2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Omfanget av partnervold og -drap

Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) har gjennomført to landsomfattende omfangsundersøkelser av vold og overgrep i den norske befolkningen, i henholdsvis 2014 og 2023. I rapporten fra 2023 fant NKVTS at partnervold rammer både menn og kvinner, men at kvinner oftere er utsatt for den mest alvorlige og gjentakende partnervolden. I deres undersøkelser oppga ti prosent av kvinnene og tre prosent av mennene å ha blitt utsatt for alvorlig fysisk vold fra partner.

Som det fremgår av Prop. 36 S (2023–2024) Opptrappingsplan mot vold og overgrep mot barn og vold i nære relasjoner (2024–2028) – Trygghet for alle punkt 1.5.2, har en fjerdedel av alle drap i Norge de siste to tiårene blitt begått av daværende eller tidligere partner. De fleste ofre for partnerdrap er kvinner, og forskning viser at i syv av ti partnerdrapssaker var det registrert partnervold før drapet. Ifølge Kripos’ drapsstatistikk er 83 kvinner og 16 menn drept av en daværende eller tidligere partner eller kjæreste i perioden 2013–2023. I gjennomsnitt har det skjedd åtte partnerdrap hvert år, men i 2023 ble 17 drap begått av daværende eller tidligere partner/kjæreste.

2.2 Partnerdrapsutvalgets utredning – NOU 2020: 17 Varslede drap?

Partnerdrapsutvalgets mandat var å gjennomgå enkeltsaker for å avdekke om, i hvilken grad og eventuelt på hvilken måte det hadde forekommet svikt i det offentlige hjelpeapparatets håndtering i forkant av drapene. Utvalget ble bedt om å gi anbefalinger om hvordan hjelpeapparatets håndtering kan forbedres og eventuelle øvrige relevante forebyggende tiltak og behov for regelverksendringer. Utvalget foretok en kvalitativ gjennomgang av straffesaksdokumentene i 19 rettskraftig avgjorte eller henlagte partnerdrapssaker i Norge fra perioden 2014–2017. Kun saker der offer og/eller gjerningspersonen hadde vært i kontakt med hjelpeapparatet før drapet ble undersøkt, jf. NOU 2020: 17 punkt 9.3. Gjennomgangen av enkeltsaker er beskrevet i utredningens del IV.

Utvalget identifiserte visse deskriptive trekk ved de undersøkte sakene. Saksgangen viste at de instansene offeret og gjerningspersonen hadde mest kontakt med før drapet, var politiet, fastlege og andre deler av helse- og omsorgstjenesten. I mange saker var det også opplysninger om kontakt med barnevernstjenesten, skole, barnehage og familievernkontor. I noen saker var det opplysninger om kontakt med krisesenter, NAV, sosialtjenesten, asylmottak, flyktningtjenesten, voksenopplæring og advokat. Utvalget fant opplysninger om partnervold i samtlige saker forut for drapet. I elleve saker hadde en eller flere instanser registrert partnervold, og i to saker hadde en eller flere instanser mistanke om vold. Totalt fant utvalget at familievold hadde vært et tema i kontakten med hjelpeapparatet i totalt 15 av de 19 gjennomgåtte sakene, jf. NOU 2020: 17 punkt 10.4 og 12.2.

Utvalget trakk for øvrig frem at offer og gjerningspersoner ofte befant seg i marginaliserte livssituasjoner med flere levekårsutfordringer, og at parforholdene ofte var preget av maktubalanse og avhengighetsmekanismer. Sakene viste dessuten en klar kjønnsdimensjon. Samtlige undersøkte saker gjaldt heterofile parforhold. I 15 saker var offeret en kvinne, og i fire saker var offeret en mann.

Partnerdrapsutvalget konkluderte med at dets gjennomgang avdekket utfordringer i offentlige instansers håndtering av saker om partnervold. Det største problemet ble funnet å være at politi og annet hjelpeapparat ikke tidsnok iverksatte tilgjengelige forebyggende tiltak. Etter utvalgets syn avdekket saksgjennomgangen et potensial for bedre forebygging i politiet og hjelpeapparatet. På overordnet nivå delte utvalget utfordringene inn i følgende kategorier, jf. utredningen punkt 14.1:

1. Kunnskap og kompetanse i hjelpeapparatet

2. Kommunikasjon og tillit mellom bruker og hjelpeapparat

3. Regler, retningslinjer og anbefalinger

4. Organisering, rutiner og profesjonalitet

5. Informasjonsutveksling, samarbeid og samordning

Utvalget fremmet flere anbefalinger knyttet til avdekking, risikovurdering og håndtering av partnervold, hvorav ett av forslagene var opprettelsen av en permanent kommisjon. Formålet med kommisjonens arbeid burde etter utvalgets syn være læring av feil og videre utvikling av arbeidet med å forebygge partnervold og partnerdrap. Med bakgrunn i at gjennomgangen av enkeltsaker hadde avdekket et potensiale for bedre forebygging, vurderte utvalget at kontinuerlig gjennomgang av saker ville bidra til ny lærdom og innsikt om hvordan det forebyggende arbeidet kan forbedres over tid, i takt med annen utvikling og nye tiltak på feltet.

Partnerdrapsutvalget viste for øvrig til at det ved flere anledninger, og av ulike instanser, har vært fremmet forslag om en permanent kommisjon for gjennomgang av saker om partnervold og partnerdrap.

Partnerdrapsutvalgets utredning ble sendt på høring 22. februar 2021, med høringsfrist 7. mai 2021. De fleste høringsinstansene stilte seg positive til forslaget om å opprette en permanent partnerdrapskommisjon i Norge. Riksadvokaten, Rogaland statsadvokatembeter, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Sør-Vest politidistrikt, Vest politidistrikt, Øst politidistrikt, Trøndelag politidistrikt, Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS), Krisesentersekretariatet, Krisesenteret for Tromsø og omegn, Norges Politilederlag i Parat, Norsk kvinnesaksforening og Juridisk rettshjelp for kvinner (JURK) støttet forslaget. Flere høringsinstanser uttrykte generell støtte til samtlige av utvalgets anbefalinger, herunder Norsk rettsmedisinsk forening, Norges Kvinne- og familieforbund og MiRA-senteret.

Norges institusjon for menneskerettigheter fremhevet at ved opprettelse av en permanent partnerdrapskommisjon, vil staten etterleve sine forpliktelser til å støtte opp om forskning på vold etter Istanbul-konvensjonen artikkel 11 nr. 2 og statens overordnede plikt til å forebygge vold og drap i nære relasjoner.

Politidirektoratet og Oslo politidistrikt mente at utvikling og forsterking av samhandlingsrelasjonene mellom politiet og andre offentlige instanser ville gi bedre ressursutnyttelse enn en permanent partnerdrapskommisjon. Dersom en partnerdrapskommisjon likevel skulle opprettes, mente disse høringsinstansene at kommisjonens mandat burde utvides. Også høringsinstanser som riksadvokaten, Rogaland statsadvokatembeter, Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Vest politidistrikt og Trøndelag politidistrikt foreslo å utvide kommisjonens arbeidsområde.

Likestillings- og diskrimineringsombudet fremhevet viktigheten av at kommisjonen har kompetanse om diskriminering og vold i et interseksjonelt perspektiv. Datatilsynet og Kripos ga innspill til behovet for regulering av kommisjonens behandling av personopplysninger.

Foruten disse spesifikke innspillene ga flere høringsinstanser generelt uttrykk for at det er behov for økt forskning på vold i nære relasjoner, for kompetanseheving og for bedret samhandling på tvers av etater.

2.3 Stortingets anmodningsvedtak 6. desember 2022 nr. 131 m.m.

Stortinget anmodet i vedtak 6. desember 2022 nr. 131 regjeringen om snarest mulig å opprette en permanent partnerdrapskommisjon, jf. dokument 8:218 S (2021–2022) og Innst. 64 S (2022–2023). Spørsmålet om etablering av en uavhengig undersøkelseskommisjon for partnerdrap ble deretter vurdert av en interdepartemental arbeidsgruppe med deltakere fra Barne- og familiedepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Kunnskapsdepartementet. Gruppen vurderte også om det burde etableres en kommisjon for svikt i saker om vold, overgrep og alvorlig omsorgssvikt mot barn. Dette arbeidet er tatt videre av Barne- og familiedepartementet og omtales ikke nærmere i denne proposisjonen.

Arbeidsgruppen anbefalte at det ble opprettet en egen partnerdrapskommisjon tilknyttet Statens sivilrettsforvaltning.