2 Bakgrunn

2.1 Innledning

Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 391/2009 av 23. april 2009 om felles regler og standarder for organisasjoner som skal inspisere og besikte skip, henger sammen med Europaparlaments- og rådsdirektiv 2009/15 av 23. april 2009 om regler og standarder for klasseselskap og inspeksjon av skip og relevante aktiviteter i sjøfartsadministrasjoner. Rettsaktene er en del av den tredje sjøsikkerhetspakken, og er i all hovedsak en videreføring av reglene i rådsdirektiv 94/57/EF av 22. november 1994 om felles regler og standarder for organisasjoner som skal inspisere og besikte skip, og for sjøfartsmyndighetenes virksomhet i den forbindelse, med senere endringer, som allerede er innlemmet i EØS-avtalen. Direktiv 94/57 ble innlemmet i EØS-avtalen ved EØS-komitébeslutning nr. 30/95, og er endret ved direktiv 97/58, 2001/105 og 2002/84. Formålet med rettsaktene i forordningen er å endre systemet for EUs anerkjennelse av klasseselskap, slik dette ble etablert gjennom direktiv 94/57. Det opprinnelige direktivet er ved direktiv 2009/15 og forordning 391/2009 splittet opp i et direktiv som retter seg mot medlemsstatene og som gjelder forholdet mellom medlemsstatene og klasseselskapene, og en forordning som retter seg mot klasseselskaper, og som har til formål å forsterke kontrollsystemet med disse. Forordningen er en bindende rettsakt med direkte virkning i EU, og som sådan skal gjøres til del av EFTA-statenes interne rettsorden, til forskjell fra direktivet hvor medlemsstatene selv står fritt til å bestemme formen og midlene for gjennomføring. Det er dermed valgt en ny lovteknisk måte å gjennomføre regelverket på i EU, noe som blant annet gir et enhetlig kontrollsystem med godkjente klasseselskaper, ved at reglene som retter seg mot klasseselskapene er gitt i forordning.

Forordningen viderefører tidligere regler for godkjenning av klasseselskaper, men har videre til hensikt å forsterke kontrollsystemet med klasseselskapene. Dette gjøres blant annet gjennom at Kommisjonen gis myndighet til å ilegge godkjente klasseselskaper økonomiske sanksjoner i form av overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt ved grove og/eller gjentatte brudd på det aktuelle regelverket. Etter direktiv 94/57 var tilbaketrekking av klasseselskapenes godkjenning den eneste sanksjonsmuligheten. Det anses som viktig å kunne adressere brudd på forordningens bestemmelser på en rask, effektiv og proporsjonal måte for å kunne redusere risikoen for at mangler utgjør en fare for sikkerhet og miljø. Forordningen innfører hjemler for å kunne ilegge overtredelsesgebyr og tvangsmulkt, hvilket departementet vurderer som effektive virkemidler for å sikre at gjeldende krav overholdes. Bestemmelsen om utmåling, og prosessen i forkant av en eventuell ileggelse av overtredelsesgebyr og tvangsmulkt, ivaretar grunnleggende rettigheter og sikrer at klasseselskapet blir hørt underveis i prosessen.

Hovedprinsippet i EØS er at EFTA og EU utgjør to pilarer i samarbeidet. Det institusjonelle rammeverket for EØS-avtalen blir derfor omtalt som et to-pilarsystem. Som følge av EØS-avtalens to-pilarsystem, skal den sanksjonsmyndigheten forordningen legger til Kommisjonen, legges til EFTAs overvåkningsorgan (ESA) i EFTA-pilaren. Ved å legge bøteleggingskompetansen til ESA vil man i størst mulig grad speile det systemet som er etablert på EU-siden, og sikre en enhetlig bøteleggingspraksis i hele EØS-området. Myndighetsoverføringen innebærer at ESA vil kunne fatte rettslig bindende vedtak i form av sanksjoner med virkning for norske rettssubjekter.

Arbeidet med innlemmelse av forordningen har av ulike grunner tatt tid. To-pilarsystemet forutsetter at ESA skal tillegges myndighet til å ilegge klasseselskap økonomiske sanksjoner for grove eller gjentakende overtredelser av det aktuelle regelverket. En slik myndighetsoverføring reiser konstitusjonelle spørsmål, ettersom Grunnloven bygger på en forutsetning om at statsmaktens kompetanse skal utøves av nasjonale organer. Videre har arbeidet med å fremforhandle tilpasningstekster tatt tid. Det har både vært prosesser i EFTA, og EFTA-statene har vært i forhandlinger med Kommisjonen om tilpasningstekst. I arbeidet med tilpasningstekst avventet man også utfallet av andre lignende saker, som f.eks. innlemmelse av forordning (EF) nr. 216/2008 (EASA) på luftfartsområdet og forordning (EF) nr. 1901/2006 (pediatriforordningen) om legemidler til barn, som begge blant annet gjelder avgivelse av bøteleggingskompetanse til ESA. Stortingets EØS-komité har vært orientert om arbeidet med å innlemme forordningen i EØS-avtalen.

2.2 Nærmere om forordningen

Forordning 391/2009 viderefører tidligere regulering av klasseselskapers rettigheter og plikter når det gjelder godkjenning på fellesskapsnivå, men har i tillegg nye bestemmelser knyttet til kontroll med klasseselskapene. Formålet er å sikre at klasseselskapene som utfører tilsyn på vegne av nasjonale sjøfartsmyndigheter oppfyller høye kvalitetskrav for å kunne føre tilsyn med at skip oppfyller gjeldende miljø- og sikkerhetskrav, og oppnå et felles nivå av oppfølging av klasseselskapene på tvers av medlemsstatene.

Ved direktiv 94/57 ble det fastsatt felles regler og standarder for virksomheter som skal føre tilsyn med skip på vegne av nasjonale sjøfartsmyndigheter, og det ble etablert en ordning med godkjenning på fellesskapsnivå i EU. Opprinnelig la direktiv 94/57 kompetansen til å anerkjenne klasseselskapene til medlemsstatene selv, i tråd med den praksisen som eksisterte før det ble innført EU-regelverk på området. I henhold til endringer i direktiv 94/57, og nå gjennom forordning 391/2009 og direktiv 2009/15, er det Kommisjonen som godkjenner klasseselskapene som kan føre tilsyn på vegne av sjøfartsmyndigheten. I Norge er det Sjøfartsdirektoratet som fører tilsyn med norskflaggede skip og utenlandske skip i norske farvann. Nærmere bestemte oppgaver knyttet til inspeksjon og tilsyn kan imidlertid delegeres til anerkjente klasseselskap. Det er per i dag elleve anerkjente klasseselskap innenfor EØS-området som nasjonale myndigheter kan autorisere til å uføre maritime tilsynsoppgaver. Nærings- og fiskeridepartementet har med hjemmel i skipssikkerhetsloven § 41 andre ledd avtaler med seks av disse klasseselskapene om delegering av tilsynsmyndighet.

Artikkel 3 og 4 i forordning 391/2009 viderefører ordningen med anerkjennelse av klasseselskapene på fellesskapsnivå, og gir blant annet regler for hvordan medlemsstater skal gå frem om de ønsker å gi bemyndigelse til et klasseselskap som ennå ikke er anerkjent.

Artikkel 5 viderefører gjeldende ordning med Kommisjonens oppfølging av de godkjente klasseselskapene, og gir Kommisjonen hjemmel til å treffe nødvendige forebyggende og utbedrende tiltak i tilfeller der et godkjent klasseselskap ikke har oppfylt minstekrav eller forpliktelser i henhold til forordningen, eller at klasseselskapets prestasjonsnivå med hensyn til sikkerhet og hindring av forurensning har blitt betydelig dårligere. Forordning 391/2009 er tydeligere på at Kommisjonen formelt kan kreve gjennomføring av tiltak enn det som var tilfellet i direktiv 94/57, og manglende gjennomføring kan håndheves med økonomiske sanksjoner etter artikkel 6. Artikkel 6 vil omtales nærmere nedenfor.

Artikkel 7 viderefører reguleringen knyttet til når Kommisjonen kan trekke tilbake anerkjennelsen av et godkjent klasseselskap. Tilbaketrekking av anerkjennelse skal blant annet skje dersom gjentatte og alvorlig manglende overholdelse av minstekriterier utgjør en uakseptabel trussel mot sikkerheten eller miljøet, dersom selskapet forhindrer Kommisjonens vurdering, eller dersom selskapet unnlater å betale ilagte økonomiske reaksjoner.

Artikkel 8 viderefører tidligere ordning med Kommisjonens evaluering av de anerkjente klasseselskapene for å verifisere at klasseselskapene overholder forpliktelsene i henhold til forordningen, og at de oppfyller fastsatte minstekrav. Slik evaluering skal skje regelmessig, og minst hvert andre år. Artikkel 8 oppstiller også regler for utvelgelse av klasseselskaper som skal vurderes. Det følger av artikkel 8 nr. 2 at Kommisjonen i denne vurderingen særlig skal legge vekt på den anerkjente organisasjonens prestasjonsnivå med hensyn til sikkerhet og hindring av forurensning på ulykkesforekomstene, og på de rapportene som medlemsstatene har utarbeidet i samsvar med artikkel 10 i direktiv 2009/15.

Nytt i forordning 391/2009 er at Kommisjonen gis myndighet til å ilegge anerkjente klasseselskap økonomiske reaksjoner. Etter artikkel 6 nr. 1 bokstav a kan Kommisjonen ilegge et godkjent klasseselskap overtredelsesgebyr dersom organisasjonen ved grove eller gjentatte brudd ikke overholder minimumskravene som følger av artikkel 8 nr. 4, artikkel 9, artikkel 10 og artikkel 11. Bestemmelsene forsterker kontrollsystemet med klasseselskapene og innfører en bidragsplikt for at kontrollen skal kunne gjennomføres på en effektiv og hensiktsmessig måte, og en samarbeidsplikt med andre klasseselskaper for å sikre en ensartet og harmonisert praksis. Videre følger det av samme bestemmelse at Kommisjonen kan ilegge overtredelsesgebyr dersom et dårligere prestasjonsnivå er uttrykk for alvorlige mangler i organisasjonens struktur, systemer, prosedyrer eller interne kontrollrutiner. Etter artikkel 6 nr. 1 bokstav b kan Kommisjonen ilegge et overtredelsesgebyr hvis organisasjonen med forsett har gitt Kommisjonen feil, ufullstendige eller villedende opplysninger i forbindelse med Kommisjonens regelmessige vurdering av organisasjonen, jf. artikkel 8 nr. 1, eller på annen måte hindret Kommisjonen i å gjennomføre denne vurderingen.

Videre fremgår det av artikkel 6 nr. 2 at Kommisjonen kan ilegge et godkjent klasseselskap tvangsmulkt dersom organisasjonen ikke gjennomfører forebyggende og utbedrende tiltak som Kommisjonen har pålagt den, eller gjennomfører dem med uberettiget forsinkelse, inntil de pålagte tiltakene er gjennomført fullt ut.

Ved utmålingen av overtredelsesgebyr og tvangsmulkt etter artikkel 6 nr. 3, skal det legges vekt på preventive hensyn, at gebyret skal stå i rimelig forhold til overtredelsens grovhet, og klasseselskapets økonomiske situasjon. Videre skal det tas hensyn til i hvilken grad sikkerheten eller miljøet ble utsatt. Overtredelsesgebyr og tvangsmulkt kan først ilegges etter at klasseselskapet har fått anledning til å uttale seg, og størrelsen på overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt skal ikke overskride 5 % av selskapets gjennomsnittlige omsetning de tre foregående regnskapsårene.

2.3 Høring

Nærings- og fiskeridepartementet sendte den 24. november 2016 et høringsnotat om endring av skipssikkerhetsloven på høring, med frist for uttalelse 13. januar 2017. I høringsnotatet foreslo departementet en ny bestemmelse i skipssikkerhetsloven som regulerer myndigheten lagt til ESA, samt at det fastsettes nødvendig hjemmel for å kunne gjennomføre forordningen som forskrift i norsk rett.

Høringsutkastet ble lagt ut på regjeringen.no og sendt til følgende høringsinstanser

• Arbeids- og sosialdepartementet

• Finansdepartementet

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Kulturdepartementet

• Olje- og energidepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Fiskeridirektoratet

• Kystverket

• Advokatforeningen

• Det norske maskinistforbund

• DNV GL

• Fellesforbundet

• Fiskebåt

• Fraktefartøyenes Rederiforening

• Landsorganisasjonen i Norge

• NHO Sjøfart

• Norges Rederiforbund

• Norsk Sjømannsforbund

• Norsk Sjøoffisersforbund

• Næringslivets hovedorganisasjon

Departementet mottok syv høringssvar. Ingen hadde merknader til høringsutkastet. Dette gjaldt følgende høringsinstanser: Advokatforeningen, Arbeids- og sosialdepartementet, DNV GL, Fellesforbundet, Fiskeridirektoratet, Samferdselsdepartementet og Sjømannsorganisasjonene i Norge (Det norske maskinistforbund, Norsk Sjømannsforbund og Norsk Sjøoffisersforbund).

Når lovproposisjonen nå fremmes, er det noen år siden høringen. Forordningens innhold er ikke endret etter høringen, og departementet vurderer at det ikke har vært nødvendig med en ny høring. Departementet vurderer imidlertid at det er lovteknisk mer hensiktsmessig med en annen plassering i skipssikkerhetsloven enn det som ble foreslått i høringen, slik at ny bestemmelse står i bedre sammenheng med resterende forpliktelser for klasseselskapene.

Det bemerkes at Sjøfartsdirektoratet vil fastsette en ny forskrift for å gjennomføre forordningen, og at denne vil følge en alminnelig høringsprosess.

2.4 EØS-komiteens beslutning nr. 326/2023

EØS-komiteen besluttet den 8. desember 2023 å innlemme forordning (EF) nr. 391/2009 om felles regler og standarder for organisasjoner som skal inspisere og besikte skip i EØS-avtalen. Norge deltok i beslutningen med forbehold om Stortingets samtykke. Det er kun Norge som har tatt slikt konstitusjonelt forbehold. I de tilfeller det er tatt konstitusjonelt forbehold, følger det av EØS-avtalen artikkel 103 nr. 1 at EØS-komiteens beslutning først blir bindende for Norge etter at man har meddelt partene at de forfatningsmessige kravene er oppfylt, det vil si at Stortinget har gitt sitt samtykke til at forordningen skal bli en del av EØS-avtalen.

I henhold til EØS-komiteens beslutning skal EØS-avtalens vedlegg XIII (Transport) endres ved at forordning nr. 391/2009 med tilknyttede rettsakter tas inn i EØS-avtalen. EØS-komiteens beslutning inneholder flere rettsakter, herunder både gjennomføringsforordninger og beslutninger. De fleste rettsaktene gjelder godkjennelser eller tilbaketrekking av godkjennelser av klasseselskap. Det er kun rettsakten som gjelder gjennomføring av forordning 391/2009 i EØS-avtalen som reiser konstitusjonelle spørsmål eller krever lovendringer, og som krever Stortingets samtykke for å kunne gjennomføres i norsk rett.

Komitebeslutningen artikkel 1 fastsetter tilpasninger til forordningsteksten, slik at forordningen tilpasses EFTA-statene. Gjennomgående går tilpasningstekstene ut på at oppgaver og ansvar i forordningen som er lagt til Kommisjonen, legges til ESA i EFTA-pilaren. Det vil likevel være Kommisjonen som skal legge frem sine vurderinger og forslag til handlemåter under forordningen og at oppgavene utføres av Kommisjonen i nært samarbeid med ESA.

Til forordningens artikkel 3 nr. 1 følger det av tilpasningsteksten at henvendelser fra EFTA-stater om å anerkjenne et klasseselskap skal sendes til ESA, som skal videresende denne til Kommisjonen. ESA skal i slike tilfeller, sammen med den respektive EFTA-staten, være involvert i vurderingene av om det aktuelle klasseselskapet oppfyller kriteriene for å bli anerkjent, men beslutningen skal treffes av Kommisjonen.

Etter artikkel 5 i forordningen skal Kommisjonen kreve at anerkjente klasseselskaper treffer nødvendige og forebyggende tiltak dersom Kommisjonen anser at de ikke har oppfylt minstekriteriene som er fastsatt i vedlegg 1 eller andre forpliktelser i henhold til forordningen. Det følger av tilpasningsteksten at dersom det dreier seg om anerkjente klasseselskap med hovedforetak i en EFTA-stat, og som er anerkjent på grunnlag av en anmodning fra en EFTA-stat, skal Kommisjonen utføre disse oppgavene, i nært samarbeid med ESA. Ethvert tiltak overfor en organisasjon som har sitt hovedforetak i en EFTA-stat, og som er anerkjent på grunnlag av en anmodning fra en EFTA-stat, skal treffes av ESA. Kommisjonen skal da fremlegge sin vurdering og et forslag til handlemåte for ESA. Tilsvarende tilpasningstekst gjelder for artikkel 6 nr. 1.

Kommisjonens beslutninger om økonomiske reaksjoner kan overprøves av EU-domstolen. I artikkel 6 nr. 4 som gjelder EU-domstolens domsmyndighet, tilføyes det at EFTA-domstolen skal ha tilsvarende myndighet når det gjelder beslutninger truffet av EFTAs overvåkningsorgan. Disse kan i henhold til artikkel 6 nr. 4 oppheve, redusere eller øke ilagt gebyr eller tvangsmulkt.

I artikkel 8, som omhandler evaluering av anerkjente klasseselskap, fastsetter tilpasningsteksten i nr. 1 og nr. 2 at for organisasjoner som har sitt hovedforetak i en EFTA-stat og er anerkjent på grunnlag av en anmodning fra en EFTA-stat, skal vurderingene foretas av ESA, sammen med den respektive EFTA-staten og i nært samarbeid med Kommisjonen.

Den kompetanse som legges til ESA ved tilpasningstekst til artikkel 5, 6 og 8 vil per dags dato ikke ha noen praktiske implikasjoner, da det ikke finnes anerkjente klasseselskaper med hovedsete i EFTA-statene som er anerkjent på bakgrunn av en anmodning fra en EFTA-stat.

Artikkel 2 i EØS-komiteens beslutning fastsetter at teksten til forordningen på islandsk og norsk, som vil bli kunngjort i EØS-tillegget til Den europeiske unions tidende, skal gis gyldighet.

Artikkel 3 slår fast at beslutningen trer i kraft 9. desember 2023, forutsatt at alle meddelelser etter EØS-avtalens 103 nr. 1 er inngitt. Gitt Norge sitt forbehold i saken, vil beslutningen først tre i kraft etter at Stortinget har gitt sitt samtykke, se punkt 4.1.

Artikkel 4 slår fast at beslutningen skal kunngjøres i EØS-avdelingen av og EØS-tillegget til Den europeiske unions tidende.