1 Hovedinnholdet i proposisjonen

1.1 Rammer for finanspolitikken

Regjeringen legger vekt på trygg styring i en urolig tid. Handlingsregelen ligger til grunn for budsjettpolitikken. Finanspolitikken skal bidra til en stabil økonomisk utvikling, både på kort og lang sikt, og brukes til å jevne ut svingninger i økonomien. I lys av utsiktene for økonomien og renten har regjeringen lagt vekt på å unngå en mer ekspansiv finanspolitikk.

Samlet sett innebærer regjeringens forslag til revisjon av budsjettet for 2025 en økning i fondsuttaket, målt ved den strukturelle oljekorrigerte budsjettbalansen, på 50 mrd. kroner sammenlignet med budsjettet Stortinget vedtok før jul. Økningen skyldes i sin helhet at Nansen-programmet er styrket med 50 mrd. kroner. Dette er midler som uavkortet går til internasjonale initiativer og kjøp fra ukrainsk forsvarsindustri.

Regjeringens forslag til budsjettrevisjon innebærer et uttak fra Statens pensjonsfond utland på 2,7 pst. Det er uendret fra budsjettet Stortinget vedtok før jul, til tross for den økte støtten til Ukraina. Det må ses i lys av at fondsverdien ved inngangen til året ble høyere enn lagt til grunn i budsjettet i fjor høst. Fondet falt imidlertid markert i mars og april, særlig da USA økte tollsatsene kraftig. På det laveste var verdien under 18 000 mrd. kroner, nær 2 000 mrd. kroner lavere enn ved årsskiftet, men har i det siste steget noe igjen. Utslagene i fondsverdien gjennom våren viser at vi må være forberedt på å håndtere store og brå fall. Både hensynet til langsiktig bærekraft i statsfinansene og risikoen for et stort fall i fondsverdien taler for at fondsuttaket i normale tider bør ligge godt under 3 pst. av fondskapitalen.

I denne proposisjonen legger regjeringen frem oppdaterte anslag for utgifter og inntekter og foreslår nødvendige utgiftsendringer, slik som nye anslag for folketrygden. Regjeringen foreslår også enkelte tilleggsbevilgninger som følger opp tidligere varslede og vedtatte saker, som økt støtte til Ukraina og Norgespris på strøm.

For 2025 anslås bruken av fondsmidler å utgjøre 12,9 pst. av BNP for Fastlands-Norge, en økning fra 10,3 pst. i 2024. Sett utenom den økte støtten til Ukraina på 50 mrd. kroner er fondsuttaket som andel av BNP for Fastlands-Norge (trend) og budsjettimpulsen uendret fra budsjettet Stortinget vedtok før jul, på henholdsvis 11,7 pst. og 1,3 prosentenheter.

Ulike offentlige inntekter og utgifter har forskjellig virkning på aktiviteten i fastlandsøkonomien. Beregninger med de makroøkonomiske modellene Finansdepartementet benytter, tyder på at budsjettopplegget for 2025 øker BNP for fastlandsøkonomien med 0,5 pst. i år. Siden finanspolitikken virker med et tidsetterslep, bidrar også tidligere års budsjetter ekspansivt på den økonomiske aktiviteten i år. Den vedtatte økningen i støtten til Ukraina vil uavkortet gå til internasjonale initiativer og kjøp fra ukrainsk forsvarsindustri, og ventes ikke å påvirke aktiviteten i norsk økonomi.

Regjeringen foreslår å innføre en ordning for fastpris på strøm på 40 øre/kWh ekskl. merverdiavgift og andre avgifter fra 1. oktober 2025 (Norgespris), samt støtteordninger for fjernvarme. Regjeringen foreslår også lavere avgift på strøm, se omtale nedenfor. Forsvarsbudsjettet er økt vesentlig i 2025, og regjeringen foreslår en ytterligere økning til etablering av midlertidig luftoperasjonssenter for NATO. Regjeringen foreslår også å øke overføringene til kommunene for å dekke økte pensjonsutgifter som følge av ny offentlig AFP. Videre anslås økte utgifter under folketrygden, hvor det særlig er utgiftene til uføretrygd, sykepenger og arbeidsavklaringspenger som trekker opp. I motsatt retning er utgifter til mottak og integrering av flyktninger nedjustert fordi det antas å komme færre flyktninger til landet. Kostnadsanslaget for strømstøtteordningen er også nedjustert fordi strømprisene er lavere.

Det vises til Meld. St. 2 (2024–2025) Revidert nasjonalbudsjett 2025 for nærmere omtale av den økonomiske politikken og utsiktene for norsk økonomi. Skatte- og avgiftspolitikken er nærmere omtalt i Prop. 145 LS (2024–2025) Endringar i skatte- og avgiftslovgivinga.

Det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet

Bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet måles ved det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet. I beregningen korrigeres det blant annet for virkningene av økonomiske svingninger på skatter, avgifter, renter og dagpenger til arbeidsledige.

I Saldert budsjett 2025 utgjorde det strukturelle oljekorrigerte underskuddet 492,3 mrd. kroner. I regjeringens forslag til revisjon av 2025-budsjettet utgjør det strukturelle olje-korrigerte underskuddet 542,4 mrd. kroner. Det er 50,2 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i fjor høst.

Budsjettimpulsen, som måler endringen i det strukturelle oljekorrigerte underskuddet som andel av trend-BNP for fastlandsøkonomien, anslås nå til 2,5 pst. mot 1,3 pst. i saldert budsjett.

Bruken av fondsmidler utgjør 2,7 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til 2025, tilsvarende som i saldert budsjett.

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2025 anslås nå til 493,8 mrd. kroner, mot 445,8 mrd. kroner i saldert budsjett. Dette underskuddet motsvares av en overføring fra Statens pensjonsfond utland, slik at statsbudsjettet er i balanse.1

Sammenlignet med saldert budsjett øker utgiftene med til sammen 49,8 mrd. kroner. Samtidig øker inntektene med 1,8 mrd. kroner, hvorav anslag for faktiske skatte- og avgiftsinntekter reduseres med 5,9 mrd. kroner, mens inntektene utenom skatter og avgifter samlet sett anslås å øke med 7,7 mrd. kroner.

I anslaget for det oljekorrigerte budsjettunderskuddet inngår nye anslag for rentene på statens innskudd i Norges Bank mv. og statsgjelden. For disse størrelsene og overføringene til og fra Statens pensjonsfond utland vil det eventuelt bli fremmet forslag om endrede bevilgninger i nysalderingen.

Veksten i statsbudsjettets utgifter

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2024 til 2025 anslås til 5,3 pst., mot 2,7 pst. i saldert budsjett og 1,0 pst. i Nasjonalbudsjettet 2025.

1.2 Endringer på statsbudsjettet siden saldert budsjett

Det fremmes i denne proposisjonen forslag som øker utgiftene med 4,3 mrd. kroner og reduserer inntektene med 1,3 mrd. kroner. Da er petroleumsvirksomheten, lånetransaksjoner og enkelte endringer som inngår i korreksjonene ved beregningen av det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet, holdt utenom. Budsjettsvekkelsen på 5,6 mrd. kroner som følger av disse forslagene, motsvares av at anslaget for strukturelle skatte- og avgiftsinntekter med videre øker med 5,7 mrd. kroner. Det strukturelle oljekorrigerte underskuddet øker med 50,2 mrd. kroner fra saldert budsjett, tilsvarende endringene som er fremmet og vedtatt før revidert nasjonalbudsjett.

Regjeringen foreslår å øke rammetilskuddet til kommunesektoren med 4,1 mrd. kroner for å dekke anslåtte merutgifter til pensjon som følge av Stortingets vedtak om ny offentlig AFP. Økningen fordeles med 3,7 mrd. kroner på kommunene og 0,4 mrd. kroner på fylkeskommunene.

Folketrygdens utgifter ekskludert dagpenger med videre, anslås å øke med til sammen 2,9 mrd. kroner fra saldert budsjett. Det er særlig utgiftene til sykepenger, pleiepenger, foreldrepenger ved fødsel, arbeidsavklaringspenger (AAP) og uføretrygd som øker. En betydelig del av denne veksten skyldes flere mottakere av ytelsene, samt et høyere nivå på sykefraværet enn ventet.

Analyse av laboratorieprøver utføres både av private virksomheter og ved offentlige institusjoner. Staten finansierer slike undersøkelser gjennom refusjoner. Utgiftene til analyser gjennomført ved offentlige institusjoner forventes om lag 867 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i saldert budsjett. Bakgrunnen er en forventning om økning i antall laboratorieundersøkelser utover høsten og vinteren. Det forventes også en økning i utgiftene til analyser gjennomført av private.

Regjeringen foreslår å innføre Norgespris for strøm. Dette innebærer at bolig- og fritidsboligeiere vil kunne tegne avtale med nettselskapet om å betale en fast pris på 40 øre/kWh eksklusiv merverdiavgift og andre avgifter for strøm. Regjeringen foreslår å bevilge 1 200 mill. kroner til ordningen i 2025. For husholdninger vil Norgespris være et alternativ til dagens strømstønadsordning. Netto kostnadsøkning for innføring av Norgespris i 2025 er derfor anslått til 800 mill. kroner, ettersom bevilgningen for strømstønadsordningen reduseres med 400 mill. kroner. Videre anslås bevilgningsbehovet til strømstønadsordningen redusert med ytterligere 1 000 mill. kroner, som følge av oppdaterte terminpriser for strøm.

Som følge av flere barn med behov for en institusjonsplassering, økte priser og økt bemanning foreslår regjeringen å øke bevilgningen til institusjonsbarnevernet med 585 mill. kroner.

Sikker teknisk infrastruktur er et anlegg som skal støtte statens evne til å håndtere kriser og uønskede hendelser. Prosjektet er forsinket, noe som innebærer økte kostnader. Regjeringen foreslår å øke kostnadsrammen for prosjektet, jf. forslag til romertallsvedtak. Samtidig foreslås bevilgningen økt med 492,2 mill. kroner i 2025.

Regjeringen foreslår å legge om finansieringsmodellen for Norske tog AS. Omleggingen vil på sikt medføre besparelser for staten, anslått til 1–2 mrd. kroner i perioden 2025–2036. Det foreslås 2,2 mrd. kroner på 90-post til tilbakekjøp av eksisterende lån og 2 mrd. kroner på 90-post til refinansiering av lån som forfaller i andre halvår 2025. I tillegg påløper det i 2025 utgifter på til sammen 487 mill. kroner «over streken», som inngår i beregningen av det strukturelle oljekorrigerte underskuddet. Midlene skal dekke nye statlige lån til selskapet, opprettelsen av en driftskreditt som skal gi selskapet tilstrekkelig fleksibilitet til å håndtere endringer i finansieringsbehovet gjennom året, egenkapitaltilskudd og transaksjonskostnader knytte til tilbakekjøp av eksisterende gjeld. Både nye lån, driftskreditt og egenkapitaltilskudd budsjetteres i tillegg med en andel på 90-post som summerer seg til 1,4 mrd. kroner.

Regjeringen foreslår en ekstraordinær tilleggsbevilgning på 428 mill. kroner, slik at man kan etablere et midlertidig luftoperasjonssenter (CAOC) i tilknytning til Bodø lufthavn, uten at det går på bekostning av det planlagte aktivitetsnivået i Forsvaret i 2025 eller andre satsinger i langtidsplanen for forsvarssektoren.

Som følge av forsinkelser i prosjektet med anskaffelse av nye redningshelikoptre, er en rekke utgifter skjøvet fra 2024 til 2025. Holdt sammen med økte valutakostnader og inntekter fra dagbøter til leverandør, er den totale utgiftsøkningen på om lag 418 mill. kroner i 2025.

Regjeringen foreslår å øke bevilgningen til EØS-finansieringsordningene med 372 mill. kroner som følge av overgang til en ny finansieringsperiode.

På grunn av forsinkelser i byggingen av Norsk havteknologisenter anslås det et lavere likviditetsbehov i 2025 enn det som ble bevilget i saldert budsjett. Regjeringen foreslår derfor å redusere bevilgningen til prosjektet med til sammen 600 mill. kroner.

Nedgangen i prognosene for asylankomster tilsier at bevilgningen på de anslagsstyrte postene på statsbudsjettet kan reduseres med om lag 2,5 mrd. kroner sammenlignet med saldert budsjett, hvorav ODA-godkjente flyktningutgifter utgjør 844 mill. kroner.

I saldert budsjett ble det lagt til grunn donasjoner til Ukraina fra forsvarssektoren til en verdi av 2 mrd. kroner innenfor rammen av Nansen-programmet i 2025. Donasjonene foreslås økt med 4,1 mrd. kroner til 6,1 mrd. kroner blant annet for at Norge skal kunne donere materiell i forbindelse med oppbyggingen av en ukrainsk brigade, sammen med de andre nordiske og baltiske landene. Donasjoner inngår i den samlede rammen for Nansen-støtten, men trekkes fra bevilgningsbehovet.

Inntektene fra avviklede midlertidige ordninger under Eksportfinansiering Norge foreslås økt med 463,2 mill. kroner. Inntektene kommer fra Luftgarantiordningen, Lånegarantiordningen for SMB, Re-forsikring av kortsiktig kredittforsikring, Reisegarantiordningen og Lånegarantiordningen i forbindelse med høye strømpriser.

Avvikling av dagens gjeldsbrevordning for utviklingsbankene og overgang til kontantbidrag til fondene for de fattigste landene gir en midlertidig økt inntekt på bistandsbudsjettet på anslagsvis 230 mill. kroner i 2025.

Regjeringen foreslår å redusere inntektene fra salg av kvoter fra EUs kvotesystem med 777 mill. kroner. Anslagsendringen skyldes i hovedsak en reduksjon i volum av kvoter Norge kan auksjonere ut, samt fall i kvoteprisen.

Utbyttene fra de børsnoterte selskapene øker i sum med 1 082 mill. kroner. Den største endringen er utbyttet fra Kongsberg Gruppen ASA som øker med 1 320 mill. kroner. For de unoterte selskapene under NFDs forvaltning foreslår regjeringen å redusere utbyttene med 1 001 mill. kroner. Dette kommer i hovedsak av redusert utbytte fra Statkraft på 858 mill. kroner i tråd med gjeldende utbyttepolitikk. Utbyttet fra Statnett SF foreslås redusert med 1 051 mill. kroner, til 609 mill. kroner, i hovedsak som følge av økte systemdriftskostnader.

1.3 Statsbudsjettets stilling

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet var 445,8 mrd. kroner i Saldert budsjett 2025. Nå anslås underskuddet til 493,8 mrd. kroner. Da inngår de samlede endringene i budsjettet så langt i år, nye anslag for skatter og avgifter og renter på statens gjeld og kontantbeholdning mv., og forslag om endrede bevilgninger i denne proposisjonen.

Statsbudsjettets stilling fremgår av tabell 1.2 og 1.3.

Samlet overskudd på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond består av statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten fratrukket overføringen til statsbudsjettet for å dekke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet, samt rente- og utbytteinntekter mv. i Statens pensjonsfond utland og Statens pensjonsfond Norge.

Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i 2025 forventes å bli 698,1 mrd. kroner, som er 55,2 mrd. kroner høyere enn i Saldert budsjett 2025. Av dette skyldes 16,7 mrd. kroner høyere anslag for skatte- og avgiftsinntekter fra petroleumsvirksomhet, og 28,4 mrd. kroner høyere netto inntekter fra SDØE. I samme retning trekker økt utbytte fra Equinor ASA med 10 mrd. kroner. Fratrukket overføringen til statsbudsjettet for å dekke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet, innebærer dette at nettoavsetningen til Statens pensjonsfond utland anslås til 204,3 mrd. kroner. Samlede rente- og utbytteinntekter mv. i Statens pensjonsfond anslås å utgjøre 472,9 mrd. kroner i 2025, hvorav 452,7 mrd. kroner fra utenlandsdelen av fondet. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond i 2025 anslås dermed til 677,2 mrd. kroner.

Det vil i forbindelse med nysalderingen bli fremmet et oppdatert bevilgningsforslag for overføringen av statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhet til Statens pensjonsfond utland. Videre vil en endelig fastsettelse av tilbakeføringen til statsbudsjettet fra Statens pensjonsfond utland også bli foreslått i forbindelse med nysalderingen.

Staten lånefinansierer ikke utgifter til drift, investeringer eller overføringer til private, kommuner og fylkeskommuner. Det oljekorrigerte underskuddet, hvor disse utgiftene inngår, finansieres av en overføring fra Statens pensjonsfond utland. Statsbudsjettet gjøres dermed opp i balanse før lånetransaksjoner. Statsbudsjettets lånetransaksjoner omfatter blant annet utlån til husholdninger og næringsliv, salg og kjøp av aksjer og innskudd i foretak og fond. Investeringer i selskaper regnes som lånetransaksjoner dersom forventet avkastning minst tilsvarer avkastningen på alternative plasseringer. Med avkastning på alternative plasseringer menes finansiell avkastning som svarer til risikoen ved plasseringen. Lånetransaksjoner inngår verken i det oljekorrigerte, eller det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet.

Statsbudsjettets brutto finansieringsbehov for 2025 anslås nå til 142,7 mrd. kroner. Det er en reduksjon på 33,7 mrd. kroner sammenlignet med saldert budsjett. Dette skyldes i hovedsak tilbakebetalinger på 51 mrd. kroner som følge av avvikling av Statens obligasjonsfond. Fondet ble opprettet i mars 2020 for å bidra til likviditet og kapitaltilgang i det norske obligasjonsmarkedet under pandemien. I motsatt retning trekker overføring av 14,7 mrd. kroner til Statens pensjonsfond utland, jf. omtale under kap. 2800, post 96.

Det vil også i 2025 være inntekter fra salg av aksjer i Equinor ASA knyttet til gjennomføringen av Equinors varslede tilbakekjøpsprogram for egne aksjer. Dette vil bli budsjettert i forbindelse med nysalderingen av 2025 budsjettet.

Statens faktiske lånebehov og forslag om lånefullmakter kan avvike fra finansieringsbehovet i tabell 1.3. Ved forslag om opptak av statlige lån og lånefullmakter korrigeres det for enkelte lånetransaksjoner som inngår i finansieringsbehovet, men ikke har likviditetseffekt. Dette gjelder blant annet opprettelse av og endringer i fond som er avsatt for fremtidige tilskudd. Samtidig påvirker enkelte poster på statsbudsjettet ikke likviditeten i pengemarkedet direkte, selv om de påvirker balansen på statsbudsjettet og størrelsen på statens kontantbeholdning. Det gjelder renter og overføringer fra Norges Bank.

1.4 Anmodningsvedtak