5 Styring og finansiering av Nasjonal sikkerhetsmyndighet

Dette kapittelet omhandler hvordan styringslinjer og rapportering mellom Justis- og beredskapsdepartementet, Forsvarsdepartementet og NSM fungerer i dag, formelt og i praksis. I denne sammenhengen har utvalget også sett på hvordan NSM finansieres.

5.1 Styringsdokumenter og styringsdialog

Det administrative ansvaret for oppfølgingen av NSM ble overført fra Forsvarsdepartementet til Justis- og beredskapsdepartementet i 2019, jf. kgl.res. 3. mai 2019. Det innebærer blant annet at Justis- og beredskapsdepartementet fremmer forslag om NSMs budsjett og samordner styringssignalene fra Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet til NSM. Ordningen av 2019 er en «speilvending» av disse departementenes roller fram til 2019.

NSMs «hovedinstruks» er fastsatt av Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet i fellesskap og trådte i kraft 3. mai 2019. Denne erstattet direktoratets første instruks fra 2014. Instruksen av 2019 angir NSMs myndighet, ansvar og oppgaver. Justis- og beredskapsdepartementet har det administrative ansvaret for NSM. Begge departementene har instruksjonsmyndighet i saker innenfor egne ansvarsområder. Når NSM på vegne av Forsvarsdepartementet bidrar i det forebyggende sikkerhetsarbeidet i forsvarssektoren, har dette departementet dermed myndighet til å innvirke på NSMs arbeid og prioriteringer av oppgaver. NSM er slik en virksomhet tilknyttet forsvarssektoren.

Justis- og beredskapsdepartementet utsteder i samarbeid med Forsvarsdepartementet de årlige tildelingsbrevene, supplerende tildelingsbrev, oppdragsbrev og presiseringsbrev til NSM. Etter at regjeringen har lagt fram sitt budsjettforslag i oktober, sender Justis- og beredskapsdepartementet et utkast til tildelingsbrev til NSM for kommende budsjettår. Det er dialog mellom departementene og NSM i arbeidet med utforming av tildelingsbrevet. NSM får anledning til å komme med innspill, og ambisjonsnivået for kommende år drøftes som en del av dialogen. Hovedprioriteringer for NSM i det påfølgende året behandles i regjeringen i november eller desember, blant annet basert på trusselrapporter fra Etterretningstjenesten og Politiets sikkerhetstjeneste (PST) og risikovurderinger fra NSM. Endelig tildelingsbrev sendes ut etter at Stortinget har vedtatt budsjettet i desember.

NSM rapporterer til Justis- og beredskapsdepartementet med kopi til Forsvarsdepartementet i henhold til fastsatt styringskalender for budsjettåret. I tillegg til årsrapporten for det foregående året, rapporterer NSM etter første og andre tertial i inneværende år. Departementene kan be om rapportering også utenom disse faste tidspunktene. NSM rapporterer om noen oppgaver innen forsvarssektoren til Forsvarsdepartementet med kopi til Justis- og beredskapsdepartementet, og i enkelte saker som omhandler Norges forpliktelser overfor NATO, bare til Forsvarsdepartementet.

Justis- og beredskapsdepartementet sørger for at det avholdes jevnlige etatsstyringsmøter med NSM. Forsvarsdepartementet deltar i disse møtene. I et normalår gjennomføres tre ordinære etatsstyringsmøter mellom departementene og NSM: Ett årsrapportmøte i april om resultater for foregående år og to møter i henholdsvis juni og oktober om tertialrapportene. Møtene følger en fast dagsorden med blant annet gjennomgang av rapporter, budsjettprognose og vurdering av risiko for at NSM ikke innfrir resultatforventninger i tildelingsbrevet. Det kan også avholdes særmøter om spesielle tema som det eventuelt ikke blir tid til å behandle i de ordinære etatsstyringsmøtene. Begge departementene gjennomgår og godkjenner referatene fra møtene.

Departementene la i styringsdialogen med NSM i siste halvdel av 2023 og hele 2024 vekt på å følge opp virksomhetens økonomistyring og internkontroll. Bakgrunnen var at NSM i 2022 og 2023 hadde ambisjoner og planer som ikke var tilpasset virksomhetens gjeldende rammer, se også omtale av finansieringen av NSM nedenfor. Det ble fra juni 2023 og gjennom hele 2024 avholdt månedlige etatsstyringsmøter med NSM av denne grunn. Månedlige møter om økonomistyring og internkontroll videreføres ikke i 2025, men oppfølging av internkontrollen vil ifølge Justis- og beredskapsdepartementet fortsatt være et sentralt tema i styringsdialogen.

Departementene avholder normalt et årlig strategimøte med NSM om utfordringer og videre utvikling av virksomheten i et mer langsiktig perspektiv. På grunn av de økonomiske utfordringene har det ikke vært avholdt strategimøte med NSM siden våren 2023. Ifølge Justis- og beredskapsdepartementet planlegges det et nytt strategimøte i løpet av 2025.

5.2 Finansiering av NSM

NSM er en ordinær bruttobudsjettert, statlig virksomhet som finansieres over statsbudsjettet. NSMs utgifter til drift og investeringer bevilges som en utgift på statsbudsjettet. I tillegg kan NSM ta brukerbetaling for enkelte tjenester som budsjetteres som en inntektsbevilgning i statsbudsjettet.

Da Justis- og beredskapsdepartementet overtok det administrative ansvaret for oppfølgingen av NSM i 2019, ble de daværende driftsutgiftene til NSM i sin helhet overført til og bevilget under Justis- og beredskapsdepartementets budsjett mot en tilsvarende reduksjon under Forsvarsdepartementets budsjett. Tilsvarende ble gjort for NSMs driftsinntekter. 78 NSM mottar i tillegg drifts- og investeringsmidler fra Forsvarsdepartementet, hovedsakelig til ulike prosjekter. Fra 2024 mottar NSM også budsjettmidler fra Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet til finansiering av tiltak for digital sikkerhet i kommunesektoren i forbindelse med at NSM har overtatt oppgaver fra KommuneCSIRT, se omtale i kapittel 4. NSM mottar i 2024 og 2025 også budsjettmidler fra Kunnskapsdepartementet i forbindelse med oppdraget «Kunnskapsgrunnlag for vurdering av sensitive teknologier».

Utvalget som våren 2024 gikk gjennom forholdene rundt NSMs leie av Snarøyveien 36, pekte på at det er forskjellig praksis for budsjettering av underliggende virksomheter i Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet. 79 Utvalget viste til at Forsvarsdepartementet i større grad praktiserer en helhetlig rammestyring og en form for porteføljestyring av investeringer innenfor rammen av forsvarssektorens langtidsplan. Justis- og beredskapsdepartementets etater styres fullt ut med egne, årlige budsjetter for drift og investeringer.

Budsjettsystemet i Norge er orientert rundt ettårsprinsippet der framlegget av statsbudsjettet om høsten avklarer nye bevilgninger. NSM kan årlig sende forslag til Justis- og beredskapsdepartementet om økte bevilgninger som departementene vurderer i prosessen fram mot budsjettet legges fram. NSM har også anledning til å komme med forslag til budsjettjusteringer i det reviderte budsjettet i mai (RNB) og ved nysalderingen av budsjettet i november. I henhold til Finansdepartementets retningslinjer skal slike budsjettforslag gjennom året likevel begrenses til strengt nødvendige tillegg og endringer som kan skyldes ny informasjon og endrede forutsetninger som må håndteres raskt.

Tabell 5.1 NSMs disponible midler i perioden 2015–2025 i faste 2025-priser

* Kilde: Tallene for 2015–2024 er hentet fra NSMs årsrapporter og inkluderer overføringer fra foregående år. Tallene for 2025 er hentet fra tildelingsbrev til NSM for 2025. Det framgår av tildelingsbrevet at NSM i 2025 vil bli gitt belastningsfullmakter fra DFD og KD, men beløpene er ikke oppgitt.

** Driftsutgiftene til NSM ble bevilget under Forsvarsdepartementets kap. 1723, post 01 t.o.m. 2018. Fra 2019 ble midlene overført til Justis- og beredskapsdepartementet og bevilges der under kap. 457, post 01. Inntektene ble tilsvarende bevilget under Forsvarsdepartementets kap. 4723, post 01 t.o.m. 2018 og fra 2019 under Justis- og beredskapsdepartementets kap. 3457/post 01.

5.2.1 Utgifter

Bevilgningen på kap. 457 Nasjonal sikkerhetsmyndighet fremmes av Justis- og beredskapsdepartementet og skal i utgangspunktet dekke ordinære drifts- og investeringsutgifter for NSM. I årene 2022 og 2023 innrettet NSM virksomheten ut fra en forventning om å få økte økonomiske rammer i fremtidige budsjettvedtak. 80 NSM reduserte kostnadene gjennom 2024 for å bringe forbruket mer i samsvar med bevilget budsjett. Tiltakene ga imidlertid ikke store nok innsparinger til å bringe budsjettet i balanse. For at NSM fortsatt skulle kunne ivareta sitt samfunnsoppdrag, og for å unngå uhjemlet merforbruk, bevilget Stortinget ekstra midler til NSM både i nysalderingen av budsjettet for 2023 (20 mill. kroner) og i RNB 2024 (90 mill. kroner). 81 NSM fikk ved nysalderingen av budsjettet for 2023 dessuten en ekstraordinær bevilgning på 200 mill. kroner til sanering av lån som ble tatt opp til finansiering av en ekstra oppgradering av bygg til leie på Fornebu. 82

Tildelingen under kap. 457, post 45 er til definerte investeringer. I 2025 skal den dekke videreutvikling av en nasjonal portal for digital sikkerhet og nasjonalt støtteverktøy for digital sikkerhet.

Midlene NSM får stilt til disposisjon fra Forsvarsdepartementet er i stor grad øremerkede midler som skal dekke blant annet utgifter til sikkerhetsgodkjenning av informasjonssystemer i forsvarssektoren og FoU-relaterte prosjekter. NSM har i tillegg adgang til å fakturere Forsvaret for dokumenterte utgifter til sikkerhetsgodkjenning av informasjonssystemer utover midlene som er stilt til disposisjon for dette formålet. Denne adgangen benyttet NSM seg av første gang i 2024. Midlene til FoU og FoU-relaterte prosjekter går til en nokså bred portefølje av prosjekter. Prosjektenes varighet er normalt ett til tre år. De fleste prosjektene er gradert BEGRENSET eller høyere. Prosjektene følges opp med prosjektrådsmøter mellom Forsvarsdepartementet og NSM. Justis- og beredskapsdepartementet deltar også og får slik blant annet innsyn i eventuelle langsiktige lønns- og driftsforpliktelser fra prosjektene som vil kunne belaste bevilgningen under kap. 457. Finansiering av FoU-relaterte prosjekter har ligget stabilt i perioden siden 2019 på rundt 30 mill. kroner årlig.

Det er i årene 2020-2023 dessuten stilt midler til disposisjon over forsvarsbudsjettet for utvikling av varslingssystemet for digital infrastruktur (VDI) og høyteknologisk kryptolaboratorium. Disse prosjektene er i ferd med å bli avsluttet. I 2025 tilføres NSM prosjektmidler med basis i den nye langtidsplanen for forsvarssektoren.

5.2.2 Inntekter

NSM kan i en viss utstrekning ta brukerbetaling for tjenester de utfører. Inntektene fra slike tjenester kommer i hovedsak fra medlemsavgifter fra næringslivet til VDI, avtale med Forsvarsmateriell om militær anvendelse av skytjenester (MAST), kurs- og konferanseavgifter og brukerbetaling ved sikkerhetsgodkjenning av informasjonssystemer. NSM har fullmakt til å overskride bevilgningen under kap. 457, post 01 mot tilsvarende merinntekt under kap. 3457, post 01. NSM har videre en avtale med Forsvaret ved Cyberforsvaret om å videreutvikle VDI. Avtalen er inngått for 20 år fra 2023, og prosjektet finansieres ved at NSM får dekket kostnadene av Cyberforsvaret.

5.2.3 Utvikling i NSMs økonomiske rammer

NSMs driftsutgifter økte kraftig i 2022–2024 som følge av den økte bemanningen og leieavtalen som ble inngått. I 2025 synes driftsutgiftene å være tilbake på normalt nivå. NSMs samlede økonomiske rammer i 2025 er likevel reelt sett økt med nær 90 prosent sammenliknet med 2015. Hvis vi sammenlikner med 2019, da Justis- og beredskapsdepartementet overtok det administrative ansvaret, er den samlede rammen i 2025 økt med nær 40 prosent. Vesentlige deler av dette kan forklares av økte midler til å forbedre digital sikkerhet, både innen forebygging, avdekking og håndtering av hendelser, jf. Prop. 78 S (2021–2022) (Ukrainaproposisjonen) og Innst. 270S (2021–2022).

Figur 5.1 Midler stilt til disposisjon for NSM fordelt på Forsvarsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet ¹⁾

1) Omregnet til faste 2025-priser.

Se tabell 5.1 ovenfor

I årene 2015–2018 da Forsvarsdepartementet var administrativt ansvarlig departement for NSM, var tildelingene til driften en del av Forsvarsdepartementets budsjett (grønne søyler). Den ordinære driftsbevilgningen ble som nevnt i sin helhet overført til Justis- og beredskapsdepartementets budsjett (blå søyler) da NSM ble overført i 2019. Forsvarsdepartementet tilfører likevel fortsatt midler til noen tiltak og prosjekter.

Figur 5.2 Endring i NSMs disponible midler sammenlignet med statens samlede utgiftsøkning 2015–2025 ¹⁾

1) Volumindekser, 2015 = 100.

Se tabell 5.1 ovenfor, Meld. St. 3 (2023–2024) Statsrekneskapen 2023, Meld. St. 1 (2024–2025) Nasjonalbudsjettet 2025.

Figur 5.2 viser at NSMs disponible midler har økt mer enn de samlede utgiftene over statsbudsjettet i perioden 2015–2025. Det skyldes særlig en noe sterkere vekst i årene fram til 2021, men også fra 2021 til 2025 har de økonomiske rammene til NSM vokst noe raskere enn statens samlede utgifter.