det er relativt sett billig å kjøpe nye varer fra utlandet mens reparasjon er arbeidsintensive virksomheter som er dyrt i Norge. Som omtalt i for eksempel kapittel 12 om tekstiler er heller ikke ombruks- og avfallshåndteringen for enkelte produkter tilstrekkelig regulert.

Skatteutvalget har pekt på at «[h]vis prisen på de fleste varer ikke reflekterer de reelle miljøkostnadene fra hele produksjonskjeden, kan differensiert merverdiavgiftssats mellom enkelte varer og tjenester være et aktuelt virkemiddel for å prise eksternaliteter som en ikke greier å treffe med målrettede, innenlandske miljøavgifter». 55 Som nevnt i 7.1 stiller Skatteutvalget opp tre spørsmål som bør besvares når endringer i merverdiavgiften som redusert sats eller nullsats vurderes, nemlig hva som er formålet med nullsats eller redusert merverdiavgiftssats, om nullsats eller redusert merverdiavgiftssats er et egnet virkemiddel for å nå målet og om nullsats eller redusert merverdiavgiftssats er treffsikkert i lys av formålet.

7.4.1 Omsetning av brukte varer

Å øke omsetningen av brukte varer blir ofte trukket fram som et viktig tiltak for at økonomien skal bli mer sirkulær. Økt omsetning av brukte varer kan føre til redusert omsetning av nye varer og dermed lavere samlet ressursbruk og reduserte miljøulemper ved vareproduksjon. I tillegg vil lavere omsetning av varer kunne gi lavere avfallsmengder som igjen kan føre til reduserte miljøulemper ved avfallshåndtering. Redusert merverdiavgift på omsetning av brukte varer blir ofte pekt på som et mulig virkemiddel for å fremme en mer sirkulær økonomi. Skatteutvalget vurderte redusert merverdiavgift på omsetning av brukte varer og anbefalte at dette ble vurdert nærmere som et mulig virkemiddel for å fremme en mer sirkulær økonomi.

Som omtalt i kapittel 4 og 5 er mange importerte varer for billige fordi de fulle miljø- og klimakostnadene ved produksjon i utlandet ikke er priset inn. Å prise inn disse ekstra kostnadene i en form for miljøavgift kan være vanskelig. Å stimulere til økt brukthandel ved direkte støtte eller subsidier kan derfor være mulige virkemidler for å vri forbruket bort fra kjøp av nye varer hvor klima- og miljøkostnadene ikke er reflektert i prisene. I tillegg har nye varer blitt svært billig relativt til utviklingen i lønninger. Siden merverdiavgiften er en avgift på forbruk, kan ulike merverdiavgiftssatser ved omsetning av nye og brukte varer vri de relative prisene. Samtidig er det slik at hvis kun prisen på brukte varer faller, gir det en inntektseffekt som gjør at samlet vareforbruk vil gå opp. For å vri forbruket fra kjøp av nye varer til kjøp av brukte varer, må nye varer gjøres relativt sett dyrere. Derfor må tiltak som stimulerer markedet for brukte varer kombineres med tiltak som øker prisen på nye varer. Den foreslåtte tekstilavgiften (se kapittel 12) er et slikt grep. Det forsterker substitusjonsvirkningen og motvirker inntektsvirkningen.

Det er et empirisk spørsmål i hvilken grad økt bruktomsetning fører til redusert omsetning av nye varer og redusert kasting av brukte varer. Watson mfl. (2020) viser at selv om bruktomsetningen av klær er vesentlig høyere i Danmark enn i Norge, så omsettes det like mye nye klær (i kg per person) i Danmark som i Norge. Sammenhengen kan også være forskjellig i ulike markeder. I markeder der forbruker har preferanser for flere komplementære varer, som for eksempel klær, kan sammenhengen være svakere, enn for eksempel i markeder som preges av at ett eksemplar fyller forbrukers behov.

Nærmere om omsetning av brukte varer

Det har vært en sterk vekst i omsetning i butikkhandel med brukte varer, se figur 7.1. Omsetningen i butikkhandel med brukte varer har økt fra 425 mill. 2023-kroner i 2017 til 1 028 mill. 2023-kroner i 2023, en økning på 142 prosent, men utgjør fortsatt en liten andel av den totale detaljomsetningen. Til sammenlikning økte omsetningen i detaljhandelen 56 med 4,1 prosent i samme periode. Butikkhandel med brukte varer har dermed en klart høyere vekstrate enn øvrig detaljhandel. Brukte varer omfatter alle typer varer, og vekstraten varierer nok mellom ulike varekategorier.

Figur 7.1 Omsetning i butikkhandel med brukte varer. ¹ Mill. 2023- kroner. 2008-2023

¹ Dette omfatter næringskode 47.79 etter SN 2007. Detaljhandel med brukte motorvogner samt internettauksjoner og annen auksjonsvirksomhet utenom utsalgssted er ikke omfattet.

SSB (2024a)

Danmark har et vesentlig større bruktmarked for tekstiler ved næringsdrivende brukthandlere enn Norge og mye tyder på at det samme gjelder for Sverige, og begge landene ilegger alminnelig sats på omsetningen. 57 Fritak eller redusert sats har ikke vært brukt som et virkemiddel i disse landene for å fremme bruktsalg. Dette tilsier at det har vært andre forhold som har hatt betydning for utviklingen av velfungerende bruktmarkeder.

Som figur 7.1 viser, har det vært en betydelig vekst i omsetningen i brukthandelsvirksomhet. Framveksten av digitale plattformer som finn.no har også gjort handel mellom privatpersoner svært enkelt og omsetningen i dette markedet har økt de senere årene. Ekspertgruppen kjenner ikke til noen analyser som har sett på om det totale brukthandelsomfanget har økt tilsvarende i alle de tre nordiske landene eller om for eksempel økningen har vært større i Norge.

Gjeldende regler i merverdiavgiftsloven om brukthandel fra næringsdrivende

Omsetning av brukte varer følger i utgangspunktet de ordinære reglene i merverdiavgiften. Registreringspliktige virksomheter skal beregne merverdiavgift med alminnelig sats ved omsetning av brukte varer og kan fradragsføre inngående merverdiavgift ved anskaffelse av brukte varer. Utgangspunktet for at omsetning av brukte varer omfattes av de ordinære reglene i merverdiavgiften, er at brukthandel, som varehandel, skaper merverdi ved å samle et utvalg relaterte varer på ett sted. I begge typer handelsvirksomhet skjer det ingen fysisk endring av produktene som tilbys, men handelsleddets verdiskaping skjer ved at den fungerer som et mellomledd mellom vareprodusent og konsument.

Fra 1. september 1997 ble det innført et avansesystem for omsetning av brukte varer, jf. merverdiavgiftsloven § 4-5. Avansemetoden innebærer at forhandler beregner merverdiavgift av avansen istedenfor av det fulle salgsvederlaget (før inngående merverdiavgift trekkes fra), og beregningen skjer som utgangspunkt på omsetningen av den enkelte varen, se boks 7.1 for nærmere detaljer om avansemetoden.

Avansemetoden er gitt for å skape nøytralitet i det tilfellet hvor en registrert næringsdrivende kjøper brukte varer fra privatpersoner for videresalg. I en slik situasjon har privatpersonen betalt merverdiavgift på varen da den ble anskaffet, slik at en del av salgssummen som privatpersonen mottar vil dekke betalt merverdiavgift. Samtidig oppgir ikke privatpersonen utgående avgift ved sitt salg til den registrerte næringsdrivende, som sistnevnte kunne fradragsført. Dermed oppstår det et potensiale for avgiftskumulasjon ved senere videresalg. Avansemetoden innebærer at der en virksomhet kjøper en brukt vare fra en privatperson for 500 kroner og videreselger produktet for 2000 kroner eksklusive merverdiavgift, er merverdiavgiftsgrunnlaget ved avansemetoden differansen mellom salgsprisen på 2000 kroner og innkjøpsprisen på 500 kroner, altså 1500 kroner. Dersom virksomheten har mottatt varen vederlagsfritt som en gave, så vil innkjøpsprisen være 0 kroner og differansen mellom salgspris og innkjøpspris vil være lik salgspris, altså 2000 kroner. I begge tilfeller vil merverdiavgiftsgrunnlaget tilsvare virksomhetens avanse. I det siste tilfellet hvor innkjøpsprisen er lik 0, kan vi imidlertid si at det oppstår en form for dobbel merverdiavgiftsbelastning på deler av avansen fordi det ikke er noen inngående verdi å trekke fra i beregningen av avansemomsen.

Dersom brukte varer kjøpes eller selges samlet, og prisen på den enkelte vare ikke er kjent, er beregningsgrunnlaget ved videresalget differansen mellom innkjøpsprisen og salgsprisen for varene samlet for hele terminen, jf. merverdiavgiftsloven § 4-6.

Det følger av bokføringsforskriften § 8-10-4 at beregnet merverdiavgift ved avansemetoden ikke skal angis i salgsdokumentet, og ikke er fradragsberettiget som inngående merverdiavgift når kjøperen er merverdiavgiftspliktig. Det er imidlertid frivillig for selger å benytte avansemetoden. Der varen selges til næringsdrivende som skal bruke varen i egen produksjon, bør selgeren beregne merverdiavgift etter ordinære regler, slik at inngående merverdiavgift er fradragsberettiget etter ordinære regler. Der den brukte varen selges til en næringsdrivende som skal videreselge varen, bør selgeren derimot beregne merverdiavgift etter avansemetoden. Den næringsdrivende som kjøper den brukte varen kan da igjen beregne merverdiavgift ved sitt videresalg med avansemetoden, siden vilkåret om at varen er kjøpt fra en selger som ikke oppgir merverdiavgift i salgsdokumentet er oppfylt.

Avansemetoden brukes i alle land i EU, og reglene tilsvarer i det alt vesentligste de norske reglene. EUs merverdiavgiftsdirektiv (2006/112/EF) pålegger alle EUs medlemsland å ha avansemetode (« margin scheme ») for beregning av merverdiavgift ved omsetning av brukte varer (« second-hand goods »). I Sverige omtales dette som « vinstmarginalbeskattning av begagnade varor », i Danmark som « brugtmomsordningen » og i Finland som «marginalbeskattningsförfarande för begagnade varor».

Merverdiavgift ved bruktomsetning fra andre enn registrerte næringsdrivende

Brukte varer omsettes i stor grad direkte mellom privatpersoner. Siden merverdiavgiften omfatter næringsdrivende med årlig omsetning på over 50 000 kroner, vil omsetning av varer og tjenester mellom forbrukere som hovedregel ikke være merverdiavgiftspliktig. Ved omsetning av brukte varer mellom privatpersoner skal det derfor som hovedregel ikke beregnes merverdiavgift og det gis heller ikke fradragsrett for inngående merverdiavgift.

Dersom veldedige og allmennyttige institusjoner og organisasjoner omsetter brukte varer fra butikk, og varene er mottatt vederlagsfritt, og butikken benytter ulønnet arbeidskraft, så er omsetningen unntatt fra merverdiavgift, jf. merverdiavgiftsloven § 3-12. Det innebærer at det ikke beregnes merverdiavgift og det gis heller ikke fradragsrett for inngående merverdiavgift.

Særlig om bruktomsetning av personkjøretøy

Omsetning av personkjøretøy, både nye og brukte, har særskilte merverdiavgiftsregler. Hovedregelen i merverdiavgiftsloven er at næringsdrivende har fradragsrett for inngående merverdiavgift. Fradragsretten gjelder imidlertid ikke for anskaffelse av personkjøretøy, jf. merverdiavgiftsloven § 8-4. Næringsdrivende belastes derfor merverdiavgift som en endelig kostnad ved anskaffelse av personkjøretøy til bruk i virksomheten, på samme måte som privatpersoner. Det er likevel fradragsrett for inngående merverdiavgift på personkjøretøy til bruk som salgsvare, utleiekjøretøy i yrkesmessig utleievirksomhet (leiebil mv.) og middel til å transportere personer mot vederlag i persontransportvirksomhet (taxi mv.).

Omsetning av brukte kjøretøy som omfattes av Stortingets vedtak om omregistreringsavgift, har nullsats dersom kjøretøyet har vært registrert her i landet, jf. merverdiavgiftsloven § 6-7. Fritaket har dels sammenheng med at næringsdrivende ikke har fradragsrett for inngående merverdiavgift ved kjøp av personkjøretøy, og dels en konsekvens av at en stor del av bruktbilomsetningen skjer mellom privatpersoner og dermed uansett ikke ville utløst merverdiavgift.

Potensielle «barrierer» for bruktomsetning

Dagens regelverk skaper en potensiell konkurransevridning mellom på den ene side unntatt brukthandel i regi av privatpersoner og – under nærmere forutsetninger – veldedige organisasjoner, og på den annen side merverdiavgiftspliktig brukthandel i regi av næringsdrivende. Ved vurderingen av denne konkurransevridningen må det likevel tas hensyn til at verken privatpersoner eller veldedige organisasjoner får fradrag for inngående merverdiavgift, noe næringsdrivende brukthandlere får, enten etter alminnelige regler eller gjennom avansemodellen.

Som omtalt foran har det vært en sterk vekst i omsetningen hos registrerte brukthandlere om enn fra et svært lavt nivå, og det har vært vekst i omsetningen på digitale plattformer som finn.no. Ettersom brukthandel er blitt mer utbredt, er det som utgangspunkt lite sannsynlig at det foreligger noen barrierer for etablering av brukthandel som næringsvirksomhet for varer som også enkelt handles på de digitale plattformene (tekstiler, klær, sko, barneutstyr, servise, kuriosa, møbler, sportsutstyr mm).

Det kan imidlertid være andre områder hvor det kan foreligge barrierer. To slike områder er brukte byggevarer og brukte bildeler. For brukte byggevarer er det manglende markeder og markedsplasser, som omtalt i kapittel 13. Det kan også være utfordringer med teknologistandarder og dermed også forsikringsordninger. For brukte bildeler er det primært manglende markeder, men også etablerte preferanser for bruk av nye bildeler, enten som følge av forsikringsvilkår eller garantivilkår. Den nærmere bakgrunnen for slike barrierer bør adresseres særskilt, slik at barrieren motvirkes treffsikkert. Ekspertgruppen anbefaler i kapittel 11 at det innføres en ordning hvor bilverksteder har en plikt til å tilby brukte bildeler ved reparasjoner av kjøretøy som er utenfor garantitiden.

7.4.2 Mulige virkemidler for å stimulere til økt bruktomsetning

Støtte til bruktomsetning kan utformes enten som et direkte tilskudd til virksomheten eller som direkte prissubsidie til varen som omsettes. Fritak eller redusert sats i merverdiavgiften vil være et slikt subsidium. Forenkling av avansemetoden kan dessuten redusere de administrative kostnadene for de næringsdrivende som handler med brukte varer. Disse ulike alternativene vurderes nærmere nedenfor.

Fritak (nullsats) eller redusert sats ved salg av brukte varer

Et alternativ er å innføre nullsats (eller redusert merverdiavgiftssats) for alle brukte varer. Da vil prisen til forbruker, alt annet likt, falle med inntil 20 prosent. Nullsats (eller redusert sats) gir insentiver for forbrukeren til å kjøpe brukte varer – det kaller vi substitusjonseffekten. I det følgende drøftes merverdiavgiftsfritak (nullsats), men drøftelsen får tilsvarende anvendelse for alternativet med en redusert sats.

I tillegg vil lavere pris på brukte varer gi en inntektseffekt – forbrukeren kan kjøpe mer for sin inntekt – og konsumet av alle varer og tjenester øker. Vanligvis dominerer substitusjonseffekten og konsumet av brukte varer vil øke, mens effekten på konsumet av nye varer er mer uklar. Det vil avhenge av hvor nære substitutter brukte og nye varer er.

Et merverdiavgiftsfritak ved salg av brukte varer kan innføres uavhengig av om den næringsdrivende benytter seg av ordinære merverdiavgiftsberegninger eller avansemetoden, omtalt foran.

Registreringspliktige virksomheter fradragsfører inngående merverdiavgift ved kjøp av varer. Et merverdiavgiftsfritak for salg av brukte varer vil derfor ikke gi næringsdrivende ytterligere insentiver til å kjøpe brukte varer som innsatsfaktorer i sin produksjon. På områder der det er særlig behov for å påvirke de næringsdrivendes valg av innsatsfaktorer, vil derfor et merverdiavgiftsfritak være lite treffsikkert.

Et merverdiavgiftsfritak på salg av brukte varer vil gjøre det gunstigere for veldedige organisasjoner å følge merverdiavgiftsreglene som gjelder for næringsdrivende fordi det både vil gi fradragsrett for inngående merverdiavgift samt fritak for utgående merverdiavgift. For næringsdrivende vil et fritak for merverdiavgift for næringsdrivende gjøre dem mer konkurransedyktige i forhold til bruktselgere som er privatpersoner, og dette vil forsterkes av den fradragsretten for inngående merverdiavgift som næringsdrivende får. Samtidig er det usikkert om omsetning av brukte varer vil øke simpelthen fordi varene omsettes av næringsdrivende fremfor privatpersoner og veldedige organisasjoner.

Et generelt merverdiavgiftsfritak for brukte varer vil innebære at næringsdrivende i alle virksomheter også vil kunne selge brukte driftsmidler til forbrukere uten at varen ilegges merverdiavgift. Slike driftsmidler har ikke vært solgt som nye, noe som får som konsekvens at slike varer aldri blir fullt ut avgiftsbelastet. Et merverdiavgiftsfritak for brukte varer bør derfor avgrenses mot brukte driftsmidler for å motvirke tilpasninger hvor varer «brukes» i virksomhet i en svært kort periode før de videreselges til forbruker med nullsats eller redusert sats. Tilsvarende kompliserte avgrensningsspørsmål melder seg for varer som har vært solgt, men returnert til den næringsdrivende. I en slik situasjon har kjøpesummen, inkludert utgående avgift, blitt tilbakebetalt til forbrukeren.

Det er også en risiko for at et forslag om nullsats eller redusert sats for brukte varer vil være offentlig støtte som må notifiseres til og godkjennes av Eftas overvåkingsorgan (ESA) før det kan tre i kraft. EUs merverdiavgiftsdirektiv åpner ikke for redusert sats på brukte varer.

Spesielt om merverdiavgift og brukte byggevarer

Som omtalt i kapittel 13 er manglende markeder en stor utfordring for å få til ombruk av byggevarer. Ifølge en rapport fra VISTA analyse (Rosnes mfl., 2024) skyldes dette mer enn vanlige markedssvikter. Fritak i merverdiavgiften for brukte byggevarer vil ikke være et spesielt målrettet tiltak. For en byggmester vil det som utgangspunkt kun være forskjellen i pris mellom nytt og brukt vindu som spiller inn på valget av vindu, ettersom byggmesteren har fradragsrett for all merverdiavgift på vareinnsats. Byggmesterens valg kan også være avhengig av andre forhold enn pris, som tilgjengelighet og garantier på byggevarene. I den grad prisforskjellene mellom nye og brukte byggevarer ikke er tilstrekkelig til å insentivere valg av brukte byggevarer framfor nye, vil andre virkemidler som direkte tilskudd til brukte byggevarer eller påbud om å velge en andel brukte byggevarer vil være mer målrettede virkemidler.

For forbrukeren som kjøper håndverkertjenesten fra byggmesteren, vil et fritak for merverdiavgift på brukte deler ikke få virkning dersom byggmesteren fakturerer med fastpris. Fakturerer byggmesteren etter medgått tid og materialer, vil et fritak for merverdiavgift på brukte byggevarer innebære at det ikke skal beregnes merverdiavgift på de brukte byggevarene. Hvor stor kostnadsreduksjonen vil være, avhenger av andelen brukte byggevarer av totalkostnaden, og av prisforskjellen mellom brukte og nye byggevarer.

Administrative forenklinger i avansemetoden – finsk modell

Det er i tillegg et alternativ å gjennomføre administrative forenklinger innenfor dagens avansemetode. I dagens regelverk skal avansen som hovedregel beregnes for hver enkelt vare, jf. merverdiavgiftsloven § 4-5, se også boks 7.1. De omfattende bokføringsreglene øker de administrative kostnadene ved å beregne merverdiavgift etter avansemetoden, og enkelte brukthandlere velger derfor trolig heller å beregne merverdiavgift etter ordinære regler.

Det vil være en administrativ forenkling for selger dersom avansen fastsettes på grunnlag av samlet kjøp og salg i den enkelte termin, også i de tilfeller salgspris og kjøpspris på den enkelte vare er kjent. I Finland er dette allerede etablert gjennom bestemmelsen om förenklat förfarande i mervärdesskattelagen 79 k § . Ved å velge den finske metoden vil endringene gjøre det enklere for brukthandlere å benytte avansemetode. De administrative kostnadene for den næringsdrivende kan reduseres og dermed gi lavere priser til forbruker.

I Sverige er forenklinger i merverdiavgiften for omsetning av brukte varer nylig utredet, se SOU 2025:30 Enklare mervärdesskatteregler vid försäljning av begagnade varor och donation av livsmedel . Utredningen anbefaler at avansen i avansemetoden fastsettes på grunnlag av samlet kjøp og salg i den enkelte termin, også i de tilfeller hvor salgspris og kjøpspris på den enkelte vare er kjent. Det er foreslått unntak for varer med innkjøpspris over 10 000 kroner, der avansen fortsatt skal beregnes for hver enkelt vare. Forslaget ble lagt frem 25. mars 2025 og svenske myndigheter har, når dette skrives, ikke tatt stilling til videre oppfølging.

Administrative forenklinger i avansemetoden – utvidelse av virkeområdet

Avansemetoden brukes i utgangspunktet når den brukte varen er kjøpt fra en selger som ikke skal beregne merverdiavgift av salget, typisk en privatperson, jf. merverdiavgiftsloven § 4-5. Dersom den brukte varen er kjøpt fra en virksomhet som skal beregne merverdiavgift av salget, så kan avansemetoden ikke benyttes, Det betyr at det må føres to merverdiavgiftsregnskap: et for brukte varer kjøpt fra privatpersoner og et annet for brukte varer kjøpt fra næringsdrivende. En mulig forenkling kan være å utvide avansemetoden til også å omfatte brukte varer kjøpt fra næringsdrivende, slik at alle brukte varer omfattes av samme regelverk, uavhengig av om de er kjøpt fra privatpersoner eller næringsdrivende. I en slik situasjon vil brukthandleren ikke kunne fradragsføre inngående merverdiavgift på brukte varer. En slik endring vil derfor ikke gi lavere merverdiavgift på brukte varer, men kan bidra til en forenkling av regelverket ved at den næringsdrivende kan forholde seg til ett merverdiavgiftsregime for alle sine innkjøp av brukte varer.

Direkte tilskudd til brukthandel

Et mulig annet virkemiddel kan være å gi tilskudd til brukthandel. Slik virksomhet må da avgrenses nærmere. Et tilskudd kan utformes på flere måter, f.eks. som et tilskudd som delvis skal dekke kostnader til lokaler og/eller lønn. Ordningen kan utformes som et likt tilskudd til alle virksomheter, eller som et tilskudd basert på dokumenterte kostnader. Slike tilskudd vil redusere kostnadene ved å drive brukthandelvirksomhet. Virkningen på prisene på brukte varer vil være usikker, men i den grad støtten ikke fører til lavere priser, vil det gjøre brukthandel mer lønnsomt, og dermed stimulere til økt etablering.

Et tilskudd kan også være basert på omsetningen, f.eks. at tilskuddet tilsvarer en andel av omsetningen. Dette vil gi brukthandlere et insentiv til å øke omsetningen av brukte varer, noe som kan føre til økt interesse for å omsette brukte varer. Tilskuddet kan også bidra til reduserte priser på brukte varer.

Utformingen av et tilskudd til brukthandelvirksomhet må utredes. Dette gjelder særlig avgrensning av ordningen, grunnlaget for støtten, støtteintensiteten og hvordan ordningen rent praktisk skal fungere.

Et tilskudd til brukthandelvirksomhet vil trolig være offentlig støtte som må notifiseres til og godkjennes av EFTAs overvåkingsorgan (ESA) før det kan tre i kraft.

Vurdering

Økt omsetning av brukte varer blir ofte trukket fram som viktige for å få til en mer sirkulær økonomi. Mer velfungerende bruktmarkeder vil kunne redusere forbruket av nye varer. Mange importerte varer er for billige fordi de fulle miljø- og klimakostnadene ved produksjon i utlandet ikke er priset inn. Det høye inntektsnivået i Norge bidrar også til at det er lett å erstatte brukte varer med nye.

For å vri forbruket vekk fra kjøp av nye varer og over til kjøp av brukte, må nye varer gjøres relativt sett dyrere. Siden merverdiavgiften er en avgift på forbruk, kan ulike merverdiavgiftssatser ved omsetning av nye og brukte varer vri de relative prisene. En annen mulighet er å gi direkte støtte til brukthandel.

For å stimulere omsetning av brukte varer, er det mulig å bruke både direkte tilskudd og prissubsidium i form av lavere merverdiavgift. Dersom man kun reduserer prisen på brukte varer, vil det oppstå en inntektseffekt som gjør at samlet vareforbruk går opp. Derfor må tiltak som stimulerer markedet for brukte varer kombineres med tiltak som øker prisen på nye varer. Ekspertgruppen foreslår både en særavgift på tekstiler (se kapittel 12) og en bransjeavtale for reparasjoner av elektronikk og hvitevarer som delfinansieres av et kjøpsgebyr (se kapittel 8).

Med utgangspunkt i spørsmålene som er stilt av Skatteutvalget og som er gjengitt i 7.1, må man vurdere om nullsats eller redusert merverdiavgiftssats er et egnet og treffsikkert virkemiddel for å nå målet om økt omsetning av brukte varer til erstatning for nye varer. Dette avhenger av barrierene for bruktomsetning i de ulike markedene. For tekstiler, sko og andre småvarer vil det kunne være konkurranseulempen mot privatpersoners salg (finn.no) og veldedige organisasjoner som er det viktigste argumentet for et mulig fritak i merverdiavgift. For brukte byggevarer og bildeler er det andre mer komplekse og større barrierer som trenger andre tiltak i form av tilskudd og reguleringer, samtidig som virkemiddelbruken nok må innrettes direkte mot de næringsdrivende. Det er derfor ikke entydig om all bruktomsetning skal støttes og heller ikke valget av virkemiddel. Variasjonene mellom markeder kan være betydelige, og det er usikkert om en generell nullsats eller redusert sats fremstår som egnet og treffsikker for generelt å øke omsetningen av brukte varer.

Både direkte tilskudd og redusert merverdiavgift har avgrensingsproblemer og potensiale for betydelige administrative kostnader. I begge tilfellene må forholdet til statsstøttereglene i EØS-avtalen avklares. For merverdiavgiften er det spesielt selektive fritak som kan utgjøre statsstøtte etter EØS-avtalen.

Ved omsetning av brukte varer kan merverdiavgift, under nærmere forutsetninger, beregnes etter avansemetoden. Avansemetoden for omsetning av brukte varer er administrativt krevende og bør forenkles, blant annet ved at kravet om at avansen dokumenteres og beregnes per vare bortfaller, og at avansen i stedet kan beregnes samlet per termin, som i den finske modellen.

Ekspertgruppen anbefaler at:

• Markedssvikten som følger av manglende miljøreguleringer ved kjøp av nye varer adresseres ved å gi støtte til salg av brukte varer og støtte til reparasjoner.
• For å stimulere omsetningen av brukte varer, anbefaler ekspertgruppen at støtte gis i form av direkte tilskudd til omsetning av brukte varer hos næringsdrivende eller ved fritak i merverdiavgiften. Begge tiltak vil ha avgrensingsutfordringer og må utredes nærmere.
• Ordningene som velges bør være tidsbegrenset og det må evalueres om de virker etter hensikten.
• Avansemetoden for omsetning av brukte varer forenkles, blant annet ved at kravet om at avansen dokumenteres og beregnes per vare bortfaller, og at avansen i stedet kan beregnes samlet per termin. Dette vil redusere de administrative kostnadene for næringsdrivende og gjør omsetningen av brukte varer mer attraktivt.

7.4.3 Reparasjoner

Økt omfang av reparasjoner blir ofte trukket fram som et viktig tiltak for at økonomien skal bli mer sirkulær. Økt omfang av reparasjoner vil føre til forlenget levetid på produkter og dermed til redusert omsetning av nye varer og reduserte avfallsmengder. Redusert omsetning av nye varer fører igjen til redusert samlet ressursbruk og mindre miljøulemper ved vareproduksjon. Det vil også gi reduserte miljøulemper ved avfallshåndtering.

Fritak eller redusert merverdiavgift på reparasjoner blir ofte pekt på som et mulig virkemiddel for å øke omfanget av reparasjoner. Skatteutvalget vurderte redusert merverdiavgift på sirkulære tjenester, herunder reparasjoner, og anbefalte at dette ble vurdert nærmere som et mulig virkemiddel for å fremme en mer sirkulær økonomi.

Reparasjoner ilegges, i likhet med omsetning av andre varer og tjenester, merverdiavgift med alminnelig sats på 25 prosent. Forbrukerregelverk, produktenes kvalitet og tilgang på relativt rimelige reparasjonstjenester er av betydning for om et produkt blir forsøkt reparert. Reparasjoner er nærmere omtalt i kapittel 8, men ekspertgruppen ser her på noen momenter som er sentrale for vurdering av merverdiavgift på reparasjoner.

Reparasjoner er arbeidsintensive tjenester som i det alt vesentligste utføres lokalt. Det største hinderet for økt omfang av reparasjoner av elektronikk, hvitevarer og klær i Norge er en høy pris for reparasjonstjenester sammenlignet med å kjøpe nye varer (Laitala m.fl., 2020). Både subsidier og avgifter, eller en kombinasjon av slike tiltak, vil bidra til å redusere denne forskjellen i kostnader. Subsidier på reparasjoner gjør reparasjoner rimeligere, mens avgift på kjøp av nye varer gjør nye varer dyrere. Begge virkemidlene påvirker den relative prisen på reparasjoner sammenlignet med å kjøpe et nytt produkt, og kan bidra til en vridning i forbruk fra å kjøpe nytt til å reparere. Utover å forlenge levetiden på eksisterende produkter og redusert omsetning av nye produkter, kan økt reparasjonstakt gjøre det mindre lønnsomt å produsere produkter med lav kvalitet.

Vurderinger

Redusert merverdiavgift på reparasjoner reiser flere avgrensningsspørsmål. For det første må tjenesten «reparasjon» avgrenses mot liknende tjenester som «forebygging» og «påkostning». For det andre må det tas stilling til om alle reparasjoner skal omfattes, eller om kun reparasjoner av enkelte varer skal omfattes. For det tredje må det tas stilling til om den reduserte satsen også skal omfatte vareinnsatsen i en reparasjon, eller kun arbeidsinnsatsen.

Det er reparasjoner av mindre kapitalvarer, som det isolert sett ikke er dyrt å erstatte, som bør insentiveres. Den maksimale stimulansen en nullsats i merverdiavgiften kan medføre, vil være en prisreduksjon på 20 prosent, som ofte ikke vil være tilstrekkelig til å motivere småreparasjoner framfor kjøp av nye, billige produkter.

Ekspertgruppen vurderer det slik at andre virkemidler for å stimulere til reparasjoner er mer egnede og treffsikre enn nullsats eller redusert sats i merverdiavgiften, jfr. spørsmålene som er stilt av Skatteutvalget og som er gjengitt i 7.1, og anbefaler en reparasjonsordning som er nærmere omtalt i kapittel 8.

Ekspertgruppen anbefaler at:

• Markedssvikten som følger av manglende miljøreguleringer ved kjøp av nye varer adresseres ved å gi støtte til salg av brukte varer og støtte til reparasjoner.
• For reparasjoner anbefaler ekspertgruppen at støtten gis gjennom direkte støtte som en reparasjonsordning, og ikke gjennom fritak for merverdiavgift.
• Ordningene som velges bør være tidsbegrenset og det må evalueres om de virker etter hensikten.

7.4.4 Utdeling av næringsmidler og ukurante varer

Skatteutvalget pekte på at merverdiavgiftsreglene kan bidra til at virksomheter destruerer varer med lav verdi fremfor å gi dem bort til andre som kan bruke dem. Utvalget mente derfor at en bør vurdere å endre merverdiavgiftsreglene for å legge bedre til rette for gaveutdeling fremfor kasting.

Gjeldende regelverk

Det skal beregnes merverdiavgift når en vare tas ut fra den registrerte eller registreringspliktige virksomheten, såkalt uttaksmerverdiavgift, jf. merverdiavgiftsloven § 3-21. Uttaksmerverdiavgift bidrar til at alt forbruk beskattes og at vareforbruk ikke kan unndras beskatning for eksempel ved at det forklares med omfattende gaveutdelinger mv. Ved uttak av varer er beregningsgrunnlaget den alminnelige omsetningsverdien for tilsvarende varer, jf. merverdiavgiftsloven § 4-9. Det avgjørende er altså hvilken pris virksomheten vanligvis benytter ved omsetning av tilsvarende ytelse. I den grad virksomheten kan dokumentere at tilsvarende ytelse ville vært gjenstand for rabattert pris ved omsetning, vil dette også kunne legges til grunn ved beregning av den alminnelige omsetningsverdi ved uttak.

Varer som destrueres går ikke til forbruk. Det følger derfor av merverdiavgiftssystemets logikk at det ikke skal beregnes merverdiavgift av varer som destrueres.

Det skal ikke beregnes merverdiavgift ved uttak av varer av «bagatellmessig verdi» (200 kroner for 2025) når varen gis bort som gave eller som utdeling i reklameøyemed, jf. merverdiavgiftsloven § 3-23-f. Bestemmelsen får anvendelse for alle typer varer, også for utdeling av næringsmidler, gitt at varen deles ut av den næringsdrivende direkte til endelig forbruker og vilkårene for øvrig er oppfylt, se nærmere nedenfor.

Fra 1. juli 2016 ble det innført et merverdiavgiftsfritak på næringsmidler som leveres vederlagsfritt til mottaker for utdeling på veldedig grunnlag, jf. merverdiavgiftsloven § 6-19. Fritaket innebærer at det i slike situasjoner ikke skal beregnes uttaksmerverdiavgift. Det er et krav at mottaker må være registrert i Enhetsregisteret. Utdeling på veldedig grunnlag kan dermed ikke skje direkte til den endelige forbrukeren, men må gå via et mellomledd. Utdeling på veldedig grunnlag forutsetter at endelig mottaker av næringsmidlene må ha et kvalifisert behov for næringsmidlene, og varene må ha en stor personlig og velferdsmessig betydning for den enkelte.

I Sverige har en utredning nylig vurdert merverdiavgiftsreglene ved utdeling av næringsmidler, se SOU 2025:30 Enklare mervärdesskatteregler vid försäljning av begagnade varor och donation av livsmedel . Utredningen foreslår at donasjoner av matvarer til allmennyttige stiftelser og ideelle foreninger samt registrerte trossamfunn ikke skal belastes med merverdiavgift. En forutsetning er at mottakeren er en godkjent mottaker av gaver som gir rett til skattefradrag for fysiske personer. For at donasjonen skal unntas skatteplikt, skal mottakeren dessuten fremme eller drive sosial hjelpevirksomhet.

Merverdiavgiftsreglene er ikke til hinder for at ukurante varer nedprises ved ordinære salg. Der en vare som nærmer seg utløpet av sin holdbarhet selges til redusert pris, er det den oppnådde prisen som blir avgjørende for merverdiavgiften som skal beregnes.

I EUs nye forordning om etablering av et rammeverk for krav til økodesign for å fremme bærekraftige produkter (økodesignforordningen), pålegges økonomiske aktører en generell plikt til å innføre nødvendige tiltak for å forebygge destruksjon av usolgte varer. I tillegg må store økonomiske aktører som kasserer usolgte produkter, være åpen om mengde, grunn til kassering, osv. Informasjon skal publiseres årlig på hjemmesiden til den økonomiske aktøren. Denne plikten vil også gjelde for mellomstore bedrifter seks år etter ikrafttredelsen av forordningen.

Det vil i første omgang være forbudt for store økonomiske aktører å destruere usolgte tekstiler (klær, fottøy og tilbehør) fra og med to år etter ikrafttredelsen av økodesignforordningen, og etter seks år for mellomstore bedrifter. Dette forbudet vil ikke gjelde for mikrobedrifter og små bedrifter. Europakommisjonen vil kunne vedta delegerte rettsakter for å forby destruksjon av andre utvalgte produkter etter en beslutningsprosess som er fastlagt i forordningen.

Vurderinger

Ekspertgruppen mener merverdiavgiftsloven i større grad enn i dag bør legge til rette for reduksjon av matsvinn. Gjeldende fritak i merverdiavgiftsloven § 6-19 for næringsmidler stiller for strenge krav for når fritaket får anvendelse, med den konsekvens at fritaket i enkelte situasjoner har en for snever rekkevidde. Den næringsdrivende gis dermed insentiver til å destruere næringsmidler, fremfor å donere dem og dermed måtte beregne uttaksmerverdiavgift. Dette er uheldig ut fra et sirkulært perspektiv. Dagens bestemmelse stiller krav til endelig mottakers behov for næringsmidlene gjennom kravet om at den videre utdelingen skjer på veldedig grunnlag.

Næringsmidler har typisk en holdbarhetsdato som gjør at de etter hvert ikke kan omsettes, selv ikke ved redusert pris. Etter ekspertgruppens syn bør vilkåret for merverdiavgiftsfritaket for donasjon av næringsmidler knyttes opp mot den næringsdrivendes behov for å donere bort næringsmidlene som følge av at næringsmidlene har kort gjenstående holdbarhet. Hvilket behov den endelige mottaker har for næringsmidlene, bør ikke være det styrende. Ekspertgruppen mener en slik omarbeidelse av regelen vil ivareta de samme kontrollformål som ligger bak dagens fritak, men at det vil være et egnet og treffsikkert tiltak for å forebygge matsvinn.

De fleste næringsmidler har en angitt holdbarhetsdato av kortere eller lengre varighet, som enten kan være en «best før»-dato eller en siste forbruksdag, eller det kan følge av varens karakter som ferskvare. Kravet om kort gjenstående holdbarhet bør omfatte alle disse kategoriene. Kravet bør likevel praktiseres nokså strengt, slik at varer med en gjenstående holdbarhetstid som muliggjør for eksempel salg til nedsatt pris, ikke omfattes. Ettersom formålet er å forebygge matsvinn, bør fritaket gjelde alle typer næringsmidler som har en kort gjenstående holdbarhetstid, ikke bare lett bedervelige matvarer. Vilkåret kan for eksempel tenkes oppfylt dersom det er tale om et parti med mineralvann der holdbarhetstiden utløper påfølgende måned.

Ekspertgruppen mener dagens bestemmelse for øvrig kan opprettholdes mer eller mindre uendret, herunder at utdelingen fra den næringsdrivende skal skje til et mellomledd. For å avgrense mot misbruk og å sikre at det skjer reelle donasjoner av næringsmidler, må dette mellomleddet drive aktivitet med allmennyttig formål, så som skoler, idrettslag, musikkorps, loppemarkeder eller veldedighet. Derimot bør ikke bestemmelsen stille krav om at mellomleddet deler ut varene, men bør kunne selge dem for eksempel i kiosk, så lenge denne omsetningen skjer til ivaretakelse av det allmennyttige formålet. Dette muliggjør for eksempel at et parti med næringsmidler med kort gjenstående holdbarhet kan selges i kiosk i regi av et idrettslag eller et loppemarked. Kravet til registrering i enhetsregisteret bør imidlertid opprettholdes ut fra kontrollformål, likevel slik at mottakeren kan være en del av en registrert enhet. Der for eksempel en skoleetat er den registrerte enheten, muliggjør dette at donasjoner kan skje til en enkeltskole.

Hvorvidt fritaket videreføres som merverdiavgiftsloven § 6-19 andre ledd, eller om det flyttes til en egen bestemmelse som følge av at kravet om veldedig formål fjernes, bør vurderes som ledd i oppfølgningen av forslaget. Eventuelle nærmere avgrensninger i fritaket, som hva som nærmere ligger i kort gjenstående holdbarhet, bør vurderes i oppfølgningen av forslaget, og kan eventuelt foretas i forskrift.

Andre varer enn næringsmidler har ikke tilsvarende holdbarhetsdato, men eldre varer kan likevel være krevende å omsette, selv med betydelig prisavslag. Dette omtales ofte som «ukurante varer». Formålet med en eventuell nullsats i merverdiavgiften for ukurante varer som gis bort, er å redusere mengden varer som destrueres. Dette målet kan imidlertid også nås med andre virkemidler.

Ekspertgruppen ser at det i enkelte tilfeller bør være mulig å dele ut ukurante varer uten at det utløser merverdiavgift, for å forhindre destruering. Utformingen av et tilsvarende fritak som for næringsmidler for andre ukurante varer, reiser imidlertid kompliserte avgrensningsspørsmål som bør vurderes nærmere.

Ekspertgruppen anbefaler at:

• Fritaket fra merverdiavgift ved utdeling av næringsmidler endres. Det avgjørende bør være om varen har kort gjenstående holdbarhet, og om mottakeren driver aktivitet med allmennyttig formål, som skoler, idrettslag, musikkorps, loppemarkeder eller veldedighet. Kravet til registrering i enhetsregisteret bør opprettholdes ut fra kontrollformål, likevel slik at mottakeren kan være en del av den registrerte enheten. De nærmere avgrensningene av regelen bør gjøres i forskrift.
• Det bør vurderes å innføre en adgang til utdeling av andre ukurante varer uten å utløse uttaksmerverdiavgift, men avgrensningen av denne adgangen må utredes nærmere.

7.4.5 Utdeling av varer i reklameøyemed

Skatteutvalget pekte også på at fradragsretten for inngående merverdiavgift på varer og tjenester til utdeling i reklameøyemed, når disse varene er av bagatellmessig verdi, kan være uhensiktsmessig i overgangen til en mer sirkulær økonomi. Som nevnt over, skal det etter merverdiavgiftsloven § 3-21 beregnes uttaksmerverdiavgift når en vare tas ut fra den registrerte virksomheten. Det skal likevel ikke beregnes merverdiavgift ved uttak av varer av «bagatellmessig verdi» slik dette er definert i merverdiavgiftsforskriften § 1-3-6 (200 kroner eller mindre for 2025) når varen gis bort som gave eller som utdeling i reklameøyemed, jf. merverdiavgiftsloven § 3-23. Dette gjelder varer som ikke er omsetningsvarer.

Etter merverdiavgiftsloven § 8-3 er det ikke fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser av gaver og varer og tjenester til utdeling i reklameøyemed. Inngående merverdiavgift på slike anskaffelser blir derfor en endelig kostnad for virksomheten. Denne begrensningen i fradragsretten gjelder likevel bare for anskaffelser der verdien ikke er «bagatellmessig» (over 200 kroner i 2025, jf. merverdiavgiftsforskriften § 1-3-6).

Vurdering

Det er grunn til å tro at varer som deles ut gratis, har mindre verdi for mottakeren enn den fulle prisen, og at mange reklameartikler har kort levetid hos forbrukeren. En generell uttaksmerverdiavgift og/eller avskjæring av fradragsretten for inngående merverdiavgift for varer som utdeles i reklameøyemed, det vil si også for varer av bagatellmessig verdi, vil gjøre slike utdelinger dyrere for merverdiavgiftspliktig virksomhet. Det ville kunne bidra til redusert uttak og avfall.

Unntaket fra plikten til å beregne uttaksmerverdiavgift ved utdeling av varer til gave- og reklameformål med verdi inntil 200 kroner (bagatellmessig verdi) bør fjernes. Det samme gjelder særregelen som gir fradragsrett for anskaffelser av varer med bagatellmessig verdi til slike formål. Særregelen om fradragsrett omfatter også tjenester. I hvilken grad det er praktisk behov for å opprettholde særregelen for tjenester, bør utredes nærmere.

Ekspertgruppen anbefaler at:

• Særregelen for uttaksmerverdiavgift ved utdeling av varer til gave- og reklameformål med verdi inntil 200 kroner (bagatellmessig verdi) fjernes. Det samme gjelder særregelen om fradragsrett for anskaffelser av varer med bagatellmessig verdi til slike formål.

7.4.6 Varer av materialgjenvunnet råvare

I en sirkulær økonomi vil råmaterialer til produksjon av nye produkter kunne være materialgjenvunnet. Ekspertgruppen omtaler materialgjenvinning og virkemidler for å stimulere til det i flere av verdikjedekapitlene, se for eksempel kapittel 9, 13 og 15. Bruk av materialgjenvunnet råmateriale vil redusere behovet for uttak av nye råmaterialer fra naturen og avfallsmengdene vil reduseres. Dette vil bidra til redusert tap av natur samt reduserte utslipp av klimagasser og annen forurensning.

OECD (2024) vurderte nullsats eller redusert merverdiavgiftssats på produkter laget av materialgjenvunnet råvare. Dette vil kunne vri forbrukernes etterspørsel i retning av produkter laget av materialgjenvunnet råvare, og dermed gi produsenter insentiv til å benytte materialgjenvunnet råvare i vareproduksjonen. Dette vil igjen gjøre det mer lønnsomt med utsortering av materialgjenvinnbare avfallsfraksjoner.

Gjeldende regelverk

Varer ilegges som hovedregel merverdiavgift med alminnelig sats på 25 prosent. Hvilke råvarer som er brukt i vareproduksjonen, er uten betydning for merverdiavgiften.

EUs merverdiavgiftsdirektiv åpner ikke for differensiere merverdiavgiftssatser etter andel materialgjenvunnet råvare i produktet. Det sentrale prinsippet i direktivet er nøytralitet, altså at varer som fremstår som like skal skattlegges likt.

Vurdering

Det kan være gode grunner til å stimulere til økt bruk av materialgjenvunnet råvare. Differensiert merverdiavgift er imidlertid ikke et egnet virkemiddel for å oppnå økt materialgjenvinning. En slik avgift vil være komplisert å utforme, vil bryte med systemets logikk og vil reise avgrensningsproblemer. Forslag til andre virkemidler, også enkelte særavgifter, som vil stimulere til materialgjenvinning, er omtalt i kapittel 9, 13 og 15.

7.4.7 Elbiler

Elbiler ilegges merverdiavgift med nullsats for den del av kjøpsbeløpet som er under 500 000 kroner. Formålet med elbilfritaket, sammen med andre virkemidler, har vært å stimulere til kjøp av elbiler framfor fossilbiler og det har vært en klimapolitisk målsetting om at i 2025 skulle minst 95 prosent av nye personbiler være elbiler. Nullsats på elbiler i merverdiavgiften har, sammen med andre virkemidler, se boks 7.2, bidratt til at nær alle nye personbiler som registreres i Norge er elektriske, og dermed til reduserte CO ₂ -utslipp fra veitrafikken.

Skatteutvalget viste til at merverdiavgiftsfritaket for elbiler kan skape insentiver til kjøp av ny elbil fremfor å vedlikeholde og reparere eksisterende biler. Utvalget viste også til at dette var et eksempel på en regel innenfor det norske skattesystemet som kan være til hinder for sirkulær økonomi, selv om merverdifritaket for elbiler som sådan har bidratt til lavere CO ₂ -utslipp fra bilparken.

Gjeldende rett

Omsetning av personkjøretøy som kun bruker elektrisitet til framdrift, og hvor elektrisiteten leveres fra batteripakke som kan lades fra ekstern strømkilde, ilegges nullsats i merverdiavgiften for vederlag til og med 500 000 kroner, jf. merverdiavgiftsloven § 6-8. Beløpsgrensen på 500 000 kroner ble innført fra 1. januar 2023. Før dette var elbiler helt fritatt for merverdiavgift. Nullsatsen for elbiler anses som statsstøtte som er notifisert til og godkjent av EFTAs overvåkingsorgan (ESA) til og med 31. desember 2026 (ESA, 2024).

Virkninger av gjeldende regler

Det er ingen tvil om at nullsats i merverdiavgiften ved kjøp av elbil har vært et kraftfullt virkemiddel som sammen med andre virkemidler, se boks 7.2, har bidratt til en kraftig økning i omsetningen av elbiler. I 2024 utgjorde elbiler 89 prosent av alle førstegangsregistrerte personbiler (SSB, 2025a) og ved utgangen av 2024 utgjorde elbiler 27 prosent av alle personbiler i Norge (SSB 2025b). Innfasing av elbiler har bidratt til at CO ₂ -utslippene fra veitrafikken er blitt redusert med om lag 22 prosent fra 2015, da utslippene fra veitrafikken var på sitt høyeste, til 2023. (SSB 2024b). Merverdiavgiftsfritaket for elbiler har bidratt til en bilpark med lavere CO ₂ -utslipp.

Nullsats på kjøp av elbiler gjør kjøp av elbiler relativt sett rimeligere sammenliknet med kjøp av biler med forbrenningsmotor. Det gjør imidlertid også elbiler rimeligere sammenliknet med konsum av andre varer og tjenester. Dette vrir forbruket bort fra andre varer og tjenester og over mot kjøp av elbiler. I NOU 2021: 4 Norge mot 2025 ble det påpekt at « avgiftsfritakene på elbiler har trolig ført til økt bilbruk blant annet på bekostning av gåing, sykling og kollektivtrafikk. De lave elbilprisene i Norge kan altså ha resultert i at vi har flere og tyngre biler i Norge, og at andre miljøvennlige transportmetoder er tatt i bruk i mindre utstrekning enn det som er ønskelig. »

Tall fra Opplysningsrådet for veitrafikken (OFV) viser at den gjennomsnittlige egenvekten for nye personbiler i Norge økte med 905 kilo i perioden 2000 til 2024, fra 1202 kilo til 2107 kilo. Bilene har også økt i lengde og bredde. Det er særlig overgangen til elbiler som har bidratt til den kraftige økningen i personbilenes egenvekt. Den samlede materialmengden i den norske bilparken har derfor økt både fordi antall kjøretøy i bilparken har økt, men også fordi materialmengden i hver enkelt bil har økt.

Vurderinger

Nullsats på kjøp av nye biler skaper insentiver til kjøp av ny bil fremfor å vedlikeholde og reparere eksisterende biler. I tillegg kan det isolert sett føre til at flere kjøper bil og at det er flere biler på veiene. Samtidig er produksjon av elbiler forbundet med en rekke negative eksterne virkninger som behandles nærmere i rapportens kapittel 11.

Nullsats har bidratt til et nødvendig teknologiskifte i transporten og lavere CO ₂ -utslipp. Nullutslippsbiler er en nødvendig teknologi for at Norge skal nå sitt netto-null utslippsmål i 2050. De fleste nyregistrerte personbiler i Norge er i dag elektriske. Behovet for å videreføre avgiftsfritaket må ses i lys av at målet med merverdiavgiftsfritaket langt på vei er nådd.

Samtidig må behovet for det norske fritaket også ses i sammenheng med andre rammeverk av betydning for innfasing av elektriske biler. EU har i forordning 2019/631 fastsatt krav til maksimalt gjennomsnittlig utslipp for nye kjøretøy solgt av bilprodusenter. Fra 2025 har det vært varslet at den maksimale gjennomsnittsgrensen for CO ₂ -utslipp skal reduseres fra 95 g/km i 2020-2024, til 93,6 g/km for 2025-2029 og videre til 49,5 g/km for 2030-2034. Fra 2035 er kravet 0 g/km. Det betyr at for å oppfylle kravet, kan det ikke omsettes biler med CO ₂ -utslipp etter 2035. Dette vil insentivere produsentene til økt salg av nullutslippsbiler og forventes å få betydning for prisene på slike biler i EU generelt, samt for prissettingen i modne elbilmarkeder som Norge mer spesielt. Behovet for å videreføre elbilfritaket må etter ekspertgruppens syn også ses i lys av virkningen av EU sine tiltak.

Nullsatsen i merverdiavgiften har ført til et stort og økende tap i proveny, fra 20 mill. 2024-kroner i 2010 til 20,58 mrd. 2024-kroner i 2022. For 2024 anslås skatteutgiften til 13 mrd. kroner. 58 Elbiler har over tid hatt en rekke andre fordeler spesielt knyttet til bruk (se boks 7.2), som også har påvirket valget om å kjøpe ny elbil. Elbiler har over tid blitt betydelige mer konkurransedyktige og det forventes at prisforskjellene mellom nye elbiler og fossilbiler vil forsvinne i løpet av de nærmeste årene. Å innføre merverdiavgift på elbiler (for verdien opptil 500 000 kroner) med alminnelig sats kan isolert sett øke prisene på elbiler med opp til 125 000 kroner. Alt annet likt vil dette føre til et fall i omsetningen av elbiler. Verdikjedene kjøretøy og batterier er nærmere omtalt i kapittel 11. Der anbefales det blant annet endringer i engangsavgiften og at det er viktig å se endringene i avgifter på kjøp av bil i sammenheng slik at det fortsatt skal være fordelaktig å kjøpe nullutslippsbiler framfor biler med forbrenningsmotor. Det kan tilsi at støtten til kjøp av elbiler bør trappes ned over tid, f.eks. ved at beløpsgrensen på 500 000 kroner gradvis trappes ned mot null.

Anbefalingene står til sist i kapittelet.

7.4.8 Næringsmidler

Næringsmidler omfatter mat og drikke, unntatt alkoholholdig drikke. Næringsmidler ilegges merverdiavgifts med en redusert sats på 15 prosent (den såkalte «matmomsen»), mot alminnelig sats på 25 prosent på andre varer og tjenester. Den reduserte satsen bidrar til reduserte kostnader ved kjøp av mat og drikke.

Den reduserte satsen har dels vært begrunnet med fordelingshensyn og dels med at den kan begrense nordmenns grensehandel.

Den lavere merverdiavgiftssatsen på næringsmidler og ikke-alkoholholdige drikkevarer gjør disse varene relativt sett billigere enn andre varer, og ifølge økonomisk teori og empiri bidrar dette til å vri konsumet i retning av mer næringsmidler, og spesielt mat har et stort forbruksfotavtrykk.

Forbruk av mat står for om lag halvparten av det samlede forbruksfotavtrykket i EU, se kapittel 3. Dette er særlig effekter som oppstår i landbruksproduksjon, som forsuring, eutrofiering, økotoksisitet og arealbruk, eller knyttet til kjøling (f.eks. ozonnedbrytning). Å ilegge næringsmidler merverdiavgift med alminnelig sats vil bidra til redusert etterspørsel og produksjon av næringsmidler som bidrar mye til forbruksfotavtrykket (se kapittel 3).

Fordelingseffekter

Statistisk Sentralbyrås forbruksundersøkelse gir et detaljert bilde av norske husholdningers årlige forbruk av ulike varer og tjenester og den gir innsikt i hvordan forbruket varierer mellom ulike husholdninger.

Forbruksundersøkelsen viser at husholdningenes samlede forbruk av mat og alkoholfrie drikkevarer øker med inntekt etter skatt, se figur 7.2. Den inntektskvartilen med høyest inntekt etter skatt bruker over dobbelt så mye på mat og alkoholfrie drikkevarer enn den inntektskvartilen med lavest inntekt etter skatt. Siden støtten gjennom redusert merverdiavgift er proporsjonal med forbruksutgiften, er det de husholdningene med høyest forbruk som samtidig mottar mest støtte målt i kroner. På den annen side avtar forbruksandelen med inntekt, slik at lavere merverdiavgift på næringsmidler betyr relativt mer for husholdninger med lavere inntekt, se for øvrig Skatteutvalget og NOU 2019: 11 for bredere omtale av fordelingseffekter.

Figur 7.2 Utgift til matvarer og alkoholfrie drikkevarer per husholdning per år, etter vare- og tjenestegruppe. Kvartilfordelt inntekt etter skatt per forbruksenhet og lavinntekt (EU-skala). 2022. Kroner.

SSB (2023)

Vurdering

Formålet med den reduserte satsen på næringsmidler og ikke-alkoholholdig drikke har dels vært begrunnet med fordelingshensyn og dels med at den kan utjevne høye matvarepriser mot matvareprisene i andre land, blant annet å begrense nordmenns grensehandel mot Sverige, se NOU 2019: 11 kapittel 4. Som omtalt over er det de med høyest inntekt som mottar mest støtte ved den reduserte merverdiavgiftssatsen. Det er andre virkemidler som i større grad er målrettet mot de gruppene som den reduserte satsen er ment å tilgodese, blant annet barnetrygden og ulike sosiale ytelser som bl.a. påpekt av Skatteutvalget. Provenyeffekten av økt merverdiavgift på næringsmidler vil være betydelig, og merprovenyet kan benyttes til målrettede fordelingspolitiske tiltak.

I tillegg har næringsmidler et høyt forbruksfotavtrykk og det finnes ikke gode sirkulærøkonomiske begrunnelser for å videreføre redusert sats i merverdiavgift på omsetning av næringsmidler.

Lavinntektshusholdninger og barnefamilier, samt andre grupper som påvirkes av omleggingen, skjermes ved at det innføres direkte kompenserende tiltak som for eksempel økt barnetrygd, bostøtte og studiestøtte.

Anbefalingene står til sist i kapittelet.

7.4.9 Fritak for omsetning av elektrisk energi i enkelte regioner

Etter merverdiavgiftsloven § 6-6 er omsetning av elektrisk kraft, samt energi levert fra alternative energikilder, til husholdningsbruk i Finnmark, Troms og Nordland fritatt for merverdiavgift. Bestemmelsen er begrunnet i klimatiske forhold og ble innført allerede i den første merverdiavgiftsloven fra 1. januar 1970. Fra 1. januar 2003 ble fritaket utvidet til å gjelde alternative energikilder som bioenergi, solenergi, grunnvarme og spillvarme fra avfallsforbrenning (fjernvarme). Fossile energikilder omfattes ikke. Fritaket gjelder både leveranse av elektrisk kraft samt leveranse av nettleietjenester.

Vurdering

Bruk av fritak og reduserte satser på leveranse av elektrisk energi og den variable delen av vederlaget for nettjenester til husholdningene, vil redusere effektene av høye kraftpriser på husholdningenes forbruk av elektrisk energi, og bidra til et høyere strømforbruk. Det er uheldig i lys av at det i flere områder er kapasitetsbegrensninger i nettet og generelt høy etterspørsel etter strøm. Kraftprisene har videre de senere årene vært betydelig lavere i Nord-Norge enn i resten av Norge som følge av regionale prisområder, slik at behovet for regionale fritak i mindre grad er til stede.

Det finnes ikke gode sirkulærøkonomiske begrunnelser for å videreføre nullsats i merverdiavgift på omsetning av elektrisitet i Nord-Norge, eller til å frita nettleie fra merverdiavgift.

For 7.4.7, 7.4.8 og 7.4.9: Ekspertgruppen anbefaler at:

• Dagens merverdiavgiftsfritak (nullsatser) og reduserte satser avvikles. Lavinntektshusholdninger og barnefamilier, samt andre grupper som påvirkes av omleggingen, skjermes ved at det innføres direkte kompenserende tiltak som for eksempel økt barnetrygd, bostøtte og studiestøtte.

8 Temaer på tvers

Sammendrag

Bakgrunn og vurderinger

Overgangen til en sirkulær økonomi vil medføre omfattende endringer i samfunnet. Kapittel 8 tar for seg virkemidler som myndighetene har til rådighet og som gir viktige rammebetingelser på tvers av sektorer. Et redusert ressursforbruk i en sirkulær økonomi krever at hele samfunnet deltar i omstillingen. Økt bruk av standarder og en hensiktsmessig innretning av forbrukerrettigheter kan for eksempel bidra til å fremme sirkulære aktiviteter som reparasjoner og produktdeling. Å øke levetiden på varige konsumgoder vil kunne bidra til å redusere ressursuttak og avfallsproblemer knyttet til disse varene.

I kapittelet diskuteres de viktigste hindrene for økt omfang av reparasjoner, og det foreslås en målrettet ordning for å øke omfanget av reparasjoner. Noen virkemidler er spesielt egnet til å fremme sirkulære aktiviteter på tvers av etablerte verdikjeder og ressursstrømmer. Ett eksempel er samarbeid om bruk av ressurser og restråstoffer gjennom industriell symbiose. Offentlige anskaffelser utgjør en betydelig andel av norsk økonomi og kan også spille en viktig rolle ved å prioritere bærekraftige og sirkulære løsninger. Utdanning og forskning er drivkrefter for utviklingen av nødvendig kunnskap i omstillingen. Forskning og innovasjon bidrar til overgangen til mer bærekraftige praksiser som fremmer bedre ressursutnyttelse, både i offentlig sektor, næringslivet og sivilsamfunnet.

Standarder: Ekspertgruppen anbefaler at:

• Det utvikles flere bransjevise- og nasjonale standarder som kan fremme utviklingen av en sirkulær økonomi. Dette kan være knyttet til oppfyllelse av regelverk, til oppskalering av nye sirkulære løsninger, og til kunnskapsutvikling. Det er behov for nye standarder innenfor spesifikke sektorer, material- og produktkategorier.

Industriell symbiose: Ekspertgruppen anbefaler at:

• Arbeidet med å kartlegge og identifisere ressursstrømmene for å utvikle industriell symbiose og økt sirkularitet styrkes, og at disse dataene deles.
• Relevante regelverk gjennomgås for å identifisere reguleringer som hindrer bærekraftig utnytting av ressurser fra annen produksjon.
• Virkemiddelapparatet må vektlegge forutsigbarhet og tilrettelegge for at næringslivet kan legge langsiktige strategier ved utvikling av nye sirkulære verdikjeder og industrielle symbioser.

Reparasjoner: Ekspertgruppen anbefaler at:

• Det innføres en bransjeordning for reparasjon av elektronikk og hvitevarer. Ordningen bør organiseres gjennom en bransjeavtale, hvor bransjen selv står for fastsettelsen av et gebyr ved salg av nye produkter, som skal bidra til å finansiere ordningen. Myndighetene kan også bidra til å finansiere ordningen i en startfase for å sikre rask innføring. Dersom ordningen lykkes med å øke omfanget av reparasjoner, bør det vurderes å innlemme flere typer varer i liknende ordninger.
• Det innføres en tilsvarende reparasjonsordning for tekstiler, sko og reiseeffekter. Myndighetene finansierer ordningen, gitt at det innføres en tekstilavgift.
• Ordningene med tilskudd sees i sammenheng med utredningen knyttet til avfallsforebyggende aktiviteter i kapittel 15, og evalueres etter en viss tid.

Forbrukerrettigheter: Ekspertgruppen anbefaler at:

• EU/EØS-regelverk som er relevant for omstilling til sirkulær økonomi innen reparasjon og forbrukerrettigheter gjennomføres fortløpende og så raskt som mulig i Norge. Dette gjelder særlig direktivet om rett til reparasjon, direktiv om forbrukervern i det grønne skiftet og direktiv om miljøpåstander og miljømerker.
• Reklamasjonsfristene i forbrukerkjøpsloven utvides til 3 år for alle varer og 6 år for varer som er ment å vare vesentlig lengre enn 3 år. Videre bør det innføres en bestemmelse om at fristen for å reklamere knyttes til tingens forventede levetid ved normal bruk, dersom tingen eller deler av den, ved vanlig bruk, er ment å vare vesentlig lenger enn 6 år.
• Retten for selger til å bruke en mangelfri, brukt vare som erstatningsvare ved mangler (omlevering), lovfestes.
• Returrettsordninger som går utover rettighetene i angrerettloven begrenses eller forbys.
• Verdigrensen for salg utenfor selgers faste forretningssted økes til 500 kroner.
• Norge tar opp sirkularitetsaspekter ved eksisterende forbrukerdirektiver med EU. Det bør gjøres endringer i angreretten etter forbrukerrettighetsdirektivet og hvordan den utøves. Det bør blant annet være adgang til å unnta fjernsalg under en viss verdi fra angreretten, og det bør gjøres endringer i retten til fri retur. Videre bør det i forbrukerkjøpsdirektivet innføres en hovedregel om reparasjon som avhjelp ved mangler.

Utdanning: Ekspertgruppen anbefaler at:

• Kompetanse om sirkulær økonomi og en bærekraftig forvaltning av ressurser i eksisterende utdanningstilbud styrkes, og det må sikres tilstrekkelig kompetanse i tradisjonelle håndverksfag.

Forskning, innovasjon og omstilling i næringslivet: Ekspertgruppen anbefaler at:

• Innsatsen og koordineringen av virkemiddelapparatets tverrgående arbeid innenfor sirkulær økonomi styrkes og ses i sammenheng med det internasjonale arbeidet som foregår på feltet. Virkemidlene bør være forutsigbare og tilrettelegge for at næringslivet kan legge langsiktige strategier for omstilling mot mer bærekraftige og sirkulære praksiser.
• Forskningsinnsats innen samfunnsvitenskapelige fag og teknologifag knyttet til den samfunnsmessige omstillingen styrkes. Dette må koordineres med målsetningene i det nye nasjonale samfunnsoppdraget for sirkulær økonomi.

8.1 Innledning

Overgangen til en sirkulær økonomi vil medføre omfattende endringer i samfunnet. Dette kapittelet tar for seg noen av virkemidlene og regelverkene som myndighetene har til rådighet, og som gir viktige rammebetingelser for omstillingen på tvers av sektorer. Hvert delkapittel avsluttes med vurderinger av endringer i virkemiddelbruken og ekspertgruppens anbefalinger.

8.2 Standarder

8.2.1 Innledning

Som beskrevet i kapittel 5 er en standard en felles «oppskrift» på hvordan noe skal lages eller gjennomføres, og standardisering er prosessen fra behov eller idé til ferdig utviklet standard (Standard Norge, u.å). Når aktører enes om krav og spesifikasjoner til varer, tjenester og prosesser legges det til rette for effektiv ressursbruk og forenkling.

Menon Economics (2022) peker i en rapport utarbeidet på oppdrag fra Standard Norge, Norsk Elektronisk Komité (NEK) og Regelrådet på standarder som et alternativ som regelverksutviklere bør vurdere for en mer smidig og koordinert regulatorisk tilnærming på områder med rask teknologisk utvikling, noe som kjennetegner utviklingen av den sirkulære økonomien (Vennerød mfl., 2022).

8.2.2 Standarder som virkemiddel for en mer sirkulær økonomi

I oppfølgingen av henholdsvis Nasjonal strategi for ein grøn, sirkulær økonomi (2021) og Handlingsplanen for sirkulær økonomi (2024) er det i Norge blitt etablert standardiseringskomiteer på viktige områder av den sirkulære økonomien som design, tekstil, avfall og gjenvinning, mat, plast og emballasje. Arbeidet ledes av Standard Norge på oppdrag fra Nærings- og fiskeridepartementet. Standard Norge jobber med å integrere R-strategiene for sirkulær økonomi, dvs. hierarkiet av sirkulære aktiviteter som underbygger den sirkulære økonomien og sikrer redusert ressursuttak, i sitt standardiseringsarbeid. Dette innebærer et økt fokus også på produktdesign og standarder knyttet til utvikling av reparasjonstjenester. Se kapittel 3 for en nærmere beskrivelse av R-strategiene.

Den internasjonale standardiseringsorganisasjonen (ISO), som koordinerer det internasjonale standardiseringsarbeidet, publiserte sommeren 2024 de første internasjonale sektorovergripende standardene om sirkulær økonomi – ISO 59000-serien.Standardene er sektorovergripende og omhandler blant annet terminologi, prinsipper, veiledning for implementering av sirkulær økonomi i organisasjoner og et rammeverk for måling og vurdering av sirkularitet. De internasjonale standardene om sirkulær økonomi opererer med følgende seks prinsipper som organisasjoner som ønsker å bli mer sirkulære bør vurdere: systemtenkning (systems thinking), verdiskaping (value creation), verdideling (value sharing), ansvarlig ressursforvaltning (resource stewardship), ressurssporbarhet (resource traceability) og økosystemers resiliens (ecosystem resilience).

Standardene i denne serien beskriver hvordan alle typer organisasjoner og virksomheter kan legge om sin produksjon eller tjenesteyting i sirkulær retning, og viser i tillegg hvordan sirkularitet kan måles. Standardene er under oversettelse til norsk og forventes å være klare før sommeren 2025. ISO 59000-serien omfatter ytterligere to standarder; en om produkt-datablad for sirkularitet (publisert 2025), og en om bærekraft og sporbarhet ved materialgjenvinning (publisert 2024). Standard Norge har foreslått for ISO å utarbeide en standard om ledelsessystem for sirkulær økonomi. Dette er for tiden til vurdering i ISO. ISO har også til vurdering et prosjektforslag om organisering av verdinettverk for sirkularitet.

Sirkulær økonomi er som tidligere omtalt en sentral del av EUs grønne giv. EU-kommisjonen har bestilt mange standarder i oppfølgingen av den grønne given fra den europeiske standardiseringsorganisasjonen CEN (Comité Européen de Normalisation). Noen eksempler på områder der EU ønsker standarder, med direkte relevans for den sirkulære økonomien, er EUs strategi på plast, emballasjeforordningen (Forordning 2025/40/EU, 2024) og økodesignforordningen (Forordning 2024/1781/EU, 2024). EU har i sin standardiseringsstrategi også styrket samarbeidet mellom forskning, innovasjon og standardisering i Code of Practice under European Research Area (ERA).

Som nevnt i kapittel 3 innebærer sirkulær økonomi koordinering av komplekse prosesser der leddene i verdikjedene må fungere godt sammen. Her har standarder et stort potensial. Økt bruk av standarder har også et potensial når det gjelder å skape markedsarenaer for ombruksmaterialer. Eksempelvis, som omtalt i kapittel 13, er det i bygg- og anleggsbransjen betydelige overskuddsmasser bestående av råvarer som sand, stein, metaller og trevirke. På generelt grunnlag kan aktører bli mer innstilt på å kjøpe brukte varer, hvis en standard gjør dem trygge på kvaliteten.

Som det fremgår i delkapittel 8.5 nedenfor, er det et pågående standardarbeid i regi av ISO med nasjonal oppfølgning fra Standard Norge knyttet til delingsøkonomien.

8.2.3 Vurderinger

Som beskrevet ovenfor utvikles det gjennom ISO mange standarder som forventes å bli sentrale i fremtidig arbeid med å fremme en sirkulær økonomi. Flere og mer detaljerte standarder kan bidra til å utvikle markeder for ombruksvarer og -materialer, og dermed bygge oppunder sirkulærøkonomiske verdikjeder. Det er behov for å jobbe med standardisering rettet mot spesifikke sektorer, materialer- og produktkategorier. Dette er standarder som sikrer både ressursflyten mellom ledd i verdikjeder og systemer, som kvaliteter, egenskaper, tester med videre som vil kunne gi en bedre informasjonstilgang og -flyt mellom aktørene i verdikjedene. Det er eksempelvis behov for standardisering innenfor verdikjedene for plast, emballasje, tekstiler og bygg og byggprodukter. Det er også behov for standarder knyttet til utvikling av reparasjonstjenester.

Det er samtidig viktig at utviklingen av standarder ikke motvirker innovasjon. Overgangen til en sirkulær økonomi er kompleks, der potensialet for innovasjon hele tiden vil være til stede. Utviklingen av standarder må heller ikke tilgodese enkelte teknologier eller enkeltforetak på bekostning av andre. Særlig når det gjelder bransjeutviklede standarder, kan standarder ha som sidevirkning at konkurrerende løsninger holdes utenfor markedet. Der standarder utvikles på bransjenivå, er det sentralt at konkurranseregler etterleves.

8.2.4 Ekspertgruppens anbefalinger

Ekspertgruppen anbefaler at:

• Det utvikles flere bransjevise- og nasjonale standarder som kan fremme utviklingen av en sirkulær økonomi. Dette kan være knyttet til oppfyllelse av regelverk, til oppskalering av nye sirkulære løsninger, og til kunnskapsutvikling. Det er behov for nye standarder innenfor spesifikke sektorer, material- og produktkategorier.

8.3 Offentlige anskaffelser

8.3.1 Innledning

Det offentlige kjøpte varer og tjenester for rundt 780 milliarder kroner i 2023 (SSB, 2024). Formålet med regelverket om offentlige anskaffelser er å fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser samtidig som at anskaffelsesprosessen virker tillitvekkende hos allmennheten, se også kapittel 5.

Regelverket legger også vekt på å blant annet fremme hensyn til miljø, bærekraft, gode arbeidsforhold og sosiale forhold. Fremhevelsen av miljø og bærekraft i regelverkets formålsparagraf innebærer at regelverket for offentlige anskaffelser i dag er å anse som en del av den norske klima- og miljøpolitikken (NOU 2023: 26). Offentlige anskaffelser kan altså være et kraftfullt virkemiddel for å fremme sirkularitet i mange sektorer.

8.3.2 Gjeldende regelverk og praksis

Regjeringen vedtok endringer i anskaffelsesregelverket fra 1. januar 2024 som innebærer at klima- og miljøhensyn som hovedregel skal vektes med 30 prosent i offentlige anskaffelser. Formålet med de skjerpede klima- og miljøkravene er å redusere anskaffelsens samlede klimaavtrykk og miljøbelastning. Hvis det er klart at det gir en bedre klima- og miljøeffekt, kan vekting erstattes med klima- og miljøkrav i kravspesifikasjonen. Det er oppdragsgiver som må begrunne hvorfor det er klart at det å stille krav har en bedre klima- og miljøeffekt i den konkrete anskaffelsen, sammenlignet med det å vekte klima- og miljøhensyn med 30 prosent.

Anskaffelsesutvalgets vurderinger

Regjeringen oppnevnte i november 2022 et lovutvalg for å gjennomgå anskaffelsesreglene, som leverte sin første delrapport i 2023 (NOU 2023: 26), og andre delrapport i 2024 (NOU 2024: 9). I første delrapport foreslo utvalget en egen bestemmelse om grønn omstilling. Utvalget foreslo blant annet at bestemmelsen stiller krav til at oppdragsgiver skal ta hensyn til klima- og miljø i alle offentlige anskaffelser, men at det stilles strengere krav til større anskaffelser, blant annet plikt til å stille klima- og miljøkrav til ytelsen. Utvalget foreslår å gå bort fra den nå gjeldende hovedregelen om at klima- og miljøhensyn skal vektes med minimum 30 prosent i offentlige anskaffelser.

Begrunnelsen for å fjerne 30-prosentskravet er at det med denne regelen ikke er vanskelig å innrette en konkurranse slik at den reelle klima- og miljøeffekten blir langt mindre enn intensjonen med 30-prosentsvektingen. Regelen om 30 prosents vekting hindrer for eksempel ikke at det kan settes lite ambisiøse klima- og miljøkriterier, som det er grunn til å anta at nær sagt alle leverandører vil kunne score bra på. I slike anbud vil klima- og miljøhensyn i realiteten ha liten reell innvirkning på valg av leverandør.

Etter anskaffelsesutvalgets syn er det derfor bedre å knytte klima- og miljøvurderingen direkte til de merkostnadene som det er grunn til å anta at klima- og miljøkrav vil medføre i den enkelte anskaffelse, og deretter angi et vurderingskriterium som viser at det forventes at oppdragsgiver må være beredt til å bære visse merkostnader.

Veiledning om gjennomføring av grønne offentlige anskaffelser

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) veileder offentlige innkjøpere om hvordan de kan gjennomføre grønne offentlige anskaffelser, inkludert grønne og sirkulære anskaffelser. DFØ har blant annet utarbeidet en veileder til den nye klima- og miljøbestemmelsen, og DFØ har eksempler på konkrete krav og kriterier til sirkulærøkonomi innenfor prioriterte områder. DFØ har også en «sparretelefon» som offentlige innkjøpere kan benytte for å øke kompetansen om grønne offentlige anskaffelser. Klima- og miljøbestemmelsen gir oppdragsgiver fleksibilitet til å velge hvilke klima- og miljøkrav og/eller kriterier som bør stilles i den konkrete anskaffelsen. Oppdragsgiver kan velge å stille krav og/eller kriterier til sirkulærøkonomi for å oppfylle forpliktelsene etter bestemmelsen.

8.3.3 Vurderinger

Valg og vekting av miljøfaktorer er viktig for sirkulære løsningers konkurransedyktighet

I vektingen av klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser skal i prinsippet alle effekter den aktuelle anskaffelsen kan ha på klima og miljø, hensyntas likt. Det er imidlertid en risiko for at miljøkriterier som er relativt lettere å måle og dokumentere, som klimaeffekter, blir vektlagt høyere enn andre mer skjønnsmessige hensyn, som forringelse av naturverdier eller grad av sirkularitet i leverandørenes verdikjeder.

En skjevhet i vektingen av klima- og miljøhensyn, ved å vekte klimaeffekter relativt høyt, kan redusere konkurransedyktigheten til sirkulære løsninger i offentlige anskaffelser. Et eksempel er i bygg- og anleggssektoren, der ombruk av byggevarer eller gjenvinning av byggeråstoff er mindre utbredt enn salg av nye byggevarer og -råstoff. Ettersom markedet for slike sirkulære produkter foreløpig er lite i størrelse, kan det å tilby slike løsninger i en offentlig anskaffelse for eksempel innebære et større transportbehov i et bygg- og anleggsprosjekt, sammenlignet med en tilbyder som i større grad benytter seg av nyproduserte varer. Om klimaeffekten blir «for» førende i oppdragsgivers vurdering av klima- og miljøhensyn, risikerer man å i for stor grad premiere løsninger som innebærer lite transport, men større bruk av primære materialer.

DFØ har pekt på flere utfordringer og mulige tiltak for å redusere klima- og miljøkonsekvensene knyttet til offentlige anskaffelser, og dermed gjøre offentlige aktørers innkjøp mer i tråd med en sirkulær økonomi. 59 DFØ trekker frem at mange valg som kan gjøre anskaffelser mer i tråd med sirkulær økonomi, ikke kan styres gjennom anskaffelsesloven, men må initieres av de offentlige virksomhetene selv. Offentlige innkjøpere må derfor påvirkes direkte, noe mer og bedre kartlegginger og effektmålinger av innkjøp med krav knyttet til sirkulær økonomi, vil kunne bidra til. Utvikling og deling av mer kunnskap om hvordan offentlige virksomheter innlemmer sirkulærøkonomiske forhold i sine konkurransegrunnlag, samt evalueringer av hvor effektive ulike former for sirkulærøkonomiske krav er, vil gi andre offentlige innkjøpere et bedre grunnlag for å selv stille effektive krav i sine anskaffelser.

Bruken av offentlige anskaffelser for å fremme sirkulære løsninger er et særlig viktig virkemiddel i bygg-, anleggs- og eiendomsnæringen. I kapittel 13 er det formulert en vurdering og anbefaling knyttet til dette.

8.4 Industriell symbiose

8.4.1 Innledning

Industriell symbiose er en strategi for å oppnå en mer sirkulær økonomi, ved at bedrifter innenfor et geografisk avgrenset område samarbeider om bruk av ressurser som eksempelvis CO ₂ (eller andre avgasser fra produksjonsaktivitet), materialer, energi, vann eller restråstoff (sekundære råvarer). Tanken er at en virksomhets avfall eller sidestrømmer er en annen virksomhets ressurs. Begrepet industriell symbiose oppstod i kjølvannet av det som i dag regnes som den første industrielle symbiosen, i Kalundborg i Danmark på 1970-tallet. Industrielle symbioser kan bidra til å kutte utgifter til avfallshåndtering og råvarekostnader, redusere klimagassutslipp, ressursbruk og forurensning og øke bruk av spillvarme.

8.4.2 Nærmere om industriell symbiose i Norge

I Norge finnes ulike typer industriparker som har bidratt til konsentrert industriell aktivitet, samarbeid mellom bedrifter, deling av ressurser, kompetanse og innovasjon. Industriparkene er også viktige for å tiltrekke seg utenlandske investorer og etablere arbeidsplasser i sin region (SIVA, 2024).

I prosjektet Grønne industriparker er det sett nærmere på om utslippstunge industriparker kan ha et konkurransefortrinn i klimaomstillingen, se rapporten fra ZERO (ZERO, 2023). Industriparkene Herøya, Mo, Glomfjord og Treklyngen var sammen med SIVA med i dette arbeidet. 60 Rapporten har flere anbefalinger for hva som trengs for å utløse mulighetene som finnes i samlokalisering: Det trengs blant annet reguleringer for å utløse potensialet for økt bruk av spillvarme. Reguleringsplaner som inkluderer industriparker, kan bidra til mer effektiv og bærekraftig arealforvaltning. Det trengs også tilgang til mer energi (elektrisk kraft) for å realisere utslippskutt, og det relevante virkemiddelapparatet bør ha med mål om samlokalisering av industri. Det trekkes også fram at det bør opprettes en nasjonal status for industriparker, på samme måte som det finnes et klyngeprogram i dag (ZERO, 2023).

8.4.3 Initiativer for å styrke industriell symbiose

Det er flere planlagte og pågående initiativer for å styrke industriell symbiose i Norge. I 2023 gikk KS, fylkeskommunene, SIVA, Innovasjon Norge og Forskningsrådet sammen om et regionalt samfunnsoppdrag om sirkulær og grønn nærings- og industriutvikling med et regionalt utgangspunkt. 65 En hovedmålsetning for det regionale samfunnsoppdraget er å utvikle minst to industrielle symbioser og/eller sirkulære verdikjeder i hvert fylke frem mot 2030, for å utnytte ressurser som går til spille i dag. Underliggende mål er at samarbeidende bedrifter som utvikler industrielle symbioser eller sirkulære verdikjeder skal sikres tilgang til nødvendig infrastruktur, og at regelverk og virkemidler skal bygge opp under utviklingen. Det legges videre vekt på at et kompetanseløft vil være nødvendig for å kunne realisere målsetningene som er satt. Innovasjon Norge har i tillegg egne virkemidler for industriell symbiose og det understrekes at det er viktig å kople sammen aktører og virkemiddelapparatet.

I det nylig lanserte nasjonale samfunnsoppdraget på sirkulær økonomi vil industrielle symbioser være ett av tre delmål. Industriell symbiose blir også omtalt i den nye klimameldingen som ble lagt frem i april 2025 (Klima- og miljødepartementet, 2025).

I europeisk sammenheng har EU nylig lansert en forretningsplan for ren industri The Clean Industrial Deal (Europakommisjonen, 2025) hvor det er fokus på økt gjenvinning og utnyttelse av ressurser i samspillet mellom industriaktører.

Etablering av nye infrastrukturer og nye sirkulære verdikjeder som industriell symbiose er eksempler på, krever kunnskap om tilgjengelige ressurser, arealer, potensielle teknologier, og effekter på utslipp og natur. Det mangler data knyttet til materialbruk, avfall (avfallsstatistikk), gjenvinning og bruk av sekundære ressurser som innsatsmateriale i ulike næringer. Det er behov for kartlegging og identifisering av ressursstrømmer sammen med en systematisk kartlegging av mulige koplinger og samspill, herunder deling av data, for å få frem et bedre bilde av mulighetene for en bedre utnyttelse av ressursene i et samspill mellom aktører innenfor en region.

8.4.4 Vurderinger

Gitt mulighetene for mindre uttak av naturressurser, mer effektiv ressursutnyttelse, reduserte avfallsmengder, lavere klimagass – og forurensingsutslipp og økt lønnsomhet for aktørene, er fremvekst av industriell symbiose i regionalt næringsliv viktig. Det er igangsatt arbeid for å styrke utviklingen av industriell symbiose regionalt i Norge, gjennom henholdsvis det regionale samfunnsoppdraget nevnt ovenfor og nye initiativer som kommer gjennom det nasjonale samfunnsoppdraget på sirkulær økonomi. Næringslivet peker på noen barrierer for å ta ut potensialet for industriell symbiose. Dette er blant annet mangel på data og datadeling mellom bedrifter, manglende kjennskap til andre bedrifters restressurser, men også mangel på plattformer for samhandling. Arbeid med å endre regelverk, kartlegge og identifisere ressursstrømmer (for eksempel CO ₂ , spillvarme, materialer, samt tilgjengelig biologiske ressurser) og identifisere industriområder som er velegnet for å etablere industriell symbiose, er nødvendig for å utvikle nye muligheter. Dette kan sees i sammenheng med ekspertgruppens forslag om at det etableres en nasjonal ressursoversikt over restprodukter og sidestrømmer fra bionæringene i kapittel 14.

Virkemiddelapparatet bør legge til rette for at næringslivet kan legge langsiktige strategier ved utvikling av nye sirkulære verdikjeder og industrielle symbioser. Det kan dreie seg om forutsigbarhet og samordning av virkemiddelbruken og at det legges til rette for risikoavlastning i oppstartsfasen. Det kan videre dreie seg om å stimulere til framvekst av plattformer og etablere samarbeidsarenaer både mellom industribedrifter som inngår i en industriell symbiose, og mellom bedrifter og kunnskapsmiljøer for å identifisere synergier i energi- og ressursutnyttelse på tvers av bedriftene.

8.4.5 Ekspertgruppens anbefalinger

Ekspertgruppen anbefaler at:

• Arbeidet med å kartlegge og identifisere ressursstrømmene for å utvikle industriell symbiose og økt sirkularitet styrkes, og at disse dataene deles.
• Relevante regelverk gjennomgås for å identifisere reguleringer som hindrer bærekraftig utnytting av ressurser fra annen produksjon.
• Virkemiddelapparatet må vektlegge forutsigbarhet og tilrettelegge for at næringslivet kan legge langsiktige strategier ved utvikling av nye sirkulære verdikjeder og industrielle symbioser.

8.5 Delingsøkonomi

8.5.1 Innledning

Delingsøkonomi forstås som økonomisk aktivitet som formidles gjennom digitale plattformer og som legger til rette for ytelse eller utveksling av varer og tjenester, uten å overføre eierrettigheter og i hovedsak mellom privatpersoner.

8.5.2 Delingsøkonomien og sirkulær økonomi

Delingsøkonomiutvalget (NOU 2017: 4) trekker frem at utvikling og bruk av delingsplattformer som har representert helt nye forretningsmodeller, kan bidra til en mer effektiv ressursutnyttelse. Når gjenstander og eiendom blir benyttet en større andel av tiden, kan det samlet sett føre til lavere produksjon. Dette kan virke positivt på klimaet og miljøet. Delingsøkonomien vil også kunne bidra til en mer effektiv ressursbruk gjennom økt konkurranse i markedene, potensielt lavere priser og økt økonomisk vekst (NOU 2017, s. 4).

Norge har et høyt materielt fotavtrykk per innbygger sammenlignet med andre land (OECD, 2022). Klimautvalget 2050 skriver at mer innovasjon i retning delingsøkonomi og delemobilitet kan bidra til at forbrukere endrer sin atferd i retning av et lavere forbruk eller mobilitet. Dette vil i så fall kunne gi et redusert fotavtrykk på ressurser, klima og natur i Norge så vel som i andre land, siden en stor del av nordmenns materielle fotavtrykk er knyttet til importerte varer, og dermed miljømessige konsekvenser i andre land (OECD, 2022).

Økt omfang av deling er imidlertid ikke nødvendigvis ensbetydende med et samlet lavere ressursforbruk i en økonomi. Det kan også ha en motsatt effekt, ved at tilbudet tiltrekker seg brukere som ikke ellers ville brukt delingsgjenstanden. Utvikling av delingsplattformer som letter tilgangen på for eksempel kjøretøy, kan isolert sett føre til at enkelte velger bil heller enn kollektivtransport i forbindelse med reiser. Denne effekten, hvor delingsplattformer muliggjør alternative mobilitetsformer til gange, sykkel eller kollektivtransport, er trolig enda større for elektriske sparkesykler, som de siste årene har økt i utbredelse i norske byer. Dette potensialet for overforbruk av tjenesten er et hensyn man bør vurdere ved tilrettelegging for delingsøkonomi på enkeltfelt.

8.5.3 Reguleringer av delingsøkonomien

Delingsplattformer som legger til rette for omsetning direkte mellom privatpersoner har på kort tid blitt omfattende. Flere ulike regelverk er i liten grad tilpasset denne utviklingen. Et eksempel er forbrukervernreglene, som i stor grad er utformet med tanke på at profesjonelle bedrifter selger til forbrukere som har liten forhandlingsstyrke. Skattereglene er basert på at skattyterne driver økonomiske aktiviteter kontinuerlig og over en lengre periode, og reguleringer i arbeidslivet tar utgangspunkt i bedrifter med ansatte. Delingsplattformene samler også inn store mengder persondata om forbrukerne, slik at det kan oppstå personvernutfordringer (NOU 2017, s.4). Dette er utfordringer som har blitt – og som må fortsette å bli – håndtert på egnet måte av sektormyndighetene.

Det pågår også utvikling av regelverk internasjonalt, innenfor delingsøkonomi. Den internasjonale standardiseringsorganisasjonen ISO opprettet i 2019 en teknisk komité bestående av delingsøkonomieksperter med formål å utrede og utvikle standardutforminger på delingsøkonomifeltet (ISO/TC 324). Komiteen har til formål å støtte flere av FNs bærekraftsmål på sitt felt, blant annet bærekraftmål 12 om ansvarlig forbruk og produksjon.

8.5.4 Vurderinger

Delingsøkonomi kan bidra til en samlet lavere ressursbruk i norsk økonomi. Dersom færre individer eier gjenstander og eiendom, og disse godene i større grad deles, kan det samlede fotavtrykket på natur, ressurser og klima som følger av forbruk i Norge, reduseres. Samtidig kan delingsøkonomi også bidra til at delingsgjenstanden tiltrekker seg brukere som ikke ellers ville brukt gjenstanden, og dermed økt slitasje og høyere utbyttingstakt av gjenstanden.

Samtidig som delingsøkonomien gir muligheter til en mer effektiv ressursbruk, innebærer økt deling også avveininger overfor annet regelverk og andre hensyn, herunder forbrukerrettigheter og personvern. Delingsøkonomiutvalget anbefalte at dialogen mellom norske myndigheter og delingsplattformer om utvikling av bransjestandarder og beste praksis på forbrukervernområdet styrkes. Det arbeides for tiden med et lovforslag om en forbrukerleielov. I hvilken grad dette vil regulere alle aspekter ved delingsøkonomien, gjenstår å se. En lov om forbrukerleierettigheter bør imidlertid sikre et like fullverdig forbrukervern som for forbrukerkjøp. Dette omtales nærmere i 8.7

8.6 Reparasjoner

8.6.1 Innledning

Økt omfang av reparasjoner vil føre til forlenget levetid på produkter og dermed til redusert omsetning av nye varer og reduserte avfallsmengder. Redusert omsetning av nye varer fører igjen til redusert samlet ressursbruk og mindre miljøpåvirkning ved vareproduksjon. Det vil også gi reduserte miljøkonsekvenser knyttet til avfallshåndtering.

I kapittel 7 ble nullsats eller redusert sats i merverdiavgiften drøftet for reparasjonstjenester, som et mulig virkemiddel for å styrke insentivene til reparasjoner. Det ble der konkludert med at blant annet avgrensningsproblemer og det at et slikt tiltak har en maksimal støttegrad på 20 prosent, tilsier at målrettede tilskuddsordninger er mer hensiktsmessig for å stimulere til reparasjoner.

8.6.2 Hva påvirker omfanget av reparasjoner?

Etterspørselen etter reparasjonstjenester vil avhenge av forholdet mellom inntektsnivå, priser på nye varer og priser på reparasjonstjenester. Statistikk fra Statistisk Sentralbyrå (SSB) viser at gjennomsnittlig årslønn har økt med om lag 700 prosent i Norge siden 1980. Prisstigningen på forbruksvarer har vært langt lavere, og for klær, audiovisuelt utstyr og fotoapparater mv. er prisene nominelt lavere i 2023 enn i 1980. Nye varer er langt rimeligere nå enn på 1980-tallet når man tar hensyn til økt kjøpekraft. Dette skyldes blant annet at en stor del av vareproduksjon er flyttet fra høykostnadsland til lavkostnadsland.

Mange typer reparasjoner er arbeidsintensive tjenester som i det alt vesentligste utføres lokalt, det vil si dette medfører at den relative prisen på reparasjoner har økt langt mer enn prisen på nye varer, siden 1980-tallet.

Laitala mfl. (2020) har studert markedet for reparasjoner i Norge gjennom en spørreundersøkelse blant nesten 1 200 forbrukere og 15 kvalitative intervjuer med kommersielle reparatører. Studien ser nærmere på drivere og barrierer for reparasjon for å forstå hvordan man kan øke antallet reparasjoner av husholdningsapparater (vaskemaskin, oppvaskmaskin, komfyr, kjøleskap og fryser), mobiltelefoner og klær. Studien bekrefter at den fremste barrieren mot økt etterspørsel etter reparasjoner er høy pris på slike tjenester, relativt til prisen på å kjøpe nye produkter. Deretter trekkes tilgang på kompetent arbeidskraft til å yte reparasjoner fram som en annen barriere blant aktørene som yter denne typen tjenester.

Laitala mfl. (2020) argumenterer videre for at økt forbrukerkunnskap og forbrukerrettigheter vil styrke maktbalansen mellom forbrukere og produsenter i favør av forbrukere, og på sikt gjøre det mindre lønnsomt å produsere produkter med lav kvalitet.

Det er flere forhold som påvirker om et produkt repareres eller om det erstattes av en ny vare (Oslo Economics, 2023). For det første er egenskaper ved selve produktet avgjørende. Produkter som ofte repareres er kjennetegnet ved at de har lang forventet levetid, er enkle å reparere, at nye erstatningsprodukter er dyre samt at slike produkter har lav innovasjonstakt. For det andre er egenskaper ved selve reparasjonstjenesten avgjørende. Reparasjoner som ofte gjennomføres er kjennetegnet ved at de har lav pris, er tilgjengelig og kjent, skaper få ekstra utfordringer for den som skal ha noe reparert og det forventede resultatet er godt.

8.6.3 Gjeldende regelverk og praksis

Lov om håndverkertjenester regulerer forbrukerens rettigheter der avtale om reparasjonstjenester inngås. Direktivet om rett til reparasjon av varer (Direktiv 2024/1799/EU, 2024) ble vedtatt i EU den 13. juni 2024 og er til vurdering hos EØS/EFTA-statene for innlemmelse i EØS-avtalen.

Direktivet har som formål å styrke forbrukernes rettigheter og bidra til et bærekraftig forbruk og en sirkulær økonomi. Direktivet gir regler om rett til reparasjon av visse varegrupper som selges til forbrukere, hovedsakelig hvitevarer og elektronisk utstyr (se under). Reparasjonsretten etter direktivet gir forbrukeren rett til tilgang til reparasjoner av feil som følge av slitasje eller som selger av andre grunner ikke er forpliktet til å reparere. Forbrukerrettigheter som gjelder reparasjon av varer er beskrevet nærmere og diskutert i delkapittel 8.7.

Når det gjelder tilgangen til reparasjonstjenester gir direktivet regler som innebærer en plikt for både produsenter og importører av varegruppene til å tilby reparasjon. I tillegg skal det opprettes en digital, europeisk plattform for reparasjonstjenester, som skal gjøre det enklere å finne reparatører. Direktivet pålegger også nasjonalstatene å fremme minst ett tiltak som fremmer reparasjoner. Disse tiltakene kan være av både finansiell og ikke-finansiell art, herunder subsidieordninger rettet mot reparasjoner, eller informasjonskampanjer og finansiering av utdannelsesprogrammer (se fortalens punkt 36).

8.6.4 Mulige endringer i virkemiddelbruken

Det største hinderet for økt omfang av reparasjoner av elektronikk, hvitevarer og klær i Norge er en høy pris for reparasjonstjenester sammenlignet med å kjøpe nye varer (Laitala mfl., 2020). Både ulike støtteordninger og avgifter, eller en kombinasjon av slike tiltak, vil bidra til å redusere denne forskjellen i kostnader. Støtte til reparasjoner gjør reparasjoner rimeligere, mens avgift på kjøp av nye varer gjør nye varer dyrere. Begge virkemidlene påvirker den relative prisen på reparasjoner sammenlignet med å kjøpe et nytt produkt, og kan bidra til en vridning i forbruk fra å kjøpe nytt til å reparere. Utover å forlenge levetiden på eksisterende produkter og redusert omsetning av nye produkter, kan økt reparasjonstakt gjøre det mindre lønnsomt å produsere produkter med lav kvalitet. Se kapittel 5 for en nærmere drøftelse av egenskaper ved avgifter og ulike støtteordninger som for eksempel direkte subsidier.

Sammenliknet med indirekte støtte gjennom et merverdiavgiftsfritak, vil direkte støtte til reparasjonstjenester innebære at næringsdrivende med fradragsrett for inngående merverdiavgift og offentlige virksomheter med kompensasjonsrett vil nås ved støtteordningen. Videre kan støttebeløpet være uavhengig av kostnaden ved reparasjonen, og for eksempel være høyere enn hva som er mulig ved fritak fra merverdiavgiften på denne typen tjenester. Det er også mulig å målrette en støtteordning mer treffsikkert enn gjennom merverdiavgiftsfritak. I det videre drøftes ulike måter å utforme en reparasjonsordning på.

Hvilke varer bør omfattes av en reparasjonsordning?

Avgrensningen av varer som bør omfattes av en reparasjonsordning bør bygge på en vurdering av miljøpåvirkningen knyttet til produksjon av ulike nye varer, hvilke varer som er egnet for reparasjon og hvilke reparasjoner som i størst grad har potensial for å respondere på støtte.

I kapitlene 10 og 12 redegjør ekspertgruppen for at uttak og bearbeiding av råvarer, produksjonsfasen og avfallsfasen for både elektronikk, hvitevarer og tekstiler alle har negative klima- og miljøkonsekvenser utover Norges grenser. Det er også for disse produkttypene Laitala mfl. (2020) finner at den relative prisen på reparasjoner er et betydelig hinder for økt omfang av reparasjoner i Norge.

I andre land i Europa der ulike støtteordninger for reparasjoner er etablert, er som regel elektronikk og hvitevarer omfattet (Boks 8.2). Dette gjelder også for tilsvarende ordninger i Frankrike og i Amsterdam, men disse omfatter i tillegg klær og sko. I tillegg til elektronikk, hvitevarer, klær og sko kan det også argumenteres for at reiseeffekter, som kofferter og bager, bør inkluderes. Dette er produkter med mange av de samme negative miljøeffektene som tekstilproduksjon, og som på linje med klær og sko har potensial til å respondere på en reparasjonsordning.

Hvordan bør en reparasjonsordning finansieres?

En reparasjonsordning kan finansieres på flere måter. En mulighet er å finansiere ordningen helt eller delvis gjennom utvidede produsentansvarsordninger. Kostnader til avfallsforebyggende aktiviteter, som reparasjoner av produkter som ikke er blitt avfall, er imidlertid ikke dekket av rammen for utvidet produsentansvar slik det er definert i EUs rammedirektiv om avfall i dag. Utvidet produsentansvar innebærer i dag at produsentene skal dekke kostnader til håndtering av produktet når det er blitt avfall. Et annet alternativ er at bransjen selv får ansvar for både forvaltningen og helt eller delvis finansieringen av ordningen, for eksempel ved en kombinasjon av gebyr for forbruker og direkte finansiering fra produsentene, utenfor produsentansvarsordningen. En tredje mulighet er å finansiere ordningen over statsbudsjettet, enten i form av delfinansiering av en form for produsentansvarsordning eller bransjeansvar som skissert over, eller fullt over statsbudsjettet.

Praktisk gjennomføring

Over er det skissert ulike måter å finansiere en reparasjonsordning på. En annen utfordring er hvordan ordningen rent praktisk kan utformes for forbrukerne og gjøre det enklere for dem å benytte seg av den. Det kommer også an på om det er en ordning som er finansiert av bransjen selv eller del- eller helfinansiert av det offentlige. Dersom ordningen er del- eller helfinansiert av det offentlige kan ordningen enten utformes slik at forbrukere kjøper reparasjonstjenester til full pris, og etter søknad får utbetalt støtte. Alternativt kan forbrukeren kjøpe reparasjonstjenester til redusert pris, mens leverandøren av reparasjonstjenesten får utbetalt støttebeløpet etter søknad. Forskjellen er altså hvem som bærer den administrative byrden ved ordningen og hvem som får likviditetsulempen ved å vente på utbetaling av støttebeløpet.

Fordelen ved at forbrukere kan kjøpe reparasjonstjenesten direkte til redusert pris er at rabatten er synlig for forbrukerne, og forbrukerne slipper eventuell usikkerhet knyttet til den endelige prisen på reparasjonstjenesten og andre ulemper ved å få deler av reparasjonskostnaden refundert i etterkant. Dette kan ha betydning for forbrukernes etterspørsel etter reparasjonstjenester. På den annen side vil reparatørene under en slik ordning ha administrative kostnader til å få refundert støttebeløpet fra myndighetene. Disse administrative kostnadene vil trolig veltes over i reparasjonskostnaden som forbrukerne møter. Økte priser reduserer forbrukernes etterspørsel etter reparasjonstjenester.

I de fleste landene hvor det allerede er etablert reparasjonsordninger med støtte beregnes støtten som en andel av reparasjonskostnaden. I disse ordningene er også størrelsen på støtten begrenset til et maksbeløp per reparasjon. I enkelte ordninger er det også maksimale beløp for den samlede årlige støtten og/eller antall reparasjoner som er berettiget en støtte per person, i løpet av et år. Størrelsen på støtten i andre land varierer fra 20 til 50 prosent av reparasjonskostnaden, med et maksimalt tilskudd på mellom 50 euro og 200 euro.

En studie av Reimann (2024), basert på den nasjonale tilskuddsordningen i Østerrike og den kommunale ordningen i Graz, tilsier at en ordning der reparatørene blir refundert, kun er å foretrekke ved høye støttesatser og for dyre reparasjoner. Når støttesatsene eller reparasjonskostnadene er lave, kan et slikt system være ineffektivt, siden reparatørenes administrative kostnader med å få refusjon enten veltes over i prisene på reparasjonstjenestene og dermed reduserer forbrukernes etterspørsel etter reparasjonstjenester, og/eller reduserer reparasjonsbedriftenes fortjeneste.

Risiko for misbruk og svindel er også et forhold som må tas inn i en vurdering av om reparatørene eller forbrukerne skal refunderes. Erfaringer fra Østerrike har vist at en innretning hvor reparatører er ansvarlig for å søke refusjon for tilskuddet er mer utsatt for svindel, enn om forbrukerne søker om å få utbetalt tilskuddet (Right to Repair Europe, 2024).

Fordelene ved at forbrukerne møter den rabatterte prisen direkte må derfor avveies mot reparatørenes administrative kostnader og risiko for misbruk av ordningen, ved utformingen av en ordning for reparasjonsstøtte. Ulempene for forbruker med ikke å møte prisen direkte og heller få støtten utbetalt i etterkant, kan avdempes gjennom informasjonstiltak og automatiserte prosesser for kontroll og utbetaling av støtte.

Økonomiske og administrative konsekvenser

En reparasjonsordning vil trolig øke bruken av reparasjonstjenester for produktene som inngår i ordningen. Dette vil øke reparatørers omsetning, mens produsentenes omsetning kan bli redusert, som følge av at levetiden på produktene øker og salget av nye produkter reduseres.

Aktøren som får ansvaret for å få utbetalt et mulig støttebeløp – reparatøren eller forbrukeren – vil få administrative kostnader knyttet til dette. Det vil også være administrative kostnader knyttet til forvaltningen av ordningen, i form av vurderinger av søknader om, og utbetaling av, refusjoner.

For at en slik reparasjonsordning skal gi ønskede resultater, altså flere reparasjoner, vil det være behov for både kompetanse og tilstrekkelig arbeidskraft til å utføre tjenestene. Et mulig tiltak for å styrke tilgangen på arbeidskraft til denne typen oppgaver er offentlige lønnstilskudd. Dette vil også kunne bidra til å inkludere flere i arbeidslivet, som i dag er utenfor. Dette er også omtalt i avsnittet om utdanning i dette kapittelet.

8.6.5 Vurderinger

Ettersom det største hinderet for å øke omfanget av reparasjoner er høy pris på reparasjoner relativt til prisen på nye produkter, mener ekspertgruppen det bør innføres en reparasjonsordning. På bakgrunn av tilgjengelig kunnskap fra studier fra Norge, og erfaringer fra andre land, bør en slik reparasjonsordning i første rekke innrettes mot elektronikk og hvitevarer, og klær, sko og reiseeffekter. Ved avgrensningen av hvilke elektronikk- og hvitevarer som omfattes av ordningen kan man ta utgangspunkt i avgrensningen av hvilke varer som omfattes av reparasjonsretten i direktivet om rett til reparasjon. For tekstiler, sko og reiseeffekter må det utredes hvordan avgrensningen skal gjøres. Reparasjonsordningen bør videre avgrenses mot produkter som er underlagt reklamasjonsretten eller garanti, og reparasjoner som dekkes av forsikring.

I kapittel 12 diskuterer ekspertgruppen klima- og miljøutfordringer ved produksjon, forbruk og avfallsbehandling av tekstiler, og anbefaler her at det innføres en avgift på kjøp av nye tekstiler. En slik avgift vil ytterligere forsterke den ønskede prisvridende effekten av en reparasjonsordning – å gjøre reparasjoner relativt billigere enn å kjøpe en nyprodusert vare.

På samme måte som for tekstiler vil også tiltak som øker prisen på nyprodusert elektronikk og hvitevarer ha en slik «ekstraeffekt». Ekspertgruppen foreslår derfor at ordningen for reparasjoner av elektronikk og hvitevarer, hel- eller delfinansieres av et gebyr ved salg av nyproduserte varer av samme type som omfattes av reparasjonsordningen. En slik innretning kan organiseres av bransjen selv, gjennom en bransjeavtale.

Dersom bransjen ikke lykkes med å etablere en bransjeordning som sikrer at det ilegges et gebyr ved kjøp av nye produkter som går til å finansiere en reparasjonsordning for de tilsvarende produktene, bør det vurderes å legge et slikt gebyr inn i en obligatorisk utvidet produsentansvarsordning for disse varegruppene. Dette alternativet må imidlertid utredes, ettersom kostnader til reparasjon av produkter som ikke er blitt avfall, ikke dekkes av produsentansvarsordningene i Norge i dag. Se kapittel 15 om avfall for nærmere omtale av de norske produsentansvarsordningene.

Dersom utredningen ikke ender med en anbefaling om å pålegge produsenter ansvar for avfallsforebyggende aktiviteter, bør myndighetene innføre en særavgift på salg av elektronikk og hvitevarer, på samme måte som ekspertgruppen i kapittel 12 foreslår for tekstiler.

En bransjeordning for reparasjoner bør ikke utformes slik at den gir insentiver til reparasjoner som det ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomt å gjennomføre. Det bør ved utformingen av ordningen derfor legges inn mekanismer som avgrenser ordningen mot å medfinansiere reparasjoner som det er formålsløst å gjennomføre. Hvordan dette gjøres, bør utredes nærmere.

Dersom det legges opp til en modell hvor forbrukeren møter den subsidierte prisen og reparatøren får utbetalt subsidien må de administrative kostnadene ved ordningen gjøres så lave som mulig, for å unngå at de administrative kostnadene reparatøren står overfor veltes over i prisen på reparasjoner og reduserer etterspørselen. For å sikre at reparasjonsordningen blir effektiv, bør terskelen for hvilke reparatører som omfattes av ordningen være så lav som mulig, og både uavhengige reparatører og produsenter bør kunne delta i ordningen.

Det er viktig at reparasjonsordninger gir tilstrekkelig insentiv til økt bruk av reparasjoner. Subsidiebeløpet bør være høyest for de rimeligste reparasjonskostnadene, for eksempel opp mot 50 prosent, men det bør også vurderes å sette et tak for reparasjonssubsidie per reparasjon, for eksempel på om lag 2 000 kroner.

For å kunne vurdere effekten av ordningen bør det sikres tilstrekkelig data om ulike sider ved reparasjonsordningen. Basert på dette bør det gjennomføres en evaluering av ordningen, for eksempel etter 5 år.

8.6.6 Ekspertgruppens anbefalinger

Ekspertgruppen anbefaler at:

• Det innføres en bransjeordning for reparasjon av elektronikk og hvitevarer. Ordningen bør organiseres gjennom en bransjeavtale, hvor bransjen selv står for fastsettelsen av et gebyr ved salg av nye produkter, som skal bidra til å finansiere ordningen. Myndighetene kan også bidra til å finansiere ordningen i en startfase for å sikre rask innføring. Dersom ordningen lykkes med å øke omfanget av reparasjoner, bør det vurderes å innlemme flere typer varer i liknende ordninger.
• Det innføres en tilsvarende reparasjonsordning for tekstiler, sko og reiseeffekter. Myndighetene finansierer ordningen, gitt at det innføres en tekstilavgift.

Ordningene med tilskudd må sees i sammenheng med utredningen knyttet til avfallsforebyggende aktiviteter i kapittel 15, og bør evalueres etter en viss tid.

8.7 Forbrukerrettigheter

8.7.1 Innledning

Forbrukerne spiller en viktig rolle i omstillingen til en mer sirkulær økonomi gjennom de valg de gjør knyttet til innkjøp og forbruk. Kjøps- og forbruksmønstre påvirkes i sin tur av forbrukerrettighetene ved kjøp og leie av varer. Forbrukerrettigheter er regulert i flere lover, der de viktigste omtales nedenfor. Enkelte sider ved dagens forbrukerrettigheter medfører noen utfordringer i et sirkulært perspektiv, som diskutert nærmere i vurderingene under.

8.7.2 Forbrukerrettigheter, generelle reguleringer

Forbrukerkjøpsloven

Forbrukerkjøpsloven gjelder for salg av fysiske varer («ting») fra en næringsdrivende selger til en forbruker, det vil si en fysisk person som ikke hovedsakelig handler som ledd i næringsvirksomhet. Loven kan ikke fravikes, og sikrer forbrukeren sentrale rettigheter ved kjøp av ting. Loven gjennomfører forbrukerkjøpsdirektivet (Direktiv 2019/771/EU) i norsk rett. Direktivet fullharmoniserer de forbrukerrettighetene det regulerer. Dette innebærer at Norge ikke kan ha strengere forbrukerrettigheter enn det direktivet fastsetter, med mindre direktivet uttrykkelig åpner for det. Ved en revisjon av forbrukerkjøpsloven fra 1. januar 2024, ble direktivet gjennomført i norsk rett.

Forbrukerkjøpsloven gjelder både salg av nye og brukte ting, og ved salg i butikk og for eksempel over Internett. Loven sikrer forbruker rettigheter der varen er mangelfull eller forsinket. Ved lovendringen fra 1. januar 2024 sikrer loven også forbrukerens rettigheter til tilhørende programvareoppdateringer. Tingen er mangelfull hvis den på leveringstidspunktet ikke samsvarer med det som er avtalt, de forventninger forbrukeren rimelig kunne stille til tingen, opplysninger selgeren har gitt om tingen, eller offentligrettslige krav. Vurderingen foretas utfra tilstanden på leveringstidspunktet, selv om mangelen først viser seg senere.

Reklamasjonsfristene regulerer hvor lenge forbrukeren kan fremme krav om at tingen var mangelfull ved leveringen. Der varen er mangelfull, er lovens utgangspunkt at tingen enten skal repareres eller at selger leverer erstatningsvare. Selger kan i tillegg til mangelsansvaret ha påtatt seg et frivillig garantiansvar, som at tingen vil fungere i et angitt tidsrom.

Nedenfor beskrives enkelte viktige regler i forbrukerkjøpsloven som er av betydning for lovens sirkulære virkninger.

• Forbrukerens reklamasjonsrett: Forbrukeren kan gjøre gjeldende at tingen var mangelfull ved leveringen («reklamere») i inntil to år etter kjøpet som hovedregel, og i inntil fem fra kjøpets år hvis tingen eller deler av den ved vanlig bruk er ment å vare vesentlig lenger enn to år. Det er uansett et krav at forbrukeren innenfor disse lengstefristene reklamerer innen rimelig tid fra forbrukeren ble kjent med mangelen.
• Forbrukerens rettigheter ved mangler: Der tingen er mangelfull, har forbrukeren rett på at mangelen utbedres. Forbrukeren kan da velge mellom reparasjon (retting) eller å få en erstatningsvare (omlevering). Der forbrukeren velger erstatningsvare, har forbrukerklageutvalget lagt til grunn at selger ikke kan levere en mangelfri, brukt vare (typisk overhalte varer) og at erstatningsvaren derfor må være ny, men at dette kan stille seg annerledes der varen er eldre. 66 Hvis vellykket utbedring av mangelen ikke skjer, kan forbrukeren kreve prisavslag eller å gå fra kjøpet («heving») med mindre mangelen er uvesentlig.
• Selger må respektere kjøpers valg mellom reparasjon og erstatningsvare: Bare der kjøpers valg av utbedringstype er umulig å oppfylle eller medfører uforholdsmessig store kostnader for selger, kan selger motsette seg forbrukerens valg, for eksempel ved å forsøke reparasjon selv om forbruker ønsker erstatningsvare. Treffer derimot ikke forbrukeren et valg, kan selgeren velge mellom reparasjon eller erstatningsvare.
• Krav til utbedringen: Uansett om den skjer som reparasjon eller erstatningsvare, må utbedringen skje uten kostnad og vesentlig ulempe for forbrukeren og innen rimelig tid etter at forbrukeren reklamerte over mangelen. Ved ulempevurderingen har det betydning om selger tilbyr forbrukeren en lånegjenstand. Selgeren har videre som utgangspunkt kun ett forsøk på å utbedre mangelen. Er tingen fortsatt mangelfull etter dette ene forsøket, kan kjøper kreve prisavslag eller heve.
• Bevisbyrde: Hvis ikke noe annet bevises, skal en feil som viser seg innen to år fra leveringen antas å ha foreligget på leveringstidspunktet, og utgjøre en mangel.
• Rett til digitale oppdateringer: For produkter som inneholder programvare, som biler, har forbrukeren rett til nødvendige oppdateringer i produktets levetid, og minst i fem år.
• Frivillige garantier: Der en garanti for funksjonsdyktighet i en viss periode er uklar, skal den anses å dekke feil som oppstår med mindre selger beviser at feilen skyldes ulykkeshendelse, brukerfeil eller andre forhold hos forbrukeren. Garantier kan ikke begrense forbrukerens rettigheter etter loven.

Angrerettloven

Angrerettloven sikrer forbrukeren en del tilleggsrettigheter utover de rettighetene som følger av forbrukerkjøpsloven, der kjøpet er inngått utenfor den næringsdrivende selgers faste forretningslokaler (f.eks. på gaten eller ved stand) eller ved fjernsalg, blant annet ved salg over Internett. Loven gjennomfører forbrukerrettighetsdirektivet (Direktiv 2011/83/EU med senere endringer) i norsk rett. Direktivet innebærer en fullharmonisering så langt direktivet rekker. Med mindre direktivet uttrykkelig åpner for det, kan Norge ikke ha strengere eller svakere forbrukervern enn direktivet fastsetter.

Angreretten bygger på at en forbruker i visse kjøpssituasjoner har dårligere forutsetninger for å gjøre en informert og veloverveid kjøpsbeslutning enn ved kjøp i butikk, for eksempel fordi det er vanskelig å prøve. Ved kjøp av ting gir angrerettloven forbruker en rett til å gå fra avtalen innen 14 dager fra forbrukeren mottar tingen. Forbrukeren behøver ikke oppgi noen grunn for utøvelsen av angreretten. Angreretten gjelder ved kjøp av alle typer ting, med visse unntak.

Der forbrukeren utøver angreretten, faller kjøpet bort. Forbrukeren skal innen 14 dager returnere varen til selgeren. Forbrukeren skal betale kostnadene ved returen, men bare hvis selgeren har opplyst forbrukeren om dette på forhånd. Har ikke selgeren opplyst forbrukeren om dette, faller for eksempel fraktkostnader ved returen altså på selger. Videre skal selgeren tilbakeføre alle betalinger fra forbrukeren, inkludert leveringskostnader som forbrukeren har betalt.

At forbrukeren har brukt varen er ikke til hinder for bruk av angreretten. Har varen vært utsatt for verdireduksjon utover det som følger av at forbrukeren for eksempel har prøvd tingen, kan selgeren imidlertid kreve denne verdireduksjonen fra forbrukeren.

En selger står fritt til å tilby mer vidtgående returrettigheter enn angrerettloven fastsetter, som lengre returfrister (for eksempel 50 eller 100 dager), returrett der kunden fritt kan bruke varen uten å betale for verdireduksjon («fornøydhetsgarantier» og lignende), eller returrett ved kjøp av varer i fysisk butikk («åpent kjøp»).

Forbrukerrettighetsdirektivet gir anledning til å unnta kjøp foretatt utenfor selgers faste forretningslokaler med totalverdi på inntil 50 euro fra angreretten. Direktivet åpner derimot ikke for å unnta kjøp ved fjernsalg fra angreretten, som kjøp over Internett. Adgangen er benyttet i angrerettloven, ved at avtaler om salg av varer og tjenester utenom faste forretningslokaler er unntatt fra angreretten når den samlede kontraktssummen forbrukeren skal betale, er på 300 kroner eller mindre.

Andre lover av betydning for forbrukeres forbruksvalg

Markedsføringsloven regulerer blant annet hvordan varer og tjenester kan markedsføres til forbrukere, ved å forby villedende og aggressiv markedsføring, og urimelige handelspraksis.

Ved salg av brukte varer mellom forbrukere, eller ved salg av varer mellom næringsdrivende, gjelder kjøpsloven. Kjøpsloven kan fravikes ved avtale. Ved forbrukeres kjøp av fast eiendom gjelder avhendingslova. Ved forbrukeres kjøp av boliger under oppføring (forbrukerentreprise) gjelder bustadoppføringslova. Ved forbrukeres kjøp av håndverkertjenester som blant annet reparasjonstjenester, gjelder håndverkertjenesteloven. Ved inngåelse av finansavtaler som blant annet kredittkjøp med en forbruker som part, gjelder finansavtaleloven. Ved avtale om levering av digitale ytelser mot vederlag i forbrukerforhold, det vil si digitalt innhold og digitale tjenester, gjelder digitalytelsesloven. Disse lovene vil ikke bli nærmere behandlet.

Nye lovinitiativer på forbrukervernområdet

Stortinget har i anmodningsvedtak nr. 916 (2023–2024) bedt regjeringen om å «utrede og komme tilbake til Stortinget i løpet av vårsesjonen 2026 med et forslag om en forbrukerlovgivning for leie av ting, for å sikre et heldekkende forbrukervern for leie, leasing og delingstjenester». I svar 28. februar 2025 på skriftlig spørsmål fra Stortinget, opplyste justisminister Astri Aas-Hansen at Justisdepartementet for tiden arbeider med et høringsnotat med sikte på å oppfylle Stortingets anmodningsvedtak.

Direktivet om rett til reparasjoner, som ble vedtatt av EU 13. juni 2024, er nå til vurdering i EØS/EFTA-statene. Direktivet sitt formål er at forbrukerne bruker sine varer lengre ved å styrke deres rettigheter til å få varer reparert. I direktivet sikres forbrukerne blant annet en prismessig overkommelig reparasjonsmulighet fra en valgfri reparatør.

Ifølge fortalens punkt 3 bygger direktivet på et formål om å tilskynde forbrukere til å bruke sine varer lengre ved å styrke reglene om reparasjon, slik at forbrukere er sikret en prismessig overkommelig reparasjonsmulighet fra en valgfri reparatør. Direktivet fremmer bærekraftig forbruk ved å fremme en livssyklus for varer som omfatter ombruk, reparasjon og istandsettelse, og skaper samtidig fordeler for forbrukerne ved å unngå kostnader til nye innkjøp.

Direktivet gjelder reparasjon av varer der en feil ved varen oppstår eller blir synlig utenfor selgerens ansvarsperiode etter forbrukerkjøpsreglene. Direktivet innebærer totalharmonisering, slik at medlemsstatene ikke kan fastsette et lempeligere eller strengere beskyttelsesnivå innenfor direktivets virkeområde.

De sentrale forpliktelsene følger av direktivets artikkel 4 og 5. Artikkel 4 stiller krav om at reparatører skal gi nærmere opplysninger om reparasjonstjenesten på et standardisert reparasjonsopplysningsskjema før avtalen om reparasjonstjeneste inngås. Artikkel 5 stiller krav om at produsenter på forbrukerens anmodning skal reparere varetyper som er opplistet i direktivets vedlegg II. 67 Produsenten plikter ikke å reparere slike varer hvis reparasjon er umulig. Reparasjonen skal gjennomføres enten gratis eller til en rimelig pris, og skal foretas innen rimelig tid fra produsenten har fått varen i sin besittelse. Videre kan produsenten tilby forbrukeren et låneprodukt gratis eller på rimelige vilkår mens reparasjonen pågår. Der reparasjon er umulig kan produsenten tilby forbrukeren en istandsatt vare. Produsenten kan oppfylle sine forpliktelser gjennom en underleverandør. Produsenter kan ikke nekte å reparere et produkt alene fordi en tidligere reparasjon er utført av en annen reparatør eller av andre. Produsenten skal videre opplyse om sine reparasjonstjenester etter artikkel 5, samt veiledende priser for typiske reparasjoner som utføres på varer omfattet av direktivet.

Varegrupper som omfattes av reparasjonsforpliktelsen i artikkel 5 er etter direktivets vedlegg II følgende:

• Hvitevarer; vaskemaskiner, tørketromler, oppvaskmaskiner, kjøle- og fryseskap/-bokser, støvsugere.
• Mobiltelefoner, nettbrett, elektroniske skjermer og datalagringsutstyr.
• Varer som inneholder batterier til lette transportmidler (elsykler mv), sveiseutstyr.

I tillegg gir direktivet blant annet i artikkel 13 pålegg til medlemsstatene om å gjennomføre ett tiltak til fremme av reparasjoner, og gir bestemmelser om en portal for reparasjonstjenester. De tiltak som medlemsstaten kan overveie etter forpliktelsen i artikkel 13, er nærmere beskrevet i fortalens punkt 36. Tiltak av ikke-finansiell karakter kan være opplysningskampanjer og ulik tilrettelegging for reparasjonsvirksomhet, som for eksempel reparasjonskuponger, reparasjonsfond, støtte til onlineplattformer for reparasjon samt finansiering av utdanningsprogrammer for å oppnå særlige reparasjonsferdigheter. Direktivet om rett til reparasjon er omtalt også i delkapittel 8.6.

8.7.3 Vurderinger

Forbrukerlovgivningen er på enkelte punkter ikke godt nok tilpasset en sirkulær økonomi med siktemål om et lavere ressursforbruk, og det er på disse punktene noen målkonflikter mellom forbrukervern og en sirkulær økonomi.

Uttalelser i fortalen til forbrukerrettighetsdirektivet tilsier at EU har vært observant på bærekraftshensyn, men gir uttrykk for at produktspesifikt EU-regelverk er det best egnede middelet for å oppnå holdbare varer. Ekspertgruppen mener likevel at enkelte forbrukerrettigheter burde vært annerledes utformet ut fra et sirkulært perspektiv.

Hovedregel om reparasjon ved mangelfull vare

Forbrukerkjøpsloven bygger på et hensiktsmessig utgangspunkt om at en mangel skal utbedres, fremfor at forbrukeren kan gå fra kjøpet ved heving slik at selgeren må ta tilbake salgstingen. Utbedring er også bedre enn prisavslag, ved at utbedring setter tingen i den avtalte tilstanden, noe som reduserer utsikten til at forbrukeren raskt erstatter tingen. Derimot er det ut fra et sirkulært perspektiv negativt at forbruker ved utbedringen kan velge mellom reparasjon og erstatningsvare. Tilsvarende er det uheldig at selger kan velge erstatningsvare når forbrukeren selv ikke treffer et valg, noe som skjer i utstrakt grad i dag for varer det er tidkrevende eller kostbart å reparere. Ut fra et sirkulært perspektiv burde reparasjon vært forbrukerkjøpslovens utgangspunkt, og adgangen til å velge å tilby erstatningsvare bør begrenses. Først der reparasjon ikke er mulig, eller utsetter forbrukeren for uforholdsmessig ulempe, burde levering av erstatningsvare være lovens utbedringsløsning. For å avhjelpe ulempene ved ikke umiddelbart å få en erstatningsgjenstand, burde forbrukeren også vært sikret rett til en lånegjenstand, slik forbruker var etter forbrukerkjøpsloven før 1. januar 2024.

Ved EUs direktiv om retten til reparasjon av varer er det imidlertid vedtatt endringer i forbrukerkjøpsdirektivet som sikrer forbrukeren en viss rett til lånegjenstand i utbedringsperioden, og til å informere kjøper om sin valgrett mellom reparasjon og erstatningsvare. Disse endringene forventes å bli gjennomført i forbrukerkjøpsloven.

Videre gir forbrukerkjøpsloven selger som utgangspunkt rett til kun ett avhjelpsforsøk per gjenstand. Frem til 1. januar 2024 ga forbrukerkjøpsloven selger rett til inntil to avhjelpsforsøk for samme mangel før forbrukeren kunne kreve prisavslag eller å gå fra avtalen. Ut fra et sirkulært perspektiv bør selger ha mer enn ett forsøk på å reparere salgstingen. I forarbeidene til endringen i forbrukerkjøpsloven § 30 fjerde ledd fremgår det at miljø- og bærekraftshensyn tilsier at en selger etter omstendighetene bør innrømmes ytterligere avhjelpsforsøk, og at terskelen for dette ikke bør være høy (Prop. 49 LS [2023-2023], s. 96-97). En slik skjønnsmessig vurdering er uheldig. Hovedregelen burde være at selger – som i tidligere lov – hadde minst to avhjelpsforsøk per mangel.

Selv om forbrukerkjøpsloven på enkelte punkter legger opp til et unødvendig og lite sirkulært ressursforbruk, bygger loven på disse punkter på totalharmoniserte direktivforpliktelser. Norge har ikke adgang til å endre disse rettighetene, og en endring må skje i regi av EU. Ekspertgruppen har merket seg at det i fortalen til direktivet om retten til reparasjon av varer omtalt over fremgår at forbrukerkjøpsdirektivet «bør ændres for at fremme reparation inden for sælgerens ansvar». Ekspertgruppen oppfatter dermed at EU er av et lignende syn.

Det er imidlertid først og fremst der erstatningsvaren er ny at regelen har en negativ sirkulær virkning. Forbrukeren har krav på et mangelfritt erstatningseksemplar for kjøpsgjenstanden, men det er ikke uten videre klart at erstatningsgjenstanden i alle tilfeller må være ny. Fortalen punkt 18 til EUs forbrukerkjøpsdirektiv tilsier at medlemsstatene har et visst spillerom når det gjelder de nærmere aspekter ved utbedringsbegrepet, samtidig som direktivet om retten til reparasjon av varer artikkel 16 punkt 4 siste avsnitt åpner i noen grad for at omlevering kan skje ved istandsatte varer. Selger bør ha anledning til å tilby et mangelfritt eksemplar av samme modell som kjøpsgjenstanden, som kan være et overhalt brukt eksemplar. Ekspertgruppen mener denne adgangen bør utredes og eventuelt lovfestes. Dersom en rett til å yte mangelfrie, brukte erstatningsgjenstander klargjøres i lov, vil ikke forbrukerens eller selgerens valgrett mellom reparasjon og erstatningsvare ha en like negativ sirkulær virkning.

Utvidede reklamasjonsfrister

Forbrukerkjøpsdirektivet oppstiller en lengstefrist for reklamasjon på to år. Det fremgår av artikkel 10 nr. 3 at direktivet på dette punkt åpner for at medlemsstatene kan innføre lengre reklamasjonsfrister. Ved revisjonen av forbrukerkjøpsloven ved inkorporeringen av forbrukerkjøpsdirektivet i norsk rett, opprettholdt man det tidligere systemet med en hovedregel på to år, og en forlenget reklamasjonsfrist på fem år for ting som var ment å vare vesentlig lenger enn to år (Prop. 49 LS [2022-2023], s. 52).

Lengre reklamasjonsfrister forlenger selgers ansvar for salgstingene, og vil gi selgere insentiver til å markedsføre mer holdbare gjenstander overfor norske forbrukere og dermed bidra til et lavere forbruk. Lengre reklamasjonsfrister utvider også selgers ansvar for å reparere mangelfulle ting, der reparasjon velges som utbedringsform.

Ekspertgruppen er derfor enig med høringsinnspillet fremsatt av Forbrukerrådet i forbindelse med inkorporeringen av forbrukerkjøpsdirektivet om at lengstefristene for reklamasjon bør utvides ut fra et sirkularitetsperspektiv. Ekspertgruppen foreslår som Forbrukerrådet at de absolutte reklamasjonsfristene, som i dag er to år/fem år, bør forlenges, for eksempel til tre år/seks år, kombinert med en bestemmelse om at dersom tingen eller deler av den ved vanlig bruk er ment å vare vesentlig lenger enn seks år, er fristen for å reklamere knyttet til tingens forventede levetid ved normal bruk.

Direktivet om retten til reparasjon av varer gjør endringer i forbrukerkjøpsdirektivets regler om selgers lengste reklamasjonstid. Der utbedring finner sted (reparasjon eller erstatningsvare), forlenges reklamasjonsperioden én gang med tolv måneder. Endringen synes dessuten å åpne for at medlemsstatene kan fastsette en lengre forlengelse enn ett år. En slik forlengelse av forbrukerkjøpslovens lengstefrist for reklamasjon der utbedring har skjedd, vil bli gjennomført når direktivet om retten til reparasjon gjennomføres i norsk rett. Ekspertgruppen støtter en slik forlengelse, men understreker at lengstefrister for reklamasjon også bør forlenges for varer som ikke har vært utbedret, se over, for å insentivere til at mer holdbare varer settes på markedet.

En utvidelse av reklamasjonsfristene vil supplere og avlaste produsentansvarsordninger som måtte bli innført for den enkelte varetypen, og som vil gjelde for reparasjoner som ikke faller inn under selgers mangelsansvar etter forbrukerkjøpsloven.

Innskrenkning av returrettigheter

Selv om angreretten er begrunnet i at forbrukeren i de situasjoner loven gjelder, for eksempel ved kjøp over Internett, har dårligere forutsetninger til å gjøre en informert og veloverveid kjøpsbeslutning enn ved kjøp i butikk, har angreretten til virkning at slike kjøp blir risikofritt. Ved utøvelse av angreretten får kjøper rett til å få refundert både kjøpesummen for varen og for eksempel fraktkostnadene knyttet til kjøpet. At kjøp blir risikofritt vil, alt annet likt, kunne medføre flere kjøp enn uten angreretten. Dette kan medføre en stor miljøbelastning, ettersom 25-50 prosent av varer som kjøpes på nettet returneres. I Europa er f.eks. den gjennomsnittlige returraten for klær som er handlet over Internett nesten tre ganger høyere enn klær kjøpt i butikk. Høy grad av retur medfører miljøkostnader knyttet til frakt av varene og destruksjon av returnerte varer, særlig tekstiler (se mer om dette i kapittel 12 om tekstil).

Det er behov for å stramme inn på forbrukerrettighetene etter angrerettloven utfra et sirkulært perspektiv. Fordi loven bygger på totalharmoniserte EU-regler, har norske myndigheter likevel lite rom for å foreta slike innstramminger. Det er for eksempel ikke rom for å pålegge forbruker å betale returkostnadene ved utøvelse av angreretten hvis ikke den næringsdrivende informerer forbrukeren om dette, eller for å pålegge forbrukeren å bære fraktkostnadene ved forsendelsen til forbrukeren uten å få dem tilbake i angrerettsoppgjøret. En endring på disse punkter må derfor skje i regi av EU.

Adgangen til å unnta salg inngått utenfor selgers faste forretningssted fra angreretten bør utnyttes fullt ut, slik at kjøp med totalverdi inntil motverdien av 50 euro unntas fra loven (som i dag utgjør noe over 500 kroner). I dag gjelder unntaket for kjøp på kr 300 eller mindre. En tilsvarende adgang til unntak burde gjelde for kjøp inngått ved fjernsalg, for eksempel over Internett. En slik endring må imidlertid skje ved at direktivet endres.

Norske myndigheter bør etter ekspertgruppens syn gå i dialog med EU for å foreslå endringer i forbrukerkjøpsdirektivet for å endre dette i en mer sirkulær retning.

Mens det er klart at Norge ikke kan innskrenke de forbrukerrettighetene som fremgår direkte av forbrukerrettighetsdirektivet, er det grunn til å se nærmere på hvilken mulighet norske myndigheter har til å treffe tiltak for å motvirke returretter som enten går lengre enn de krav forbrukerrettighetsdirektivet oppstiller eller som anvendes i andre situasjoner enn direktivet gjelder, og at dette i så fall bør gjøres. Lengre returretter enn 14 dager øker risikoen for at de returnerte varene vil være ukurante og dermed usalgbare. «Fornøydhetsgarantier» som gir forbrukeren rett til vederlagsfritt å returnere varer etter å ha brukt dem, er også et vilkår som går lengre enn direktivet fastsetter og som øker risikoen for at selger får usalgbare varer i retur. Det samme gjelder returretter – uansett varighet – ved kjøp fra selgers faste forretningssted.

Vilkår som «fri frakt» ved utsendelsen av varen, er heller ikke påkrevd etter forbrukerrettighetsdirektivet, og kan innebære at forbruker ikke stilles overfor kostnaden ved frakten og i tillegg at det brukes fraktformer med et stort fotavtrykk. Direktivet fastsetter bare at dersom forbrukeren har betalt for frakten, skal denne betalingen tilbakeføres ved angrerettsoppgjøret. Tilsvarende gir direktivet anledning for selger til å kreve at forbrukeren betaler for direkte kostnader ved retur av varen når angreretten utøves, men at selgeren i så fall må informere kjøper om dette.

Forbrukerne bør stilles overfor de reelle kostnadene både ved kjøp over avstand i form av fraktkostnadene, samt kostnadene ved returen av varene. Frivillige leverings- og returvilkår utover forbrukerrettighetsdirektivets krav bør derfor motvirkes, for eksempel ved informative tiltak overfor forbrukere og bransjen.

Gjennomføring av EUs direktiv om retten til reparasjon av varer

EUs direktiv om retten til reparasjon av varer forventes å være EØS-relevant. Arbeidet med å innføre direktivet bør igangsettes med en gang. Som ledd i arbeidet bør det blant annet vurderes om man i Norge bør gå inn for en nasjonal plattform for reparasjon eller om Norge bør koble seg på en europeisk standardløsning. Når det gjelder plikten til å foreta minst ett tiltak for å fremme reparasjon av varer, vises det til forslaget om en reparasjonsordning, se delkapittel 8.6.

Styrking av forbrukerleierettigheter

Dagens forbrukerrettigheter regulerer kjøp og i liten grad leie. Leie og deling av gjenstander vil kunne utgjøre en mer effektiv bruk av gjenstandene, og dermed et mindre ressursforbruk. For å legge til rette for leie, er det behov for bedre og heldekkende forbrukerbeskyttelse ved leie på samme nivå som ved kjøp.

Ekspertgruppen støtter en styrking av forbrukerrettighetene ved leie av ting ved det pågående lovgivningsarbeidet, se over.

8.7.4 Ekspertgruppens anbefalinger

Ekspertgruppen anbefaler at:

• EU/EØS-regelverk som er relevant for omstilling til sirkulær økonomi innen reparasjon og forbrukerrettigheter gjennomføres fortløpende og så raskt som mulig i Norge. Dette gjelder særlig direktivet om rett til reparasjon, direktiv om forbrukervern i det grønne skiftet og direktiv om miljøpåstander og miljømerker.
• Reklamasjonsfristene i forbrukerkjøpsloven utvides til 3 år for alle varer og 6 år for varer som er ment å vare vesentlig lengre enn 3 år. Videre bør det innføres en bestemmelse om at fristen for å reklamere knyttes til tingens forventede levetid ved normal bruk, dersom tingen eller deler av den, ved vanlig bruk, er ment å vare vesentlig lenger enn 6 år.
• Retten for selger til å bruke en mangelfri, brukt vare som erstatningsvare ved mangler (omlevering), lovfestes.
• Returrettsordninger som går utover rettighetene i angrerettloven begrenses eller forbys.
• Verdigrensen for salg utenfor selgers faste forretningssted økes til 500 kroner.
• Norge tar opp sirkularitetsaspekter ved eksisterende forbrukerdirektiver med EU. Det bør gjøres endringer i angreretten etter forbrukerrettighetsdirektivet og hvordan den utøves. Det bør blant annet være adgang til å unnta fjernsalg under en viss verdi fra angreretten, og det bør gjøres endringer i retten til fri retur. Videre bør det i forbrukerkjøpsdirektivet innføres en hovedregel om reparasjon som avhjelp ved mangler.

8.8 Forbrukerbevissthet

8.8.1 Innledning

Kunnskap om sirkulære spørsmål er avgjørende for å oppnå sirkulære virkninger. Som det fremgår av rapportens kapittel 5, kan informative virkemidler bidra til en økt bevissthet hos forbrukerne rundt bærekraftige valg og et bærekraftig forbruk, gjerne i sammenheng med andre tiltak og virkemidler. God informasjon om hva et produkt inneholder og hvordan det er fremstilt er grunnleggende, og informasjonskampanjer kan hjelpe forbrukerne til å gjøre gode valg for eksempel innen sektorer som tekstiler, byggevarer, mat og plastprodukter.

8.8.2 Vurderinger

Ekspertgruppen har ikke gjort en gjennomgang av dagens informative virkemidler på områder rettet mot mer sirkularitet, men mener et viktig supplerende tiltak for å ta økonomien i en mer sirkulær retning er å påvirke forbrukere til å ønske å ta mer sirkulære valg. Slike opplysningstiltak vil dels kunne øke sirkularitetsgraden i seg selv, dels lette aksepten for de øvrige tiltak som gjennomføres for å bedre graden av sirkularitet i norsk økonomi. Konkrete råd slik folkepanelet foreslår kan være egnet for å gi forbrukerne mulighet til å gjøre bedre valg. I et forskningsprosjekt ved Universitetet i Bergen fra 2024 som så på folks holdninger til å redusere sitt personlige forbruk fant forskerne at forbrukerne hadde en større vilje til å gjøre bærekraftige valg enn det forskerne på forhånd hadde antatt (Andersen og Tvinnereim, 2024).

Det vises til anbefaling om informative tiltak knyttet til fotavtrykket fra tekstil i kapittel 12 om tekstiler. Matsvinn i private husholdninger er omtalt i kapittel 14 om bioressurser.

8.9 Utdanning og kompetanse

8.9.1 Innledning og bakgrunn

Riktig og oppdatert kunnskap er avgjørende for informert beslutningstaking både i offentlig sektor og næringsliv. Dette vil fremme gode løsninger for ombruk, gjenvinning og redesign. Nye reguleringer og krav til bærekraftsrapportering krever også at bedriftene har kunnskapen som skal til. Kompetansebehovsutvalgets temarapport om kompetansebehov for grønn omstilling legger vekt på at bredden av arbeidslivet etterspør arbeidstakere med forståelse for de klima- og miljøutfordringene verden står overfor (Kompetansebehovsutvalget, 2023).

I tillegg vil det i en mer sirkulær økonomi som legger større vekt på ombruk og reparasjon, være behov for tilstrekkelig yrkesfaglig kompetanse innenfor flere håndverksyrker.

Flere utdanningsinstitusjoner tilbyr enten kurs eller utdanninger som er relatert til kompetansebehovene. Blant annet tilbyr flere av universitetene og høyskolene grønne MBA-er, kurs i bærekraftig forretningsutvikling og sirkulære verdikjeder, grønn produktutvikling, grønn logistikk og digitalisering for sporbarhet. Det legges i dag også mer vekt på tverrfaglige utdanningsløp ved utdanningsinstitusjonene enn tidligere. Dette anses som gunstig i en sirkulær økonomi-sammenheng, for å kunne utvikle mer helhetlige løsninger innenfor et tverrfaglig område.

8.9.2 Vurderinger

For å sikre en vellykket overgang til en mer sirkulær økonomi må både arbeidstakere og ledere få tilbud om relevant etter- og videreutdanning. Det bør også sikres at oppdatert kunnskap om klima, miljø og bærekraftig ressursutnyttelse er til stede i hele utdanningsløpet, helt fra grunnskolen, og tilpasset den aktuelle målgruppen.

For å sikre at ulike produktgrupper har en lang levetid, med muligheter for reparasjon, er det behov for håndverksbedrifter som kan tilby tjenester innenfor reparasjon og utbedring. Det er fylkeskommunene som har ansvaret for utdanningstilbudet til disse fagene ved de videregående skolene. I flere fylker har det imidlertid vært nedleggelser og kuttforslag i håndverksfagene de senere år. Årsakene til dette antas å være sammensatte. Behovet for yrkes- og næringsspesifikk bærekraftskompetanse kan imøtekommes ved å tilpasse innholdet i eksisterende utdanninger, og ved at ansatte i hele bredden av arbeidslivet får relevant opplæring eller videreutdanning, slik Kompetansebehovsutvalget også anbefaler i sin rapport.

Det er behov for å sikre tilstrekkelig kompetanse innenfor tradisjonelle håndverksfag. Kompetanse innenfor disse fagene antas å bli mer etterspurt i en sirkulær økonomi. I tillegg har flere av disse fagene en kulturhistorisk verdi.

8.9.3 Ekspertgruppens anbefalinger

Utdanning: Ekspertgruppen anbefaler at:

• Kompetanse om sirkulær økonomi og en bærekraftig forvaltning av ressurser i eksisterende utdanningstilbud styrkes, og det må sikres tilstrekkelig kompetanse i tradisjonelle håndverksfag.

8.10 Forskning, innovasjon og omstilling

8.10.1 Innledning

Forskning og innovasjon er sentralt for en overgang til en mer sirkulær økonomi som drivere i utviklingen av ny kunnskap, nye teknologier, forretningsmodeller og bærekraftige praksiser som fremmer bedre ressursutnyttelse. Behovene for forskning og innovasjon er påpekt i flere dokumenter, blant andre i den nasjonale strategien for en sirkulær økonomi (2021), i Langtidsplan for forskning og høyere utdanning (Kunnskapsdepartementet, 2022), og i Handlingsplan for en sirkulær økonomi (2024). En mer sirkulær økonomi vil innebære en stor samfunnsomstilling, og det er behov for kunnskap, utvikling og innovasjon innenfor alle samfunnssektorer.

8.10.2 Omstilling i næringslivet

Bedre utnyttelse av fornybare og ikke-fornybare ressurser, bærekraftig produksjon og forbruk gir næringslivet muligheter for økt verdiskaping og konkurransekraft. Det vil også kreve at næringslivet omstiller seg, utvikler og tar i bruk ny teknologi, nye forretningsmodeller og nye samarbeidsformer. Klimautvalget er opptatt av norsk konkurransekraft i en europeisk kontekst, og anbefaler at norsk politikk for nærings- og teknologiutvikling bør tilpasses EUs grønne giv og målsettingene i denne om omstilling til en bærekraftig, sirkulær og klimanøytral økonomi (Klimautvalget 2050, 2023, s. 202). En nylig publisert rapport av et svensk utvalg om økonomiske virkemidler for å fremme en mer sirkulær økonomi peker på behovene for forskning og utvikling for å utvikle nye teknikker og løsninger, og hvordan dette kan gi Sverige muligheter for å opparbeide seg et komparativt fortrinn sammenlignet med andre land (SOU 2024, s. 67).

Norsk næringsliv består i stor grad av små og mellomstore bedrifter med en begrenset mulighet for å påta seg risiko. Den offentlige politikken har mulighet for å lette denne risikoen for bedriftene, ved å gi bedriftene økonomiske insentiver til investeringer for eksempel i teknologi som både vil være lønnsomme og gunstige med tanke på en bedre og mer bærekraftig utnyttelse av ressurser. Politikken har også mulighet for å redusere andre typer risiko, for eksempel ved å tilrettelegge for at kvalifisert og tilstrekkelig kompetanse er til stede i omstillingen til en mer sirkulær økonomi. Når det gjelder tilgjengelige virkemidler for næringslivet ivaretas dette av det næringsrettede virkemiddelapparatet.

Det næringsrettede virkemiddelapparatet:

Det næringsrettede virkemiddelapparatet i Norge støtter næringsutvikling og vekst i bedrifter, og administrerer en rekke ordninger og programmer som lån, tilskudd, garantier og ulike kompetansetiltak. Formålet er å hjelpe næringslivet med FoU, etablering, vekst, skalering og eksport, og dermed å støtte næringsutvikling som øker verdiskapingen i Norge innenfor bærekraftige rammer. Det næringsrettede virkemiddelapparatet har i hovedsak generelle virkemidler, som er åpne ordninger uten føringer knyttet til tema, teknologi, geografi eller bransje. Regjeringen har innført et hovedprinsipp om at prosjekter som mottar støtte gjennom det næringsrettede virkemiddelapparatet skal ha en plass på veien mot Norges forpliktelser under Parisavtalen og lavutslippssamfunnet i 2050. Regjeringen har også føringer om at virkemiddelaktørene skal styrke innsatsen og koordinere det tverrgående arbeidet innenfor sirkulær økonomi med utgangspunkt i virkemiddelaktørenes samarbeidsavtale om grønn vekst. Samarbeidsavtalen om grønn vekst er inngått mellom Forskningsrådet, Innovasjon Norge, Enova, Siva og Gassnova, og omfatter samarbeid om virkemidler, mobilisering, systemutvikling og digitalisering. Målet med avtalen er å gi et bedre tilbud til forskning og næringsliv som skal bidra til det grønne skiftet.

Deler av det næringsrettede virkemiddelapparatet samarbeider om Grønn plattform . Dette er en satsing som gir støtte til forsknings- og innovasjonsdrevet grønn omstilling i næringslivet. Ordningen er et samarbeid mellom Innovasjon Norge, Siva og Forskningsrådet og skal omfatte store, brede utlysninger. Grønn plattform skal være et viktig bidrag til at Norge når sine klimaforpliktelser etter Parisavtalen i 2030 og veien mot lavutslippssamfunnet i 2050, og ble første gang utlyst i 2021. De samme virkemiddelaktørene inngikk våren 2023 en samarbeidsavtale med fylkeskommunene om mer helhetlig og samordnet bruk av nasjonale og regionale ressurser for å stimulere til grønn næringsutvikling, i en nasjonal samhandlingsmodell, som blant annet inkluderer regionale satsinger på industrisamarbeid gjennom industriell symbiose (se også 8.4).

I tillegg til de generelle ordningene og avtalene finnes det noen målrettede ordninger avgrenset til tema eller teknologi, for eksempel klima- og miljøteknologi. Ordningene for støtte til teknologiutvikling ligger i hovedsak hos Innovasjon Norge og Norges forskningsråd.

8.10.3 Omstilling i andre samfunnssektorer

Overgang til en mer sirkulær økonomi innebærer en stor samfunnsomstilling som berører alle samfunnssektorer. Når det gjelder offentlig sektor, har eksempelvis kommunene et stort ansvar i den bærekraftige omstillingen, både som eiendomshaver, innkjøper mv. og vil ha behov for å ha et godt kunnskapsgrunnlag for å kunne gjøre nødvendige endringer. Også befolkningen skal omstille og tilpasse seg til et lavere ressursforbruk. Norges forskningsråd har pekt på at det er behov for forskning som ser systemisk på omstillingen til en sirkulær økonomi, siden en overgang til en mer sirkulær økonomi vil innebære en stor samfunnsomstilling. Kompetansebehovsutvalget (2023) er inne på det samme, i temarapporten om kompetansebehov i den grønne omstillingen. Norges forskningsråd har siden 2020 hatt en målrettet satsing på sirkulær økonomi som ivaretar noe av denne bredden.

8.10.4 Deltakelse i internasjonalt forsknings- og innovasjonssamarbeid

Det er behov for koordinert internasjonalt samarbeid om omstillingen til sirkulær økonomi. Verdikjedene er globale, og sirkulær økonomi krever samarbeid på tvers av land. Nasjonalt arbeid knyttet til innovasjon, utvikling, kunnskaps- og kompetansegrunnlag bør sees i sammenheng med det internasjonale arbeidet på feltet, og særlig EUs innsats.

Norske aktører deltar i kunnskapsutvikling og innovasjon gjennom internasjonalt samarbeid.Deltakelsen i EUs store rammeprogrammer for forskning og innovasjon og partnerskapene under disse, er i en særstilling med hensyn til norsk deltakelse. For inneværende periode (2021–2027) er dette Horisont Europa. Støtten til sirkulær økonomi gjennom EUs rammeprogram skjøt særlig fart i forbindelse med lanseringen av EUs første handlingsplan for sirkulær økonomi i 2015. Det er betydelige beløp som er blitt kanalisert til sirkulær økonomi-prosjekter til Norge gjennom EU-rammeprogrammene.

8.10.5 Nasjonalt samfunnsoppdrag om sirkulær økonomi

Regjeringen varslet i handlingsplanen for sirkulær økonomi en utredning om hvordan et målrettet samfunnsoppdrag kan bidra med løsninger for å gjøre økonomien og samfunnet mer sirkulært. Det ble gjennomført en utredningsprosess i 2024 med bred involvering fra næringsliv, stat og kommune, finanssektor, sivilsamfunn og forskningsmiljøer. På bakgrunn av innspillene og utredningen som er gjennomført har regjeringen besluttet å etablere et samfunnsoppdrag for sirkulær økonomi. 68 Hovedmålet er: I 2035 skal Norge ha oppnådd en betydelig økning i ombruk, reparasjon og deling av knappe ressurser. Formålet med en innsats på sirkulær økonomi er positive bidrag for klima, natur og bærekraftig ressursbruk. Et samfunnsoppdrag omfatter flere dimensjoner enn et vanlig statlig mål. Det omfatter langsiktige visjoner og involverer flere aktører. For å oppnå målet i et samfunnsoppdrag er innsats fra både statlige og ikke-statlige aktører nødvendig.

Målet innebærer ambisjoner om flere og oppskalerte ombruks-, reparasjons- og delingstjenester og økt industrielt samspill regionalt (industrielle symbioser) for best mulig utnyttelse av materialer, vann, energi og biprodukter og/eller avfall.

Samfunnsoppdraget skal være et målrettet arbeid for økt samarbeid mellom næringer og virksomheter for økt ombruk, reparasjon og deling av knappe ressurser – inkludert i husholdninger, næringslivet, stat og kommune. Dette er et av flere bidrag for å realisere regjeringens ambisjoner for omstilling til en grønn, sirkulær økonomi.

Samfunnsoppdraget skal se på konkrete utfordringer som aktører fra næringsliv, finans, forskning, sivilsamfunn, kommuner og stat kan løse sammen. Det kan stimulere til bedre løsninger, større effekt av eksisterende og eventuelt nye tiltak og virkemidler, varig endring, redusert risiko, mer effektiv pengebruk og nye markedsmuligheter. Bred involvering av aktører skal også øke tilliten i befolkningen til nødvendig omstilling.

Planen er at samfunnsoppdraget starter opp i løpet av høsten 2025.

8.10.6 Vurderinger

Ved å investere i forskning og innovasjon kan effektive løsninger for materialgjenvinning, produktdesign, og systemintegrasjon identifiseres som sikrer en mer miljøvennlig og økonomisk bærekraftig framtid. Sirkulær økonomi er tverrgående og tverrfaglig forskning og innovasjon er sentralt.

Teknologisk utvikling er essensielt for å skape nye materialer som er mer holdbare, resirkulerbare og biologisk nedbrytbare. Gjenvinningsteknologi må også forbedres for å effektivt kunne hente ut råmaterialer fra avfall, både gjennom kjemiske og mekaniske metoder. Produksjonsteknologi bør utvikles for å redusere avfall og energiforbruk og optimalisere ressursutnyttelsen. Forretningsmodeller spiller en sentral rolle i den sirkulære økonomien. Det er nødvendig å utvikle modeller som fokuserer på produktlevetid, deling, leasing og tjenestebaserte løsninger i stedet for tradisjonelt salg.

Innovasjon og omstilling innebærer ofte høy risiko og store investeringer for næringslivet. Når virkemiddelapparatet er forutsigbart og støtteordninger og rammebetingelser tydelige og stabile, øker tilliten til det offentlige systemet og næringslivets motivasjon til å satse på utviklingsprosjekter eller investeringer. Det legger til rette for mer effektiv ressursbruk, styrket samarbeid mellom aktører, og bidrar til at flere bedrifter kan delta i innovasjon som støtter både egen vekst og nasjonale mål for bærekraft og konkurransekraft.

Offentlig sektor har også behov for forskning og innovasjon for utvikling av nye arbeidsmetoder og løsninger, for eksempel knyttet til nye konsepter og teknikker for avfallsforebygging, ombruk, avfallshåndtering, sortering og materialgjenvinning. I tillegg, i lys av at en overgang til en mer sirkulær økonomi kan ses som en stor samfunnsomstilling, er det behov for forskning som belyser dette, eksempelvis endringsvilje og -evne i befolkningen. Studier på forbrukeradferd kan gi innsikt i hvordan forbrukere kan påvirkes til å velge sirkulære produkter og tjenester. Her vil både samfunnsvitenskapene og humaniora kunne bidra med verdifull innsikt og analyser.

Det forventes at det nasjonale samfunnsoppdraget om sirkulær økonomi vil bidra med verdifull innsikt og analyse når dette startes opp høsten 2025, og forskningsinnsats knyttet til den samfunnsmessige omstillingen bør være koordinert med målsettingene som utarbeides for dette.

Det er behov for en koordinert innsats i virkemiddelapparatet for forskning og innovasjon. Handlingsplanen for en sirkulær økonomi (2024) legger vekt på dette, og gir klare føringer til Innovasjon Norge, Forskningsrådet og Siva om å styrke innsatsen og koordinere det tverrgående arbeidet innenfor sirkulær økonomi.

Det bør legges til rette for norsk deltakelse i internasjonalt forsknings- og innovasjonssamarbeid, og særlig en videreføring av norsk deltakelse i det europeiske samarbeidet gjennom EUs rammeprogrammer.

8.10.7 Ekspertgruppens anbefalinger

Ekspertgruppen anbefaler at:

• Innsatsen og koordineringen av virkemiddelapparatets tverrgående arbeid innenfor sirkulær økonomi styrkes og ses i sammenheng med det internasjonale arbeidet som foregår på feltet. Virkemidlene bør være forutsigbare og tilrettelegge for at næringslivet kan legge langsiktige strategier for omstilling mot mer bærekraftige og sirkulære praksiser.
• Forskningsinnsats innen samfunnsvitenskapelige fag og teknologifag knyttet til den samfunnsmessige omstillingen styrkes. Dette må koordineres med målsetningene i det nye nasjonale samfunnsoppdraget for sirkulær økonomi.