2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Innleiing og bakgrunn

I Prop. 43 L (2023–2024) Endringer i kontantstøtteloven og folketrygdloven (justering av kontantstøtteperioden og forlenging av foreldrepengeperioden ved 80 prosent dekning), la departementet fram forslag om å redusere kontantstøtteperioden med fire månader, frå elleve månader til sju månader, som Stortinget vedtok, jf. Innst. 237 L (2023-2024). I den samanheng blei òg kontantstøtteloven § 8 om støtteperioden endra.

Ordlyden i kontantstøtteloven § 8 første ledd før endringane tok til å gjelde 1. august 2024, var:

Kontantstøtte ytes fra og med kalendermåneden etter at rett til kontantstøtte inntrer, til og med den kalendermåned før rett til kontantstøtte faller bort. Kontantstøtte ytes likevel ikke lenger enn til og med kalendermåneden før barnet fyller 2 år.

Ordlyden i § 8 første ledd som tok til å gjelde frå 1. august 2024, lyder:

Kontantstøtte ytes fra og med kalendermåneden retten til kontantstøtte inntrer, til og med kalendermåneden retten til kontantstøtte faller bort. Kontantstøtte ytes likevel ikke lenger enn til og med kalendermåneden barnet fyller 19 måneder.

Endringa av ordlyden i føresegna har vist seg å gi utilsikta konsekvensar, ved at personar med barn i alderen 13 til 19 månader, frå 1. august 2024 får utbetalt kontantstøtte òg for same månaden barnet byrjar i barnehage. Dette er fordi ordet «før» er fjerna frå lovteksten i kontantstøtteloven § 8 første ledd første punktum andre del. Ordninga er med det utvida med ein månad innanfor den nye kontantstøtteperioden på sju månader. Det same gjeld for tilfelle der støttemottakaren flyttar til utlandet. Dette inneber ei reversering av lovendringa av 1. august 2022, jf. Prop. 15 L (2021–2022) og Innst. 149 L (2021–2022), kor retten til å få kontantstøtte for same månad som rett til kontantstøtte fell bort, blei oppheva. Innskrenkinga i kontantstøtta av 2022 blei gjort i forlenginga av Prop. 1 S Tillegg 1 (2021–2022), jf. Innst. 14 S (2021–2022), fordi ein ville unngå at foreldre kunne få offentleg subsidiert barnehagetilbod og kontantstøtte same månad. Endringa av 2022 må sjåast i samanheng med at kontantstøtte er eit alternativ til barnehage, og at det er eit grunnvilkår for rett til full kontantstøtte at barnet ikkje gjer bruk av barnehageplass med statleg driftstilskot, sjå kontantstøtteloven § 2 jf. § 7.

Det er vidare avdekka at endringa frå 1. august 2024 i kontantstøtteloven § 8 første ledd første punktum første del om tidspunktet for når kontantstøtte blir utbetalt, òg har gitt ein utilsikta konsekvens ved at retten er utvida med éin månad grunna at ordet «etter» er fjerna frå lovteksten. Dette gjeld tilfelle der barnet flyttar mellom foreldra og busettvilkåret er oppfylt, fordi kontantstøtte no blir ytt frå same månad vilkåra er oppfylt. For regelverket frå før 1. august 2024, trådde retten til kontantstøtte inn først månaden etter.

Det har ikkje vore tilsikta at endringane skulle utvide retten til kontantstøtte. Føremålet har tvert om vore å innskrenke retten til kontantstøtte. I merknadane til kontantstøtteloven § 8 i Prop. 43 L (2023–2024) vart endringane grunngjeve i å vere forenklande, og å skape ein betre samanheng i regelverket. Det vart ikkje teke høgde for at dette ville gje materielle endringar med økonomiske konsekvensar. Det er av den grunn heller ikkje gjort greie for konsekvensane av endringane i Prop. 43 L (2023–2024).

Dei omtala endringane vart gjort mellom høyringa av lovforslaget og framlegginga av lovproposisjonen for Stortinget. Ut over å vise til omsynet til forenkling og betre samanheng mellom kontantstøtteloven § 2 og § 8, er det i Prop. 43 L (2023–2024) ikkje gjort greie for kva for verknader forslaga får for ulike grupper støttemottakarar, og heller ikkje økonomiske konsekvensar. Stortinget har difor vedteke endringane på mangelfullt grunnlag. Den gjeldande løyva til kontantstøtte på overslagsløyvinga kap. 844, post 70 for 2024 tek heller ikkje høgde for dei utilsikta konsekvensane.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har per medio september oppdatert dei berekna samla meirutgiftene som følgje av dei utilsikta konsekvensane til om lag 34 mill. kroner i 2024, sjå nedanfor under punkt 2.2. Desse meirutgiftene er i all hovudsak knytt til utbetalingar av kontantstøtte for same månad som barnet byrjar i barnehage.

Stortinget ved Familie- og kulturkomiteen vart orientert om saka i brev av 26. august 2024. Det vart i brevet òg orientert om at departementet vil leggje fram ein lovproposisjon for Stortinget hausten 2024 for å rette opp i dei utilsikta konsekvensane.

Forslag til lovendringar skal som hovudregel sendast på høyring, jf. instruks 19. februar 2016 nr. 184 om utredning av statlige tiltak (utredningsinstruksen) punkt 3-3 første ledd. Unntak følgjer av instruksen § 3-3 andre ledd, og høyring kan unnlatast dersom høyringa kan «vanskeliggjøre gjennomføringen av tiltaket», jf. andre kulepunkt. Det har ikkje vore tilsikta at endringane i kontantstøtteloven frå 1. august 2024 skulle utvide retten til kontantstøtte, med dei påfølgjande økonomiske konsekvensane dette har gitt. Stortinget har vedteke endringane på mangelfullt grunnlag, jf. Prop. 43 L (2023–2024), og difor heller ikkje løyvd midlar til meirutgiftene dei utilsikta konsekvensane har medført. Det er difor viktig å få retta opp feila som har skjedd i denne saka så raskt som mogeleg. Jo lenger tid det tar å rette opp, jo høgare vil kostnadane bli. Av omsyn til familiane er det òg av betydning å rette opp raskt, fordi denne saka har gjort det uklart for nokre familiar om dei har rett til kontantstøtte. Gitt dette utgangspunktet, har det ikkje vore lagt opp til eller gjennomført offentleg høyring av forslaget, jf. utredningsinstruksen punkt 3-3 andre ledd andre kulepunkt.

2.2 Departementet si handtering av saka

Barne- og familiedepartementet vart kjent med dei utilsikta konsekvensane av endringane i kontantstøtteloven i samband med Arbeids- og velferdsdirektoratet si førebuing av iverksetjinga av endringane frå 1. august 2024. Departementet har i etterkant gjort tiltak for å klargjere rettstilstanden og òg redusere verknadane av dei utilsikta økonomiske konsekvensane av endringane så langt råd er. Nedanfor følgjer ein gjennomgang av dette arbeidet.

Det følgjer av Prop. 43 L (2023–2024) punkt 5, første avsnitt, at «[o]mleggingen også vil omfatte familier med barn som er inne i ordningen før loven trer i kraft i august 2024.». På dette grunnlaget vart det lagt til grunn at alle nye og gamle saker i ordninga var omfatta av endringane i kontantstøtteloven frå 1. august 2024. Slik lovendringa vart planlagt gjennomført, ville gjennomføringa i all hovudsak gi utilsikta meirutgifter knytt til utbetalingar i august, fordi dei fleste barna byrjar i barnehage i august. Dette omfatta om lag 10 400 støttemottakarar.

I forarbeida var det ut over formuleringa i punkt 5, første avsnitt, ikkje gjort nokon nærmare vurdering og avklaring av skjeringstidspunktet for kven som var omfatta av tidlegare og nye reglar, og overgangsreglar var heller ikkje vurdert som naudsynt. For å avklare skjeringstidspunktet, retta departementet ein førespurnad til Lovavdelinga i Justis- og beredskapsdepartementet med spørsmål om nærmare avklaringar.

Lovavdelinga har i brev av 16. august 2024 gjort ei vurdering av skjeringstidspunktet, og kome til at støttemottakarar med vedtak om kontantstøtte etter tidlegare reglar med opphøyr 31. juli 2024, er ute av kontantstøtteordninga frå og med same dato. Det betyr at skjeringstidspunktet for kven som kan reknast som omfatta av tidlegare og nye reglar, er 1. august 2024.

På denne bakgrunn vart utbetalinga av kontantstøtte i august til om lag 6 000 personar med opphøyr av kontantstøtte 31. juli 2024, stansa. Denne gruppa fell utanfor krinsen av personar som er omfatta av dei nye reglane gjeldande frå 1. august 2024, og dei har heller ikkje rett til ein ny opphøyrsmånad etter nye reglar. Departementet har gitt nærmare overgangsregler om skjeringstidspunktet mellom tidlegare og nye reglar i forskrift 30. oktober 2024 nr. 2592 om overgangsregler til endringer i lov 26. juni 1998 nr. 41 om kontantstøtte til småbarnsforeldre (kontantstøtteloven).

I brevet til Familie- og kulturkomiteen av 26. august 2024 om saka, vart meirutgiftene som følgje av dei utilsikta konsekvensane berekna til om lag 23 mill. kroner i 2024. Arbeids- og velferdsdirektoratet hadde då lagt til grunn at om lag 3 000 personar ville få kontantstøtte for ein ytterlegare månad i 2024 som følgje av dei utilsikta konsekvensane. Direktoratet har i ljos av oppdatert statistikk om kontantstøtteutbetalingar i august revidert anslaget sitt, og per medio september oppgradert talet frå 3 000 til 4 400 saker.

Av praktiske årsaker var det ikkje mogeleg å stanse utbetalinga av kontantstøtte for august til støttemottakarar i denne resterande gruppa på om lag 4 400 saker. Gruppa omfattar i all hovudsak personar som har fått vedtak om kontantstøtte etter nytt regelverk for barn som fyller 13 månader i august og som har fått barnehageplass same månad, personar med vedtak etter tidlegare regler, men som enno ikkje har meldt frå om barnehageplass, og personar som hadde meldt frå om barnehageplass, men søkt om og fått innvilga ein ny opphøyrsmånad i august. Felles for denne gruppa er altså at barnet nyttar full barnehageplass med offentleg driftstilskot. Når det gjeld tilfella der einskilde har fått vedtak om kontantstøtte etter nytt regelverk for barn som fyller 13 månader og som har fått barnehageplass for same månad, skyldast det ein tidlegare praksis i Arbeids- og velferdsetaten (NAV) fram til lovendringa av 2022, som no er reversert. Etter denne praksisen har vilkåret for rett til kontantstøtte vorte tolka som oppfylt for same månad som barnet får full barnehageplass med offentleg driftstilskot, når barnet fyller 13 månader og byrjar i barnehage med oppstartsdato midt i månaden. Tolkinga er ikkje i tråd med grunnvilkåret i kontantstøtteloven § 2 om at barnet ikkje må nytte full barnehageplass med offentleg driftstilskot. Dette gjeld uavhengig av oppstartsdato. Frå 1. august 2022 til 31. juli 2024 hadde denne tolkinga ingen praktisk betydning, fordi utbetalinga opphøyrde månaden før retten falt bort. Ved endringa av lova frå 1. august 2024 blir kontantstøtte ytt frå og med kalendermånaden retten inntrer, og ei ny innføring av den tidlegare tolkinga vil dermed innebere at det blir ytt kontantstøtte òg for same månad som barnet byrjar i barnehage, dvs. ei utviding av ordninga med ein månad. Tolkinga er no klargjort og korrigert, men nokre kan ha motteke utbetaling likevel.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har berekna dei samla meirutgiftene for utbetaling av kontantstøtte til gruppa på 4 400 til om lag 34 mill. kroner i 2024. Sidan dei aller fleste barn byrjar i barnehage i august, er mesteparten av meirutgiftene knytt til utbetalingar av kontantstøtte for august. Ein del av meirutgiftene kjem som følgje av utbetalingar for andre månader hausten 2024, men direktoratet legg til grunn at det ikkje er betydeleg. Det leggjast til at i denne gruppa inngår òg ei lita undergruppe som omfattar tilfelle der barnet flyttar mellom foreldra, tilfelle der ein stønadsmottakar flytter til utlandet og tilfelle der busettvilkåret etter søknad blir vurdert oppfylt. Arbeids- og velferdsdirektoratet har berekna meirutgiftene for utbetaling av kontantstøtte til denne gruppe til om lag 0,3 mill. kroner av dei samla meirutgiftene.

Departementet har vurdert om feilutbetalt kontantstøtte som følgje av endringane skal krevjast tilbake frå gruppa på 4 400 støttemottakarar, men har kome til at vilkåra for å krevje tilbake kontantstøtte etter kontantstøtteloven § 11 ikkje er oppfylte. Grunngjevinga er at mottakarane vurderast å ha tatt imot utbetalinga i god tru, mellom anna fordi informasjon frå NAV tilsa at utbetalinga var i tråd med gjeldande rett.