3 Rettferdig og ressurseffektiv klimapolitikk

Med knappe ressurser er det viktig å få størst mulig utslippsreduksjoner igjen for innsatsen, unngå feilinvesteringer og legge til rette for riktige valg for at framtidens miljø og økonomi skal være bærekraftig. Denne stortingsmeldingen legger vekt på hvordan klimapolitikken kan støtte opp under god ressursutnyttelse og sosial og geografisk rettferdighet.

Siden klimaomstillingen vil øke behovet for enkelte ressurser og kan ha uheldige fordelingsvirkninger, peker blant annet FN, Klimautvalget 2050 og EU på at det er nødvendig å koble klimapolitikk, effektiv ressursbruk og arbeidet med rettferdig omstilling tettere sammen. Klodens naturressurser er begrensede. En klimapolitikk som øker ulikhet, vil hverken være effektiv eller få nødvendig oppslutning.

FNs ressurspanel peker i sine rapporter på at effektiv ressursutnyttelse er en sentral forutsetning for å lykkes med en global klimaomstilling innenfor naturens tåleevne. Mer effektiv bruk av ressurser reduserer klimagassutslipp, bremser tapet av naturmangfold, reduserer belastningen fra forurensning og kan lette omstillingen av arbeidsliv og næringslivet mot lavutslippssamfunnet.1 Klimaendringer og tiltak for å redusere klimagassutslippene kan ha uønskede fordelingsvirkninger, både globalt og innenfor land. De minst utviklede landene og sårbare grupper blir spesielt hardt rammet fordi de i liten grad har mulighet til å tilpasse seg. Ulik fordeling av utslipp og effektene av tiltak for å begrense utslipp kan påvirke hvor villige folk er til å støtte strammere klimapolitikk. Funnene fra FNs klimapanel peker på at bredere pakker med virkemidler kan gjøre det enklere å balansere flere hensyn, som for eksempel fordeling, når politikken utformes. FNs ressurspanel framhever som ett av sine ti nøkkelbudskap i Global Resources Outlook 2024 at tiltak som påvirker hvordan varer og tjenester blir produsert og tilbudt må suppleres med flere tiltak som påvirker forbrukernes etterspørsel etter varer og tjenester. De framhever blant annet at det er nødvendig at bærekraftige valg og sirkulære forretningsmodeller med lavt fotavtrykk gjennomsyrer økonomien og blir hovedregelen, ikke unntaket.

Klimautvalget 2050 løfter problemstillinger knyttet til effektiv ressursbruk og rettferdighet for omstillingen i Norge.2 Utvalget peker på at alle viktige ressurser for overgangen til et lavutslippssamfunn er knappe. Veldig mange av tiltakene for å redusere utslipp forutsetter tilgang på ressurser som kraft, biomasse, kapital, arealer, mineraler, metaller, andre naturressurser og arbeidskraft. Løsningene som velges må ta utgangspunkt i de ressursene samfunnet allerede har tatt i bruk. Knapphet på arbeidskraft vil være en utfordring i alle deler av økonomien i årene som kommer. Utvalget peker på at lavere forbruk av ressurser, og bedre bruk og ombruk av de ressursene som er i omløp, vil lette presset på naturen og arealene. Belastning på natur i forbindelse med utvinning av mineraler og metaller for å dekke etterspørsel i det grønne skiftet vil begrenses dersom det oppnås høy grad av ombruk og gjenvinning av slike ressurser. En mer sirkulær økonomi er kjernen i denne utviklingen. En sirkulær økonomi betyr at ressurser må brukes og ombrukes mer effektivt i giftfrie kretsløp og erstatte uttak av, og produksjon med nye ressurser.

EUs klimavitenskapelige råd har gjennomført scenarioanalyser for EU der de har sett på tre ulike scenarioer for omstilling mot 2050.3 De har ett scenario med fokus på etterspørselssiden, ett med mye ny fornybar energi og et scenario som kombinerer redusert etterspørsel og ny fornybar energi. Alle scenarioene gir samme utslippsnivå i 2040, men de har ulik utvikling i utslippene. Scenarioet med en kombinasjon av etterspørselstiltak og ny fornybar energi gir utslippsreduksjoner raskest og betydelig lavere utslipp over tid enn hvis det kun satses på fornybar energi eller bare tiltak på etterspørselssiden.

Scenarioanalysene viser at scenarioer med lavere bruk av energi- og naturressurser i større grad vil bidra mot andre bærekraftsmål og styrke energisikkerheten enn scenarioer hvor ressursbruken er høy.4 Rådet trekker fram at scenarioer med lavere energibruk vil gi redusert behov for store satsinger på tiltak med relativt høy omstillingsrisiko, slik som kjernekraft, CO₂-håndtering og bioenergi. Med omstillingsrisiko menes her den økonomiske risikoen knyttet til overgangen til lavutslippssamfunnet. Andre fordeler som trekkes fram er bedre helse, renere luft, bedre vannsikkerhet og beskyttelse av naturen.

Lignende analyser er også gjort av norske forskningsmiljøer. Forskningssenteret for miljøvennlig energi (FME), NTRANS, gjennomførte i 2024 analyser av ulike mulige omstillingsbaner for Norge mot 2050.5 Ved bruk av totalt fire scenarioer med ulike forutsetninger om teknologi- og samfunnsendring ble det i analysene vurdert hvilken effekt dette kan få for blant annet energibruk, utslipp, og økonomisk utvikling i Norge.

Resultatene fra analysene viser at scenarioer som forutsetter høy ressursbruk og svake insentiver mot mer bærekraftig livsstil, kan medføre økt bruk av areal og nedbygging av natur. I scenarioene der det forutsettes større samfunnsendring i retning av lavere forbruk av knappe ressurser som energi og mer sirkulær økonomi vil naturbelastningen bli lavere. Samtidig peker analysen på at større samfunnsendring i retning av lavere forbruk også kan gi lavere økonomisk vekst og tilhørende utfordringer med aksept i befolkning.

Boks 3.1 Scenariometodikk utviklet av FME NTRANS

NTRANS har utviklet en egen scenariometodikk og gjennomført analyser for Norge.¹ Figur 3.2 viser hovedantagelser og utfordringer knyttet til de ulike banene. Omstillingsbanen «Litt her og der» representerer en framtid med gradvis forbedring av klimapolitikken, men uten større systemendringer eller store gjennombrudd i teknologi. Omstillingsbanen «Teknologioptimist» derimot har høy grad av teknologiendring, hvor nye teknologier og løsninger tas i bruk og Norge har muligheten til å ta en ledende rolle innen nisjer som hydrogen, CO₂-håndtering og elektrifisering. I «Ny hverdag» er det lav grad av teknologiendring, men høy grad av samfunnsendring. Det innebærer en endring av fokus fra økonomisk vekst til velferd, en mer sirkulær økonomi og at delingsøkonomi blir mer utbredt. Omstillingsbanen «Gjennomgripende omstilling» har både høy grad av teknologiendring og samfunnsendring. Det innebærer at denne banen kombinerer fokus på bærekraftig utvikling og velferd (well-being), samtidig med en teknologiutvikling som gjør at hydrogen, havvind og CO₂-håndtering er tilgjengelige. Av de fire banene har «Litt her og der» de høyeste utslippene mot 2050. Det er kun i «Gjennomgripende omstilling» at utslippene går mot netto null.

¹ NTRANS, 2023, Socio-technical pathways and scenario analysis

Kilde: FME NTRANS

Analyser fra både internasjonale og nasjonale forskningsmiljøer peker på at effektiv og mer sirkulær bruk av naturressurser kan lette omstilling og bidra til raskere utslippskutt med mindre belastning på naturen. Samtidig må politikk som understøtter en slik utvikling også legge til rette for at dette skjer på en måte som håndterer sosial og geografisk rettferdighet. Kapittel 3.1 omtaler regjeringens politikk for effektiv bruk av ressurser og kapittel 3.2 arbeidet med rettferdig omstilling.

Regjeringen vil:

• føre en klimapolitikk som bygger opp under sosialt og geografisk rettferdig omstilling og effektiv bruk av ressurser

3.1 I lavutslippssamfunnet utnyttes ressursene effektivt

Knappe ressurser må brukes effektivt til det beste for hele samfunnet. Omstillingen til lavutslippssamfunnet forutsetter tilgang til ressurser det vil være knapphet på. Tilgang på fornybar energi, bærekraftig arealforvaltning og bærekraftig bruk av bioressurser er viktige forutsetninger for oppnåelse av klimamålene og omstillingen mot lavutslippssamfunnet. Dette kapittelet omtaler hvordan klimaomstillingen kan påvirke etterspørselen etter disse ressursene og peker på hvordan det kan legges til rette for at ressursene brukes effektivt. I tillegg er tilgang på kompetent arbeidskraft, riktig kompetanse og kunnskap sentralt. Dette beskrives i kapittel 4.

Omstillingen til et lavutslippssamfunn vil kreve at investeringer i større grad vris mot løsninger som kan bidra til lavere utslipp for eksempel gjennom økt elektrifisering. Det vil derfor være behov for å øke investeringene i fornybar energiproduksjon, oppgraderinger av strømnettet og teknologier for å redusere utslipp fra for eksempel prosessindustrien. Samtidig kan endringer i transportsystemer og mobilitetsmønstre vri investeringene i offentlig infrastruktur. En vellykket omstilling til lavutslippssamfunnet krever høy kvalitet på planlegging og gjennomføring av offentlige investeringsprosjekter. Finansnæringen spiller en viktig rolle ved å kanalisere kapital til slike prosjekter, og regelverksutviklingen innenfor bærekraftig finans beskrives i kapittel 6.1.

Klima- og naturpolitikken må ses i sammenheng. Naturlige økosystemer er viktig for karbonopptak og -lagring, både i vegetasjon og i jordsmonn. Økosystemene har i tillegg flere viktige funksjoner som å dempe virkningene av klimaendringer og sikre et rikt naturmangfold. Tap av natur skyldes i økende grad klimaendringene, og tiltak for å begrense klimaendringene er derfor også viktig for naturen. Beslutninger om hvordan arealene våre forvaltes kan ha stor betydning for utslippene i andre sektorer. Eksempelvis er utbygging av ny fornybar kraftproduksjon nødvendig for å redusere bruken av fossile energikilder, mens utbygging av nye veier bidrar til utslipp fra nedbygging av arealene og samtidig kan bidra til økte utslipp i transportsektoren dersom den totale trafikkmengden øker som følge av utbyggingen.

Tiltak for å ivareta natur kan også være gode tiltak for klima, særlig tiltak som gir redusert nedbygging av naturareal. Bevaring av myr og transformasjon av allerede bebygde arealer er gode eksempler på dette. Bruk av biomasse kan gi reduserte utslipp i for eksempel transportsektoren, men økt uttak vil samtidig kunne redusere opptaket og lagring av karbon i skog og andre økosystemer både nasjonalt og globalt. Fornybar energi, landarealer og klimaendringer påvirker hverandre gjensidig. Hvorvidt samspillseffektene blir positive eller negative avhenger blant annet av hvordan virkemidlene innrettes og hvordan landareal og natur forvaltes.6 Naturavtalen understreker viktigheten av å bevare naturmangfold og at naturen forvaltes bærekraftig.7 Avtalen fremhever betydningen av å ta hensyn til naturmangfold i arealplanlegging, slik at tapet av arealer som er viktige for naturmangfold nærmer seg null innen 2030. Avtalen slår også fast viktigheten av utslippskutt for å bevare natur, og at klimatiltak tar hensyn til naturmangfold.

Rammeverket unngå, flytte, forbedre (UFF) kan benyttes for å identifisere tiltak og virkemidler som kan redusere ressursbruken. Brukt i klimasammenheng, bygger rammeverket på å unngå aktiviteter eller handlinger som gir utslipp, flytte aktiviteten gjennom å endre måten den blir gjennomført på, samt forbedre aktiviteten, for eksempel gjennom teknologiforbedringer eller mer effektiv ressursbruk. Når UFF-rammeverket brukes på flere politikkområder, vil forbedre-tiltak på ett område kunne være et unngå-tiltak på et annet område. I en kartlegging av bruken av UFF-rammeverket utarbeidet av CICERO for Klima- og miljødepartementet fremgår det at begrepsbruken knyttet til rammeverket varierer i forskningslitteraturen og mellom ulike sektorer.8

Klimautvalget 2050 anbefalte at UFF-rammeverket benyttes i utviklingen av klimapolitikken med en tydelig prioritering av unngå-tiltak. Miljødirektoratet legger i Klimatiltak i Norge – kunnskapsgrunnlag 2024 vekt på at UFF-rammeverket synliggjør hvordan samspillet mellom forskjellige tiltak gir synergier i form av mindre press på energi, arealer og andre ressurser.

UFF er opprinnelig et rammeverk for politikkutforming innen samferdsel, og har over tid vært brukt som konsept for å forstå hvordan klima- og miljøpåvirkningen fra transport kan reduseres. Både i kunnskapsgrunnlag fra fagetatene og i stortingsmeldinger har tiltak for å unngå, flytte og forbedre transporten vært vektlagt. I byområdene har det over tid vært jobbet målrettet med å redusere transportbehovet og flytte transportbruken fra personbil til kollektivtransport, sykkel og gange gjennom byvekstavtalene. Norge har tatt en internasjonal lederrolle innenfor forbedre-tiltak gjennom å utvikle og ta i bruk nullutslippsteknologi både i kjøretøy og fartøy. Virkemidler for å redusere utslipp kan bidra til én eller flere av UFF-kategoriene. Enkelte virkemidler, som CO₂-avgiften, kan bidra til alle tre. I Meld. St. 14 (2023–2024) Nasjonal transportplan 2025–2036 gis det en oversikt over regjeringens mest sentrale virkemidler for å redusere klimagassutslipp i transportsektoren, fordelt på kategoriene unngå, flytte og forbedre.

Gjennom arbeidet med Klimastatus og -plan er rammeverket allerede i bruk for flere av sektorene. UFF-tilnærmingen er også sentral i arbeidet med å fremme sirkulære løsninger med formål å bidra til å redusere klima- og miljøproblemer. Økt ombruk, reparasjon, deling og bedre utnyttelse av knappe ressurser i samfunnet er krevende å oppnå i stor skala, blant annet fordi det fordrer nye forretningsmodeller og måter å samarbeide på. Det kan bryte tradisjonelle oppsett av verdikjeder og utfordre vaner, rutiner og holdninger hos både private og offentlige virksomheter og forbrukere. Det mest virkningsfulle for å redusere miljøproblemer knyttet til forbruk vil være å unngå bruk av nye ressurser, som ved å kjøpe, bruke og eie færre produkter. For å få til dette kan man dele mer og kjøpe brukt. Når det er utfordrende å dele mer og kjøpe brukt, kan man kjøpe, bruke og eie produkter med lavere fotavtrykk eller produkter som er forbedret, for eksempel ved at de varer lengre, lar seg reparere og/eller er laget av gjenvunnede materialer. Kombinert, vil tiltakene bidra til mindre ressursbruk. Figur 3.3 viser hvordan arbeidet med sirkulær økonomi kan ses i sammenheng med UFF-rammeverket.

Kilde: Klimautvalget 2050

I en sirkulær økonomi må ressursene utnyttes lengst mulig slik at minst mulig går tapt. Produktene må vare lenge, repareres, oppgraderes og i større grad brukes om igjen. Sirkulære verdikjeder må utvikles for å øke volumet av tiltak under «Unngå» i UFF-rammeverket, et eksempel er Elkjøps reparasjonssenter, se boks 3.2. Når produktene ikke kan brukes om igjen, kan materialer i avfallet gjenvinnes og brukes som råvarer i ny produksjon. Det er viktig at enkeltpersoner og aktører i offentlig og privat sektor har muligheten til å ta miljøriktige valg. Revidert indre markedsregelverk fra EU, som er utviklet under EUs handlingsplan for sirkulær økonomi fra 2020, er et viktig virkemiddel. Se nærmere omtale i kapittel 6.1.

Regjeringen la våren 2024 fram en handlingsplan for sirkulær økonomi.9 Handlingsplanen bygger på og viderefører den nasjonale strategien for en grønn, sirkulær økonomi fra 2021. Regjeringen vil integrere sirkulær økonomi bredt i relevante virkemidler og tiltak slik at dette arbeidet ikke blir et eget arbeid på siden av øvrig politikkutvikling. Handlingsplanen legger fram 39 konkrete handlingspunkter som skal bidra til å redusere den samlede klima- og miljøbelastningen og skape nye arbeidsplasser. Samfunnsøkonomisk lønnsomhet utgjør et viktig premiss for regjeringens arbeid med sirkulær økonomi. «Sirkularitet» er i dette perspektivet ikke et mål i seg selv, men vil bidra til å realisere en helhetlig ambisjon om økt bærekraft både økonomisk, miljømessig og sosialt. Dette gjelder globalt, men også nasjonalt for Norges del. Arbeidet med en sirkulær økonomi kan bidra til å oppnå flere ulike mål. Ved å benytte ressurser vi allerede har og dermed unngå å produsere nye varer, bidrar det til å få utslippene ned. Overgangen til en mer sirkulær økonomi vil på kort sikt innebære omstillingskostnader for næringsdrivende. En mer sirkulær økonomi kan imidlertid på lang sikt bidra til å øke norske selskapers konkurransedyktighet på det europeiske markedet ved å sette høye klima- og miljøambisjoner for sin produksjon. En sirkulær økonomi skal samtidig bidra til å redusere trykket på jomfruelige ressurser og til mindre beslag på natur. Til slutt skal en sirkulær økonomi også, blant annet gjennom materialgjenvinning, bidra til å sikre tilgang til metaller og mineraler som er avgjørende for mange industrisektorer, inkludert strategiske og sikkerhetspolitisk viktige sektorer. En vellykket overgang til en mer sirkulær økonomi innebærer å gjøre alle ledd i verdikjedene til produkter mer sirkulære, samtidig som sirkulære forretningsmodeller blir mer lønnsomme enn de er i dag.

Som en oppfølging av handlingsplanen har regjeringen satt ned en ekspertgruppe for å se på virkemidler for å fremme en mer sirkulær økonomi. Skatteutvalget10 mente at det er et stort kunnskapsbehov knyttet til sirkulær økonomi. Ekspertgruppen er et bidrag til å møte dette behovet. Ekspertgruppen skal se på hvilke virkemidler som kan fremme sirkulære aktiviteter for å gi bedre utnyttelse av fornybare og ikke-fornybare ressurser, bærekraftig produksjon og forbruk, og økt verdiskaping. Dette innebærer å identifisere hvilke virkemidler som er samfunnsøkonomisk lønnsomme og, med bakgrunn i dette, foreslå eventuelle endringer i dagens virkemiddelbruk. Ekspertgruppen skal levere en samlet rapport og anbefaling i løpet av våren 2025. Regjeringen vil raskt vurdere gruppens anbefalinger som er relevante for regjeringens politikk på klimaområdet.

Bruk av UFF-rammeverket ved politikkutforming, i kombinasjon med det pågående arbeidet med sirkulær økonomi, vil samlet kunne bidra til å begrense ressursbruken og gi reduserte utslipp og mindre press på naturen.

Markeder med god konkurranse bidrar også til en effektiv bruk av samfunnets ressurser. En aktiv konkurransepolitikk er et sentralt virkemiddel i grønn omstilling ved at aktører stimuleres til å bruke ressursene mer effektivt og til å innovere. På lang sikt kan dette gi flere klimavennlige løsninger, som igjen kan gi reduserte klimautslipp. I tillegg bidrar effektiv konkurranse til et bedre tilbud og lavere priser.

Regjeringen vil:

• prioritere løsninger som bygger opp under effektiv ressursbruk

• benytte UFF-rammeverket i politikkutvikling

• integrere sirkulær økonomi i tiltak og virkemidler

• når rapporten fra ekspertgruppen om sirkulære virkemidler foreligger, vurdere anbefalingene for å fremme en mer sirkulær økonomi.

3.1.1 Energi

Tilstrekkelig tilgang på utslippsfri kraftproduksjon er en viktig forutsetning for at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050. Regjeringen har samtidig som mål at tilgang på ren og rimelig kraft skal være et fortrinn for norsk industri og bidra til verdiskaping og sysselsetting i hele landet. Kraftforsyningen må derfor utvikles på en måte som gir rom for fortsatt nedgang i den fossile energibruken, samtidig med vekst i verdiskapingen. Det krever økt kraftproduksjon, styrket overføringskapasitet i nettet og mer effektiv bruk av energi og eksisterende nett.

Samtidig vil ny kraftproduksjon og nytt nett påvirke areal og miljø. Ny kraftproduksjon og nytt nett krever gode avveininger mellom ulike hensyn i samfunnet. Omstillingen i kraftsektoren må ses i lys av Norges oppfølging av det nye globale rammeverket for natur («naturavtalen»), se Meld. St. 35 (2023–2024) Bærekraftig bruk og bevaring av natur.

Norges utgangspunkt er godt. Vi har et kraftsystem uten utslipp basert på produksjon fra fornybare energikilder og som har god reguleringsevne. Med normale værforhold har Norge i dag et beregnet kraftoverskudd på om lag 15 TWh. Flere analyser de senere årene har pekt på at dette overskuddet vil avta med forventning om et økende forbruk av kraft mot 2030. Også effektbalansen, vår evne til å dekke de kortsiktige svingningene i kraftsystemet, forventes å bli noe strammere i samme periode. Selv om det norske kraftsystemet har stor utvekslingskapasitet med andre land og erfaring med å håndtere perioder med svikt i tilsiget til vannkraftverkene våre, vil et kraftunderskudd kunne øke sårbarheten for værvariasjoner og bidra til et høyere norsk prisnivå på kraft.

Utviklingstrekk internasjonalt og de siste års særskilte situasjon i energimarkedene, har medført at veksten i energiforbruk i flere land, inkludert Norge, går saktere enn tidligere antatt. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) anslår i årets rapport om tilstanden i kraftsystemet at kraftbalansen i et normalår synker til 11 TWh i 2029. Dette er en svakere nedgang enn tidligere anslag fra NVE. Nedgangen i kraftbalanse skyldes at forbruket forventes å øke mer enn produksjonen de kommende årene. Både produksjons- og forbruksveksten er lavere enn i fjorårets analyse, som skyldes at elektrifiseringen går saktere enn forventet og at det bygges ut lite ny kraftproduksjon i de nærmeste årene. Over tid vil en gradvis omstilling bort fra fossil energibruk til elektrisitet og framvekst av nye næringer kunne øke elektrisitetsbruken betydelig, noe som øker behovet for ny produksjon og et styrket overføringsnett. Ny produksjonskapasitet vil i stor grad være uregulerbar og væravhengig. Tiltakene for å nå målene i klimapolitikken i årene framover må derfor ses i sammenheng med utviklingen i kraft- og effektbalansen innenlands og tilgangen på kraft.

Fornybar kraft for å gjennomføre utslippskutt

Energidepartementet har gitt NVE i oppdrag å utarbeide en årlig vurdering av tilstanden i kraftsystemet og å gjennomføre regelmessige scenarioanalyser knyttet til utviklingstrekk og målsettinger på energi-, nærings- og klimaområdet. I 2024 gjennomførte NVE forenklede scenarioanalyser av hvordan ulike forutsetninger om klimatiltak kan påvirke kraftforbruk, kraftbalanse og kraftpriser. Analysene baserer seg på, og supplerer, kunnskapsgrunnlaget utarbeidet av Miljødirektoratet og presentert i Klimatiltak i Norge: Kunnskapsgrunnlag 2024. I rapporten har Miljødirektoratet anslått et kraftbehov ved ulike identifiserte tiltak for utslippsreduksjoner i Norge mot 2030 og 2035. Samlet tilsvarer tiltakene som er utredet en utslippsreduksjon på om lag 63 prosent i 2035 sammenlignet med 1990 og isolert sett et økt kraftbehov på 43 TWh fra 2022 til 2035. Rundt halvparten av denne forbruksøkningen ligger allerede inne i NVEs basisbane for kraftmarkedet mot 2040.

NVEs første forenklede scenarioanalyser gir nyttige innspill, og NVE vil arbeide videre med å styrke kunnskapsgrunnlaget gjennom nye og utvidede scenarioanalyser. NVEs første forenklede analyser illustrerer én mulig utviklingsbane for utslippskutt. For eksempel er ikke tiltakene som ligger til grunn for Klimastatus og -plan de samme som ligger til grunn for NVEs analyser, og motsatt.

Virkningen av klimatiltak på kraftsystemet framover avhenger av hvilke faktiske tiltak som gjennomføres. Ulike typer utslippsreduksjoner og tiltak krever ulike mengder kraft, med ulike konsekvenser for effektuttak i enkeltregioner, og for det samlede kraftforbruket over året.

NVEs videre arbeid med scenarioanalyser skal legge til rette for bedre kunnskap om utviklingen i kraftforsyningen på lengre sikt, i lys av relevante mål i blant annet klima-, energi- og næringspolitikken. NVE vil i år legge fram en ny langsiktig kraftmarkedsanalyse i løpet av første halvår, og legger opp til å publisere nye scenarioer høsten 2025.

Kraftsystemet skal styrkes

Regjeringens politikk tar utgangspunkt i at kraftsystemet skal videreutvikles for å sikre rom for fortsatt industrivekst og verdiskaping, samtidig som omlegging av energibruken fra fossile til fornybare energikilder må fortsette. Regjeringen satser derfor både på vannkraft, solkraft og vindkraft på land og til havs, og fører en ambisiøs politikk for energieffektivisering. Kraftsystemet styrkes gjennom økt overføringskapasitet i strømnettet og arbeid med å øke tilgangen på fleksibilitet. Dette arbeidet er regjeringen godt i gang med.

I denne stortingsperioden har regjeringen blant annet:

• gjenopptatt konsesjonsbehandling av vindkraft på land

• sørget for at kommunene får et større økonomisk utbytte ved vindkraftutbygging, og gitt kommunene sterkere myndighet i behandlingen av vindkraft gjennom plan- og bygningsloven

• hevet konsesjonspliktgrensen for solkraft til 10 MW, slik at prosjekter under dette kun behandles av kommunene

• doblet bevilgningene til energieffektivisering i bygg sammenlignet med forrige stortingsperiode

• igangsatt en historisk havvindsatsing på nær 60 milliarder kroner

• satt mål om 10 TWh redusert strømbruk i den totale bygningsmassen i 2030 sammenlignet med 2015

• laget nye kriterier for fordeling av kapasitet i nettet (modenhetskriterier)

• videreutviklet et hurtigspor for konsesjonsbehandling av enkle og godt forberedte søknader om nettanlegg

• styrket NVEs konsesjonsbehandlingskapasitet og digitalisering betraktelig

• utvidet plusskundeordningen gjennom å innføre en delingsordning for fornybar strøm for kunder på samme eiendom

• gjennomført endringer i energimerkeordningen for bygninger som premierer oppvarmingsløsninger som samspiller med kraftsystemet og gjør ordningen mer relevant for eksisterende bygg

• styrket vektleggingen av energi i ny styringsavtale med Enova og energi er igjen en del av målstrukturen til Enova

• vedtatt nye statlige planretningslinjer for klima og energi som gir en rekke nye føringer om energieffektivisering og fornybar energiproduksjon

Den siste tiden har interessen for og tilfanget av nye produksjonssaker i NVE vært økende, samtidig som nytt forbruk har fått reservere kapasitet i nettet. Satsingen på konsesjonsbehandling har gitt en betydelig økning i kapasiteten til å behandle søknader om produksjon og nett. Det har parallelt blitt satset på etablering av digital støtte til nettutvikling og konsesjonsprosesser. Økt eller nytt kraftuttak fordrer også nettilgang. Regjeringen la fram en handlingsplan for raskere nettutbygging og bedre utnyttelse av nettet våren 2023 og prioriterer oppfølgingen av denne høyt.

Mer omlegging til elektrisitet og vekst i væravhengig kraftproduksjon gjør vannkraftens reguleringsevne viktigere. Det er fortsatt et potensial for økt kraftproduksjon fra vannkraft, selv om de største og beste prosjektene nok allerede er utbygd. Samtidig er det en økende interesse for opprustning og utvidelse (O/U), som effektoppgraderinger av eksisterende vannkraftverk. Regjeringen ønsker en forsvarlig utbygging av lønnsom vannkraft, særlig for å sikre tilstrekkelig reguleringskapasitet når en økt andel av forbruket skal dekkes av vind- og solkraft.

Vindkraft på land og til havs kan gi viktige bidrag til økt kraftproduksjon. Regjeringen åpnet i 2022 opp for konsesjonsbehandling av ny vindkraft på land, etter at regjeringen Solberg satte all behandling av vindkraft på pause i 2019. I tillegg er det lagt til rette for økt lokal medvirkning gjennom endringer i plan- og bygningsloven, samtidig som mer av verdiskapingen blir værende lokalt i de berørte kommunene.

Regjeringen prioriterer arbeidet med havvind høyt og har en ambisjon om å tildele prosjektområder for 30 GW havvind innen 2040. Det første prosjektområdet for havvind i Norge – Sørlige Nordsjø II – ble tildelt i 2024. I statsbudsjettet for 2025 har Stortinget gitt tilslutning til et støtteprogram med en øvre ramme på 35 milliarder 2025-kroner for den første konkurransen for flytende havvind. Regjeringen arbeider for å lyse ut områder for flytende havvind i 2025. Havvind kan bidra med vesentlig økt kraftproduksjon i Norge på sikt. Hovedmålene med havvindsatsingen er å bidra til industriutvikling, tilrettelegge for innovasjon og teknologiutvikling og gi økt utslippsfri kraftproduksjon i Norge.

Regjeringen har lagt til rette for økt utbygging av bygningsmontert og bakkemontert solkraft gjennom en rekke tiltak. Plusskundeordningen, investeringsstøtte fra Enova og Husbankens tilskudd til energitiltak i kommunale boliger er viktige virkemidler som er videreført i 2024. På slutten av 2024 ble det lagt fram forslag til en ny og mer omfattende delingsordning tilpasset næringsområder, og i februar 2025 ble det fastsatt endringer i energilovforskriften om å innføre en nedre effektgrense på 10 MW installert effekt for når et solkraftanlegg krever konsesjon etter energiloven. Solkraftanlegg med mindre effekt enn 10 MW trenger ikke konsesjon fra NVE, men behandles av kommunen etter reglene i plan- og bygningsloven. Dette vil omfatte de aller fleste takmonterte solkraftanlegg, og flere bakkemonterte solkraftanlegg. Forskriftsendringene trer i kraft 1. juli 2025. I Meld. St. 35 (2023–2024) Bærekraftig bruk og bevaring av natur har regjeringen vedtatt prinsipper for bærekraftig arealforvaltning. Ett av prinsippene er om prioriterte utbyggingsformål, og sier at

Kommunale, regionale og statlige myndigheter må samarbeide for å legge til rette for tilstrekkelige arealer til fornybar kraftproduksjon, kraftledninger, forsvarsformål og samfunnskritisk digital infrastruktur. I arealforvaltningen skal særlig samfunnsnyttige formål som fornybar kraftproduksjon, kraftledninger, samfunnskritisk digital infrastruktur og forsvar vektes tungt ved konflikter mellom utbyggingsformål.

Det samme er også gitt som en ny konkret føring i nye statlige planretningslinjer for arealbruk og mobilitet.11 I de nye statlige planretningslinjene for klima og energi gis det føringer om at kommunene bør legge til rette for mer fornybar energiproduksjon og avklare behovet for areal til vindkraft og solkraft, og at det, når det planlegges større utbyggingsområder, skal vurderes om det kan produseres fornybar energi på området. Samtidig framgår det at energitiltaket må løses på allerede nedbygde arealer eller i kombinasjon med andre utbyggingsformål, for å begrense den totale nedbyggingen av landbruks- og naturområder.12

Boks 3.4 Klimautvalgets omtale av energisystemet

Klimautvalget 2050 beskrev i sin rapport utvalgets vurdering av forholdet mellom klima- og energiomstillingen. Utvalget pekte blant annet på at kraft er en knapp ressurs i overgangen til lavutslippssamfunnet og at det i energipolitikken må gjøres avveininger mellom kraftmengde, priser og naturinngrep. Utvalget pekte videre på at tiltak i energipolitikken bør vurderes ut fra rammeverket unngå, flytte, forbedre (UFF) som vist i utvalgets figur under, og omtalt i kapittel 3.1.

Kilde: Klimautvalget 2050

Klimautvalget 2050 peker i sin rapport på forholdet mellom klima- og energiomstillingen, og behovet for overgang fra fossil til fornybar energi. I sin rapport anbefaler utvalget prioritering av energieffektivisering samtidig som produksjonen av fornybar energi økes for å ha tilstrekkelig energi for å erstatte fossil energi.

Som Klimautvalget 2050 peker på er energieffektivisering viktig for å redusere forbruksveksten av energi og kraft. Regjeringen har styrket arbeidet med energieffektivisering betydelig de siste årene. Regjeringen la høsten 2023 fram en handlingsplan for energieffektivisering. Handlingsplanen setter retning for hvordan myndighetene og andre skal jobbe med energieffektivisering, og inneholder en rekke nye virkemidler, herunder videreutvikling av informasjonsvirkemidlene, særskilte krav til industrien og videreutvikling av virkemidlene for energieffektivitet i bygg.

Regjeringen har gitt NVE et særlig ansvar for å ha god kunnskap om energibruk og energieffektivisering og bidra til energieffektivisering på tvers av sektorer. I tråd med handlingsplanen har regjeringen innført krav om regelmessig energikartlegging for store foretak, og krav om at utnyttelse av overskuddsvarme skal vurderes ved etablering av energiintensive virksomheter.

Enova er et av regjeringens viktigste verktøy for å fremme klima- og energiomstillingen, og gir økonomisk støtte til bedrifter og privatpersoner for å senke risikoen forbundet med å utvikle og ta i bruk nye teknologier og løsninger. Målet er å oppnå varige markedsendringer slik at klima- og energiløsninger tilpasset lavutslippssamfunnet på sikt blir foretrukket uten støtte. Regjeringen har inngått ny styringsavtale med Enova for perioden 2025–2028. For mer informasjon om Enova og den nye styringsavtalen, se kapittel 6.6. Enova skal fortsatt være et viktig klimaverktøy for å bidra til omstillingen til lavutslippssamfunnet, samtidig som Enova skal tilstrebe å begrense belastningen på kraftsystemet. Videre skal Enova ha mulighet til å støtte prosjekter i kvotepliktig sektor der det er stort potensial for innovasjon og energi- og klimaomstilling. Enova skal bidra til en effektiv energiomstilling som støtter opp om mål og satsinger i klima- og energipolitikken, og til innovasjon innenfor klima- og energiløsninger. Enova skal også understøtte målet om en styrket kraft- og effektbalanse. Energi er igjen en del av målstrukturen som Enova skal jobbe etter, og målene for avtaleperioden skal ses i sammenheng. Energidepartementet vil, sammen med Klima- og miljødepartementet, ha en sentral rolle i oppfølgingen av avtalen.

3.1.2 Bioressurser

Bioressurser kan erstatte bruk av fossile brensler eller utslippsintensive materialer og dermed bidra til reduserte utslipp av klimagasser. Dette kapittelet beskriver hvordan bruk av bioressurser kan bidra til å redusere klimagassutslipp på en effektiv måte med begrensede konsekvenser for natur.

Bioressurser er en samlebetegnelse på biologiske råvarer fra hav og land. Bioressurser er alt organisk materiale som stammer fra levende eller nylig levende organismer. Norge har betydelige bioressurser som kan tas i bruk til blant annet mat, fôr, medisiner, energi og byggematerialer. Bioressurser er en del av det korte karbonkretsløpet som sirkulerer karbon mellom atmosfæren, levende organismer og jordsmonnet. I det lange karbonkretsløpet, omdannes det organiske materialet fra tidligere levende organismer til olje, gass og kull, i en prosess som tar millioner av år.

Bruk av bærekraftige bioressurser er en sentral del av løsningen for å erstatte fossil energi og utslippsintensive produkter. For eksempel kan økt bruk av tre i bygninger redusere utslippene fra sement- og stålproduksjon, samtidig som det gir karbonlagring gjennom byggets levetid. Ved, flis, briketter, pellets, biogass og biodrivstoff er eksempler på bioenergi i ulike former. Bioenergi er den største fornybare energikilden i Europa, men utgjør bare rundt seks prosent av energibruken i Norge. Når biomasse høstes, for eksempel ved hogst, bokføres utslippet i skog- og arealbrukssektoren i landet der biomassen høstes.

Gjennomsnittet av FNs klimapanels utslippsbaner for en lavutslippsutvikling forutsetter en stor økning i bruk av bioenergi globalt. Samtidig må opptak og lagring av CO₂ både i naturen og gjennom teknologisk CO₂-fangst- og lagring av biogent CO₂ økes betydelig. FNs klimapanel viser at landarealer som det kan bli mindre behov for gjennom for eksempel mer bærekraftig arealforvaltning, mer produktivt jordbruk og en overgang til mer plantebasert kosthold, kan spille en viktig rolle for å oppnå negative utslipp ved å kombinere bioenergi med CO₂-fangst- og lagring (bio-CCS).13 Se kapittel 8 for omtale av karbonfjerning for å nå Parisavtalens langsiktige temperaturmål.

Det er høy og økende etterspørsel etter produkter basert på bioressurser fordi de ofte kan erstatte fossile produkter basert på dagens teknologi, for eksempel i motorer og forbrenningsprosesser som bruker fossilt brensel. Det er potensial for mer effektiv bruk av bioressurser både i Norge og globalt, men bioressurser kan likevel langt ifra erstatte all fossil energi og alle fossile innsatsfaktorer som brukes i dag. Derfor er det viktig både å prioritere bruk av bioressurser i sektorer og utslippskilder der nullutslippsløsninger ikke forventes å bli tilgjengelige på kort og mellomlang sikt, samt å utnytte bioressursene effektivt langs hele verdikjeden. Det er også viktig at økt bruk av bioressurser ikke fører til global avskoging og tap av natur, og at uutnyttede bærekraftige bioressurser i Norge blir prioritert.

UFF-rammeverket kan også anvendes for bioressurspolitikken, som vist i figur 3.5. Unødvendig ressursbruk bør unngås. Ressurser bør utnyttes så lenge og så effektivt som mulig, og gjenbrukes så langt det lar seg gjøre. På den måten er det mulig å holde lengre på karbonet før det havner tilbake i atmosfæren. Høyverdig bruk av bioressurser bør prioriteres, det vil si at de i størst mulig grad brukes til mat, medisiner, fôr og langlevde produkter. Bioressurser som ikke lenger har andre bruksområder, eller som risikerer å føre til utslipp og forurensning, bør kanaliseres inn i energiproduksjon og/eller tilbakeføres som gjødsel eller biokull til primærproduksjonen. Når bioenergi kombineres med karbonlagring, vil bruken av bioressurser gi ytterligere klimagevinst. Til slutt er det viktig at uttaket av bioressurser gjøres på en skånsom måte som ivaretar hensynet til natur og andre miljøverdier, gjennom egnet lovverk og bærekraftskriterier.

Unngå matsvinn og redusere drivstofforbruk

Regjeringen fører en ambisiøs politikk for å forhindre matsvinn, se omtale i kapittel 10.5. Ved å redusere matsvinn reduseres behovet for jordbruksareal, som kan gjøre bioressurser tilgjengelig til andre formål enn matproduksjon og dempe presset på ødeleggelse av natur.

Regjeringens arbeid med å fase inn nullutslippsmaskiner, -kjøretøy og -fartøy, kombinert med tiltak for å redusere trafikkveksten bidrar til redusert drivstofforbruk. Når det brukes mindre drivstoff, blir det enklere å bytte ut det resterende fossile drivstoffet med fornybare drivstoff som biodrivstoff.

Norske skogressurser

Dagens praksis for utnyttelse av norske skogressurser følger i stor grad UFF-rammeverket. Skog utgjør en betydelig del av biomassepotensialet nasjonalt. Tømmerprisen er avgjørende for hogstnivået. Årlig avvirkes det rundt 10–12 millioner kubikkmeter tømmer til industrielle formål, i tillegg cirka 1,5–2,5 millioner kubikkmeter til ved i Norge. Skog- og trebruk er viktige ressurser i bioøkonomien gjennom tilgang til store volum biomasse. Skogvirke har mange bruksområder og kan erstatte ikke-fornybare alternativer direkte. Så å si hele trestokken utnyttes i norsk skogindustri. De mest verdifulle delene av tømmerstokken går til sagtømmer og spesialsortimenter. Dette brukes som byggematerialer. De resterende delene av tømmeret, samt biprodukter fra sagbruk, brukes til treforedling og massevirke. Dette brukes til mye; fra papp, papir og kartong, til forskjellige bygningsplater. Den delen av tømmeret som ikke kan brukes til enten sagtømmer eller massevirke, brukes til energiformål som pellets, briketter og ved. Greiner og topper (GROT) blir i liten grad utnyttet i dag. Energipotensialet for GROT utgjør cirka 7 TWh per år, gitt dagens hogstvolum og driftsformer i Norge.14 Hensyn til næringsbalanse og naturmangfold tilsier imidlertid at det ikke kan tas ut mer enn 50–60 prosent av dette.15

De siste årene har eksporten av tømmer vært økende. I alt ble det eksportert i overkant av 4 millioner kubikkmeter tømmer i 2023. Endring i karbonlager i treprodukter (Harvested Wood Products, HWP) fra innenlands foredling rapporteres i klimagassregnskapet og i klimaforpliktelsene med EU. Tømmer som eksporteres teller ikke med i HWP-lageret hos eksportlandet. Økt foredling av tre i Norge vil derfor både kunne bidra til industriutvikling og telle positivt i Norges klimagassregnskap.

Avfall og materialgjenvinning

Materialgjenvinning av trebaserte produkter bidrar til å utnytte bioresurssene flere ganger og øker muligheten for ytterligere substitusjon av byggematerialer og varer med høyere utslipp av klimagasser. Norge har et nasjonalt mål om at materialgjenvinning av avfall skal øke. Norge er omfattet av svært ambisiøse og bindende EØS-mål for materialgjenvinning av ulike avfallstyper, og de senere årene er det innført krav til utsortering og materialgjenvinning av ulike avfallstyper. Tilrettelegging for ombruk og materialgjenvinning må øke vesentlig framover for å nå EØS-målene, og regjeringen vurderer virkemidler som kan bidra til dette. Selv om trebaserte produkter som papp og papir i stor grad materialgjenvinnes, er det fortsatt mye biobasert avfall som går til avfallsforbrenning med energiutnyttelse.

Cirka 50 prosent av utslippene av CO₂ fra avfallsforbrenning i Norge stammer fra biomasse. Flere norske avfallsforbrenningsanlegg ser på muligheten for CO₂-fangst fra utslippene sine. Regjeringen støtter CO₂-fangstprosjektet til Hafslund Celsio på Klemetsrud med 4,4 milliarder kroner. Se nærmere omtale av regjeringens arbeid med CO₂-håndtering i kapittel 6.4.

Bærekraftig fôr

Andre eksempler på etablert industri i bioøkonomien er innen forsyning av fôringredienser og innsatsfaktorer i produksjon av mat og fôr. Gjennom samfunnsoppdraget om bærekraftig fôr har regjeringen et mål om at alt fôr til oppdrettsfisk og husdyr skal komme fra bærekraftige kilder og bidra til å redusere klimagassutslippene i matsystemene. Se boks 10.4 for en omtale av samfunnsoppdraget. Noe av ambisjonen er å redusere avhengigheten av mer utslippsintensive alternativer.

Biodrivstoff

Regjeringen prioriterer biodrivstoff av rester og avfall. Tidligere var bruken i Norge dominert av konvensjonelt biodrivstoff, som i hovedsak er framstilt av mat- og fôrvekster som raps, palme, soya og enkelte typer animalsk fett. Vridningen fra konvensjonelt drivstoff til biodrivstoff basert på rester og avfall (avansert biodrivstoff og B-råstoff16) skyldes en bevisst politikk med delkrav til bruk av denne typen biodrivstoff i nasjonale omsetningskrav. Omsetningskravene for biodrivstoff i sjøfart, luftfart og andre formål gjelder i dag bare for avansert biodrivstoff og biodrivstoff av B-råstoff. Vridningen mot bruk av biodrivstoff basert på rester og avfall, beror på et ønske om å fremme biodrivstoff som reduserer globale klimagassutslipp og for å stimulere til utvikling av en sirkulær bioøkonomi både i Norge og globalt.

Det forventes at etterspørselen etter biodrivstoff vil øke i tiden framover som følge av styrket klimapolitikk både globalt og i Norge, samtidig som det er knyttet stor usikkerhet til framtidig global produksjon. I Norge produserer Borregaard, Adesso og Equinor til sammen i overkant av 100 millioner liter biodrivstoff årlig. Kun Borregaard produserer i dag avansert biodrivstoff, rundt 20 millioner liter årlig. Equinor benytter brukt frityrolje (B-råstoff), mens Adesso hovedsakelig bruker raps som råstoff (konvensjonelt råstoff). Over 98 prosent av biodrivstoffet som brukes i Norge er importert fra utlandet.

Selv om Norge er et land med store biomasseressurser, kan egenprodusert biodrivstoff trolig kun utgjøre en mindre del av energibruken i transportsektoren i 2035. Produksjon av biodrivstoff av rester fra skogindustrien har behov for ytterligere teknologiutvikling. Flere norske prosjekter har planer om storskala biodrivstoffproduksjon basert på norske skogsråstoff. Hvis prosjektene lykkes, vil anleggene til sammen kunne produsere opp mot 300 millioner liter biodrivstoff rundt 2030. Det er usikkert om, og eventuelt når planene realiseres. Regjeringens opptrappingsplan for omsetningskravene legger til sammenligning opp til samlet bruk på over 1,2 milliarder liter biodrivstoff i 2030. Stor biodrivstoffproduksjon av norsk skogsråstoff kan bidra til å binde opp biomasseressurser som alternativt kunne vært brukt i andre deler av norsk økonomi, som bruk av biokull til prosessindustri. I statsbudsjettet for 2025 er det satt av 10 millioner kroner til Bionova som skal benyttes til utvikling av norsk biodrivstoffproduksjon.

Omsetningskravene for biodrivstoff har i flere omganger blitt økt, og regjeringen har i Klimastatus og -plan varslet ytterligere opptrapping mot 2030. Opptrappingsplanen mot 2030 kan bety en dobling av dagens bruk. Regjeringen har etablert et styringssystem med toårige kontrollpunkter for biodrivstoff, med formål om å legge til rette for økt forutsigbarhet og for helhetlige vurderinger av norsk biodrivstoffpolitikk. Konsekvensene av endringer i omsetningskravene skal utredes samlet for veitrafikk, sjøfart og andre formål for å se helheten i økningen av biodrivstoff på tvers av transportsegmentene og sett opp mot globale hensyn. I kontrollpunktene vil det også vurderes om den videre opptrappingen av omsetningskravene for biodrivstoff bør prioriteres og vris mot transportformer der nullutslippsløsninger ikke er tilgjengelig i dag.

I 2025 trådte et felleseuropeisk innblandingskrav i kraft for luftfart i Europa, RefuelEU Aviation. Kravet, som starter på 2 prosent i 2025, har en trinnvis opptrappingsplan som vil gi en kraftig økning i etterspørselen etter alternative flydrivstoff i Europa, og bidra til å vri bruken av fornybare drivstoff til luftfart.17 I 2035 er det varslet et krav på 20 prosent, hvorav 5 prosentpoeng skal være syntetisk drivstoff. Regjeringen er opptatt av at aktører i Norge har like konkurransevilkår som sine motparter i Europa, og arbeider med EØS-innlemmelse av forordningen.

Biogass

Regjeringens satsing på biogass er et annet eksempel på en løsning i tråd med UFF-rammeverket. Biogass kan produseres av ulike typer organisk materiale som avfall fra skog, matavfall, husdyrgjødsel, fiskeslam og annet. Å produsere biogass basert på rester og avfall er et godt eksempel på sirkulær økonomi i praksis og er god ressurshåndtering. Biogass kan utnytte energien i ressurser med få eller ingen andre bruksområder, og erstatte fossil energi direkte. Biogassproduksjon gjør samtidig at næringsstoffene i biomassen resirkuleres. Når husdyrgjødsel brukes som råstoff til biogassproduksjon reduseres utslippene fra gjødsellagre. De næringsrike restene fra biogassproduksjon, kan fordeles til jordbruksforetak med gjødselunderskudd, hvor den kan erstatte bruken av mineralgjødsel. Biogass kan slik bidra til å nå målene i intensjonsavtalen med jordbruket om klima. I tillegg kan CO₂ fra biogassprosessen lagres eller utnyttes.

Et bredt spekter av virkemidler bidrar til å fremme bruk og produksjon av biogass i Norge, og disse danner grunnlaget for den videre satsingen på biogass. Virkemidlene er hovedsakelig investeringsstøtte til produksjonsanlegg fra Enova og Bionova, CO₂-avgift på fossilt drivstoff, fritak for veibruksavgift, offentlige innkjøp og støtte til levering av husdyrgjødsel til biogassanlegg. Økende CO₂-avgift vil bidra til å gjøre biogass mer lønnsomt. Regjeringen fører en ambisiøs politikk mot matsvinn, men også framover vil det være matrester som det blir viktig å ta hånd om på egnet måte. Norge har innført krav om utsortering av matavfall, som gjør at en økende andel matavfall blir levert til kompostering eller biogassanlegg. Med flere landbaserte og lukkede oppdrettsanlegg, strengere rensekrav for avløp og strengere gjødselregelverk, forventes økt tilfang av næringsholdige rester som er egnede for biogassproduksjon.

Regjeringens arbeid med forbud mot fossil oppvarming og indirekte fyring i industrien og omstilling av sjøfarten, vil samtidig kunne styrke etterspørselen etter biogass. Dagens virkemidler for bruk av biogass vil kunne bidra til å utløse investeringer i ny biogassproduksjon i Norge. Norge produserer rundt 0,7 TWh biogass i dag. Miljødirektoratet har i en analyse fra 2020, anslått at Norge har et realistisk potensial på rundt 2,5 TWh i 2030. Andre analyser viser at potensialet kan være enda høyere. Høye kostnader er den viktigste barrieren for økt biogassproduksjon. I tillegg er det fortsatt barrierer forbundet med å utnytte biorest som biogjødsel. Tilgang på flere råstoff vil være viktig for å realisere produksjonspotensialet framover.

Enova er den mest relevante virkemiddelaktøren for å støtte utvikling av industrielle biogassanlegg. I 2024 ga Enova tilsagn til ny biogassproduksjon tilsvarende 1,1 TWh/år. Den samlede støtten på 550 millioner kroner var rekordhøy. Tidligere har husdyrgjødsel vært lite brukt til biogass, mens husdyrgjødsel nå utgjør en stor andel av råstoffet i de støttede prosjektene. Bionova gir støtte til gårdsanlegg gjennom Verdiskapningsprogrammet for fornybar energi og teknologi i landbruket.

Bærekraftskriterier

Krav om oppfyllelse av bærekraftskriterier er viktig for å bedre klimaeffekten og for å begrense negative konsekvenser for natur av biomassebaserte produkter. EUs bærekraftskriterier gjelder i dag for mesteparten av norsk bruk av bioenergi. Blant annet må biodrivstoff omfattet av omsetningskravene oppfylle kriteriene, og oppfyllelse er en forutsetning for å kunne nulltelle bioenergi i EUs klimakvotesystem (EU ETS) og i ETS2.18 Se nærmere omtale av EUs bærekraftskriterier i boks 3.6.

Oppfyllelse av bærekraftskriterier alene er imidlertid ikke en garanti for bærekraftig bruk av bioressurser, globalt sett. Selv om EUs bærekraftskriterier stiller krav om at råstoffet ikke skal være utvunnet fra nylig avskogede områder, kan økt bruk av bioenergi likevel indirekte føre til avskoging. Når bruken av eksisterende jordbruksarealer endres fra matproduksjon til produksjon av biomasse for energiutnyttelse, legger det press på nydyrking av andre arealer til produksjon av mat og dyrefôr. Dette kan føre til arealbruksendringer som avskoging og drenering av våtmark. Denne mekanismen omtales i faglitteraturen som «indirekte arealbruksendringer», eller på engelsk «indirect land use change» (ILUC). Arealbruksendringer kan føre til store klimagassutslipp og tap av natur, særlig dersom dette skjer i områder med regnskog. Utslipp fra indirekte arealbruksendringer kan redusere eller nulle ut hele klimagassbesparelsen fra bruk av bioenergi.19 Derfor bør unødvendig ressursbruk unngås. Ressurser bør utnyttes så lenge og så effektivt som mulig, og gjenbrukes så langt det lar seg gjøre.

Globalt er det også innført flere private sertifiseringsordninger for skogbruk som bidrar til bærekraft og transparens i verdikjeden. De mest vanlige sertifiseringsordningene er FSC (Forest Stewardship Council) og PEFC (Program for the Endorsement of Forest Certification). Nesten all hogst i Norge er sertifisert gjennom PEFC, og andelen som i tillegg er sertifisert i FSC er økende. Sertifiseringsystemene bidrar til bedre kontroll av hvor bioressursene kommer fra.

3.1.3 Areal

Naturen spiller en avgjørende rolle i karbonkretsløpet ved å ta opp og lagre store mengder karbon både i vegetasjon og jordsmonn. Når disse karbonlagrene forstyrres, for eksempel gjennom nedbygging av naturarealer, frigjøres karbonet som CO₂ og andre klimagasser. Dette kapittelet gjør rede for hvordan arealbruk og arealbruksendringer kan øke eller redusere utslippene av klimagasser, og hvorfor det er viktig å ta hensyn til naturens karbonlagre i klimapolitikken.

De største utslippene i skog- og arealbrukssektoren kommer fra nedbygging av karbonrike arealer som skog, myr, dyrket mark og beite. I Norge står arealbruksendringer for utslipp på rundt 2,7 millioner tonn CO₂-ekvivalenter hvert år, hvorav 1,9 millioner er fra nedbygging og cirka 0,7 millioner tonn fra omdisponering av skog til jordbruksformål.20 Arealbruksendringer utgjør i tillegg den største trusselen mot naturmangfoldet.21 Ofte vil klimaeffekten av inngrep være «dobbel negativ», ved at inngrepet både slipper ut karbon som allerede er lagret i naturen, og forhindrer framtidig opptak av karbon på de samme arealene.

I perioden 1990–2019 har det i Norge blitt bygget ned gjennomsnittlig omtrent 50 km² hvert år, og rundt 80 prosent av dette er natur, hovedsakelig skog, se figur 3.6.22 I tillegg ble 18 km² omdisponert fra skog til jordbruksformål. Dagens fremskrivinger legger til grunn en tilsvarende utvikling for årene framover.23 Miljødirektoratet publiserte i mai 2024 et kartgrunnlag som viser at det er planlagt utbygging av rundt 4 000 km² nye arealer. Rundt 90 prosent av disse arealene er natur. Til sammenligning utgjør eksisterende bebygget areal cirka 5 600 km². Tallene for planlagt utbygging er usikre, og inneholder arealer som uansett ikke vil bli nedbygd. Det er likevel ingen tvil om at det er planlagt en betydelig økning av bebygd areal. Når kommunene reviderer sine kommuneplaner bør de vurdere om tidligere vedtatt arealbruk svarer til dagens og framtidens forventede behov og gjeldende nasjonale og regionale føringer for arealbruk. De skal også vurdere om det svarer til de nasjonale klimamålene. Dette framgår av de nye statlige planretningslinjene for arealbruk og mobilitet og for klima og energi, som regjeringen nylig har vedtatt. I retningslinjene framgår det også at det skal vurderes å ta ut eller redusere omfanget av utbyggingsarealer som ikke lenger bør bygges ut. For å få oversikt over arealbruken og konsekvensene av den, bør kommunen bruke arealregnskap som en del av kunnskapsgrunnlaget, og vurdere å bruke naturregnskap.

Nedbygging av natur er i klimasammenheng i stor grad en irreversibel prosess, innenfor den tidshorisonten som klimamålene bygger på.24 Naturlige karbonlagre, særlig i jord, myr og annen våtmark, kan ha bygget seg opp over flere tusen år. Når disse karbonlagrene bygges ned eller forringes begynner karbonet raskt å omdannes til klimagasser som slippes ut i atmosfæren. Restaurering av forringet natur kan bidra til å gjenopprette naturlige prosesser som lagrer karbon, men det karbonet som allerede er sluppet ut vil være tapt for svært lang tid. Utslipp fra nedbygging har derfor store likheter med fossile utslipp. Utslipp fra nedbygging av skog og myr bør ikke likestilles med utslipp fra hogst og høsting av biomasse fra skog som så vokser opp igjen. Slike utslipp inngår i det naturlige, korte karbonkretsløpet. Hogst gir et umiddelbart utslipp ved hogsttidspunkt, men over et nytt omløp kan karbonlageret i ny skog bli både høyere og lavere avhengig av foryngelse og videre skjøtsel. Se nærmere omtale av karbonopptak i skog i kapittel 8.2.

Kilde: Søgaard mfl., 2021

Figur 3.6 viser prosentvis nedbygging av areal mellom 1990 og 2019. Hovedkategorien bebyggelse omfatter underkategoriene bolig, fritidsbolig, industri, næringsbebyggelse og landbruksbebyggelse. Veier deles inn i europaveier, riksveier, fylkesveier, kommunale veier, private veier, skogsbilveier og traktorveier. I perioden 1990–2015 var anlegg av europa- og riksvei årsaken til mindre enn 3 prosent av den totale avskogingen, mens kommunal vei og fylkesvei sto for til sammen 4 prosent. Til sammenligning var anlegg av privat vei årsak til 6 prosent av avskogingen, skogsbilvei bidro med 6 prosent og traktorvei med 7 prosent.25

Rammeverket unngå, flytte, forbedre (UFF) angir en nyttig prioriteringsrekkefølge også i arealpolitikken. Formålet med rammeverket er å bidra til utvikling av politikk som reduserer unødvendig ressursbruk, sørger for valg av mer effektive løsninger og forbedrer eksisterende løsninger. Innenfor skog- og arealbrukssektoren er det særlig nedbygging og andre arealbruksendringer som leder til utslipp. Figur 3.7 gir et eksempel på hvordan modellen kan anvendes på slike utslipp.

Tiltaket som i størst grad begrenser utslipp fra utbygging er å unngå utbyggingen. Der utbygging er nødvendig, bør det så langt det er mulig unngås å bygge ned de mest karbonrike arealene. Isteden bør utbyggingen flyttes til mindre karbonrike områder. Aller helst bør utbygging skje på områder som allerede er bygd ut, såkalte grå arealer. Hvis det ikke er mulig å flytte nedbyggingen, kan det settes inn tiltak for å gjøre nedbyggingen så skånsom som mulig eller for å kompensere nedbyggingen ved å restaurere andre områder med forringet natur. I nye statlige planretningslinjer for klima og energi framgår det at planmyndigheten skal vurdere om tiltak som har negativ klimaeffekt kan unngås, flyttes eller forbedres, i tråd med UFF-rammeverket.26

I 2050 skal Norge være et lavutslippssamfunn, der utslippene er redusert i størrelsesorden 90–95 prosent, se kapittel 2.5.1. Det er ikke avklart hvordan opptak og utslipp fra skog- og arealbrukssektoren skal regnes med i 2050-målet i klimaloven. Klimautvalget 2050 mener at utslipp fra nedbygging må være redusert betydelig sammenlignet med dagens nivå, dersom Norge skal bli et lavutslippssamfunn.

Klimautvalget 2050 anbefaler videre at det settes egne klimamål for skog- og arealbrukssektoren:

(…) som sees i sammenheng med nasjonale mål for naturmangfold og internasjonale forpliktelser for natur. Disse målene må legge til rette for både reduserte utslipp fra omdisponering av arealer og for opptak og bevaring av karbonlagre, for eksempel gjennom egne mål for henholdsvis reduserte utslipp, opptak og lagre.27

Regjeringen mener at klimagassutslipp fra irreversible arealbruksendringer bør reduseres.Derfor vil regjeringen vurdere et konkret mål for reduserte utslipp fra irreversible arealbruksendringer. Når det ikke er avklart hvordan disse utslippene skal regnes med i det lovfestede målet for 2050, kan det gi inntrykk av at slike utslipp har mindre alvorlige konsekvenser for klimaet sammenlignet med utslipp i andre sektorer. Det store nettoopptaket i skog- og arealbrukssektoren som helhet kan også bidra til at utslippene fra arealbruksendringer framstår som mindre enn de faktisk er.

Regjeringen har vedtatt nye statlige planretningslinjer som er tydeligere på at nedbygging av karbonrike arealer skal unngås så langt som mulig, og vurderer om det kan være behov for flere virkemidler for å redusere utslippene fra nedbygging i Norge. Regjeringen ønsker derfor å utrede et mål for reduserte utslipp fra irreversible arealbruksendringer og relevante virkemidler. Sammen med et langsiktig klimamål for forvaltet skog, se kapittel 8.2, vil et mål for reduserte utslipp fra irreversible arealbruksendringer totalt sett kunne gi gode rammer for en helhetlig klimapolitikk for skog- og arealbrukssektoren. Målet må være realistisk og stå i forhold til eventuelle nye virkemidler.

Et mål for irreversible arealbruksendringer bør i all hovedsak omfatte nedbygging av areal, altså det å bygge på tidligere ubebygde områder. Andre arealbruksendringer, som for eksempel omdisponering av skog til beite, leder også til utslipp, men vil ikke i like stor grad ødelegge naturlige karbonlagre slik nedbygging gjør, der tilnærmet alt organisk materiale blir fjernet. Nedbygging står også for majoriteten av utslipp fra arealbruksendringer, cirka 70 prosent av de totale utslippene. De resterende 30 prosentene er i all hovedsak omdisponering fra skog til jordbruksformål.

Utslipp fra nedbygging av karbonrike arealer som skog, myr, dyrket mark og beite er hverken omfattet av klimaavgifter eller EUs kvotesystem. Både Grønn skattekommisjon (NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet) og Skatteutvalget (NOU 2022: 20 Et helhetlig skattesystem) anbefalte å innføre en klimaavgift på irreversibel omdisponering av areal. Skatteutvalget begrunner dette med at nedbygging av areal gir utslipp av klimagasser som bør prises på lik linje med ikke-kvotepliktige utslipp. Både Grønn skattekommisjon og Skatteutvalget viste til at videre utredning er nødvendig. Skatteutvalget peker på flere utfordringer som må vurderes nærmere, herunder hvem som skal være avgiftssubjekt, når avgiftsplikten skal inntreffe, avgiftsgrunnlaget og differensiering av avgiften etter karboninnhold. Klimautvalget 2050 (NOU 2023: 25 Omstilling til lavutslipp) vurderte ikke klimaavgift på arealbruksendringer, men anbefalte at det innføres et system der den som nyter godt av å bygge ned natur, skal betale for det. Regjeringen følger opp disse anbefalingene og har satt i gang utredning av en avgift på klimagassutslipp fra irreversible arealbruksendringer.

Arealer er en begrenset ressurs og det kan derfor ikke bygges ned i samme takt som før. Det er viktig at politikken som føres legger til rette for brede og nyanserte avveininger, og at utbyggingsformål som har størst samfunnsnytte prioriteres framfor andre utbyggingsformål. Det er også viktig å redusere nedbygging der den har størst negativ effekt for klima og natur, landbruksarealer og for samiske rettigheter. I Naturmeldingen presenterte regjeringen tiltak for en mer arealgjerrig og bærekraftig arealforvaltning, se boks 3.7. I Naturmeldingen beskrives tiltakshierarkiet. Det er en veletablert framgangsmåte for å begrense de negative virkningene på natur og klima av utbyggingsprosjekter, illustrert i figur 3.8. Det er stort overlapp mellom tiltakshierarkiet og UFF rammeverket. Samtidig er det noen forskjeller da UFF-rammeverket, slik det er presentert her, i større grad er utviklet med tanke på å redusere klimagassutslipp generelt, mens tiltakshierarkiet fokuserer på å minimere miljøpåvirkninger i spesifikke utbyggingsprosjekter. UFF brukes bredt i klimaarbeidet og politikkutforming, mens tiltakshierarkiet brukes spesifikt i planlegging og gjennomføring av utbyggingsprosjekter.

Boks 3.7 Naturmeldingen

Meld. St. 35 (2023–2024) Bærekraftig bruk og bevaring av natur (Naturmeldingen) ble lagt fram den 27. september 2024 og er regjeringens nye handlingsplan for naturmangfold. Her følger regjeringen opp de globale målene nedfelt i det globale Kunming-Montreal-rammeverket for naturmangfold («naturavtalen»). Den nye naturavtalen setter felles globale mål for å bevare naturen, oppnå bærekraftig forvaltning og bruk og nedkjempe årsakene til nedbygging og forringelse av økosystemer.

I stortingsmeldingen varsler regjeringen at Norge skal sikre at verdien av naturmangfold bedre integreres i beslutningsprosesser. Gjennom blant annet å bygge på de etablerte prosessene knyttet til meny av tiltak og naturregnskap, skal regjeringen hvert fjerde år legge fram en oversikt til Stortinget over status, måloppnåelse og tiltakene som gjennomføres ved norsk handlingsplan for naturmangfold. Arbeidet med å etablere og regelmessig oppdatere naturregnskap og menyer av ulike tiltak som bidrar til å opprettholde et mangfold av økosystemer i god økologisk tilstand videreføres. En meny av tiltak for økosystemet skog presenteres i stortingsmeldingen.

Meldingen presenterer videre regjeringens målsetting om å arbeide for å redusere nedbyggingen av særlig viktige naturarealer innen 2030 og begrense netto tap av særlig viktige naturarealer til et minimum innen 2050. I meldingen løfter regjeringen fram seks prinsipper for bærekraftig arealforvaltning som skal bidra til en mer arealgjerrig og bærekraftig arealforvaltning på land framover. Blant annet fremmes et prinsipp om prioriterte utbyggingsformål for å legge til rette for tilstrekkelige arealer til fornybar kraftproduksjon, kraftledninger, forsvarsformål og samfunnskritisk digital infrastruktur. Det presiseres at slike formål skal vektes tungt ved konflikter mellom utbyggingsformål. Videre fremmer regjeringen tiltak for naturrestaurering blant annet for å opprettholde økosystemtjenester som karbonlagring. Regjeringen har en målsetning om at innen 2030 er omfanget av forringede og ødelagte arealer i Norge klargjort, innsatsen på naturrestaurering økt og naturrestaurering gjennomføres der man oppnår størst nytte for samfunnet.

I Naturmeldingen beskriver regjeringen tiltakshierarkiet, som er en veletablert fremgangsmåte for å begrense utbyggingsprosjekter sin negative virkning på natur og andre klima- og miljøtema, se figur 3.8. Hierarkiet har i lang tid blitt brukt både nasjonalt og internasjonalt, og består av fire typer tiltak som skal brukes i prioritert rekkefølge. Dette er tiltak for å 1) unngå, 2) begrense, 3) istandsette og 4) kompensere for skadevirkninger. I forskrift om konsekvensutredninger er det regler om hvordan tiltakshierarkiet skal brukes i utredninger og beslutninger.

I Naturmeldingen peker regjeringen på kommunene som nøkkelaktører i arealforvaltningen, og fremmer blant annet tiltak for å styrke kommunenes kompetanse og kapasitet. Se nærmere omtale av dette i kapittel 9.

Kilde: Miljødirektoratet, 2023, Konsekvensutredning av klima og miljø. Veileder M-1941

Stortinget fattet i desember 2022 et anmodningsvedtak (vedtak 108) der regjeringen ble bedt om å legge fram et forslag om forbud mot nedbygging av myr. Miljødirektoratet la den 1. desember 2023 fram et forslag til lov- og forskriftsendringer for et slikt forbud.

Regjeringen ser at det er behov for videre utredninger av dette forbudet, særlig knyttet til spørsmålet om hvordan forbudet skal samordnes med kommunale planer etter plan- og bygningsloven. Utredningen skal etter planen leveres innen utgangen av april 2025. Regjeringen tar sikte på å sende et forbud mot nedbygging av myr på høring før sommeren 2025.

Regjeringen er tydelig på at nedbyggingen av karbonrike arealer, herunder myr, må unngås så langt som mulig. Regjeringen har derfor gitt dette som en ny føring i statlige planretningslinjer for klima og energi (SPR klima og energi). Planmyndigheten skal også ha oversikt over hvilke arealer som er betydelige karbonlagre, på land og i sjø. SPR klima og energi punkt 3 bokstav a understreker på samme måte at statlige, regionale og kommunale organer i sin planlegging skal legge til rette for arealbruk og løsninger som reduserer klimagassutslippene, opprettholder arealenes evne til karbonopptak- og lagring og støtter omstilling til et lavutslippssamfunn.

I tillegg til SPR klima og energi, har regjeringen også vedtatt nye statlige planretningslinjer for arealbruk og mobilitet (SPR arealbruk og mobilitet). De gir en rekke føringer om hvordan planleggingen skal fremme et lavutslippssamfunn gjennom utvikling av bærekraftige, kompakte og attraktive byer og tettsteder. Arealbruken skal tilrettelegge for gode mobilitetsløsninger, redusert transportbehov og redusere tapet av naturmangfold, dyrket mark og friluftsområder.

Både SPR klima og energi og SPR arealbruk og mobilitet er viktige bidrag for å redusere nedbyggingen av karbonrike arealer i Norge, uavhengig av et eventuelt nasjonalt forbud mot nedbygging av myr.

Samfunnsendringer framover vil også påvirke utviklingen av våre fysiske omgivelser. Dette gjelder både hvor og hvordan vi skal bygge, og hvordan vi skal ta vare på og gjenbruke det vi allerede har bygget. Siden beslutninger om arealbruk har en stor grad av stiavhengighet, er det viktig at beslutningene vi tar i dag reflekterer hvordan vi ønsker at samfunnet skal se ut i framtiden. De statlige planretningslinjene for arealbruk og mobilitet legger rammene for en samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging. Hensynet til klima og natur tilsier at vi framover må utnytte arealene mer effektiv gjennom fortetting, transformasjon og gjenbruk. Dette må gjøres med stedstilpasning og arkitektonisk kvalitet, slik at utformingen av bygg, uterom, uteområder og anlegg gir varig verdi til både mennesker og lokalsamfunn.

Regjeringen vil:

• sette i gang en utredning med sikte på å fastsette et mål for reduserte klimagassutslipp fra irreversible arealbruksendringer på land og utrede relevante virkemidler

• utrede en avgift på klimagassutslipp fra irreversible arealbruksendringer

• sende et forbud mot nedbygging av myr på høring før sommeren 2025

3.2 Rettferdig omstilling

Det er ikke tvil om at det er globale fordeler ved å redusere klimagassutslipp i tråd med Parisavtalens mål. Funn fra FNs klimapanel viser at endringene som må til for å redusere de globale utslippene vil påvirke hverdagen til hver enkelt. Samtidig peker klimapanelet på at det ikke er kostnadsfritt å kutte utslipp og at fordelene og ulempene ikke fordeles likt geografisk, sosialt eller mellom sektorer. De finner også at eksisterende ulikheter kan forsterkes som følge av en strammere klimapolitikk. Dette er for eksempel fordi lavinntektshusholdninger bruker en større del av inntekten sin på varer som påvirkes direkte (og øker i pris) av klimavirkemidler, enn husholdninger med høy inntekt.

I Meld. St. 31 (2023–2024) Perspektivmeldingen 2024 skriver regjeringen at

[...] et omfordelende skattesystem, gode overføringsordninger og velferdstjenester som er tilgjengelig for alle uansett inntekt, er avgjørende for en god fordeling og for at alle skal få mest mulig like muligheter til å leve gode liv.

I Perspektivmeldingen 2024 peker også regjeringen på at klimaendringer og klimapolitikken vil kunne påvirke relative priser på varer og tjenester, vri investeringer i en annen retning og føre til behov for omstilling av arbeidsstyrken. De samlede konsekvensene for fordelingen av inntekt og formue er usikker.

Det er ulike forståelser av hva begrepet rettferdig omstilling innebærer, og kunnskapen om hvordan klimapolitikk bør innrettes for å understøtte en rettferdig omstilling er under utvikling.

I klimapolitikken diskuteres rettferdighet på ulike nivå: mellom land, mellom generasjoner eller på samfunnsnivå. Begrepet klimarettferdighet brukes ofte i internasjonale fora om problemstillinger knyttet til hvordan konsekvensene av klimaendringer og klimapolitikk fordeler seg mellom land og regioner. Rettferdighet mellom generasjoner handler om at dagens generasjoner ikke må utsette omstillingen slik at kommende generasjoner både må håndtere en brå omstilling til et lavutslippssamfunn og konsekvensene av et endret klima. Denne delen av stortingsmeldingen skal imidlertid handle om rettferdig omstilling på samfunnsnivå i Norge.

Rettferdig omstilling på samfunnsnivå i Norge kan deles i tre dimensjoner. Den første handler om rettferdig omstilling i arbeidslivet, og har lange tradisjoner i fagbevegelsen. Den andre dimensjonen handler om fordelingsvirkninger av klimapolitikk. Fordelingsvirkninger er hvordan de positive og negative virkningene av et tiltak eller virkemiddel fordeler seg mellom ulike grupper i samfunnet. I denne sammenhengen defineres fordelingsvirkninger bredt, og handler ikke bare om effekter på inntekt og formue, men også tilgang på andre goder. Fordelingsvirkninger av klimapolitikken har fått mer oppmerksomhet ettersom klimaavgifter i økende grad har blitt tatt i bruk. Den tredje dimensjonen handler om deltakelse og involvering. Videre i kapittelet beskrives hver av dimensjonene nærmere.

Som det står i Parisavtalen, skal klimainnsatsen understøtte bærekraftig utvikling og fattigdomsbekjempelse og ikke true matforsyningen. Rettferdig omstilling krever også ivaretakelse av urfolks rettigheter. Klimaendringene påvirker urfolk i stor grad, og særlig urfolk som driver tradisjonelle naturbaserte næringer. Samisk reindrift opplever en dobbelt byrde ved klimaendringene. Klimaendringene påvirker i seg selv driften og reduserer fleksibilitet, samtidig som tiltak for å øke produksjonen av fornybar kraft kan innebære arealinngrep som påvirker driften og reduserer fleksibiliteten ytterligere.

Graden av folkelig oppslutning om klimapolitikken diskuteres ofte i sammenheng med rettferdig omstilling mot lavutslippssamfunnet. Som pekt på innledningsvis i dette kapittelet er det særlig behov for å bygge forståelse og aksept for at klimapolitikken innebærer en samfunnsendring med høy grad av omstilling. Det kan bidra til å motvirke konflikt og folkelig motstand mot klimapolitiske virkemidler.

Hva som oppfattes som rettferdig er ikke entydig. Oppfatning av rettferdighet vil være delvis basert på subjektive opplevelser og knyttet til den enkeltes holdninger og erfaringer. Det kan i noen tilfeller være reelt at et klimatiltak gir en merkostnad, mens det i andre tilfeller kan oppleves som at et tiltak gir økte kostnader uten at det er tilfelle. Et etablert prinsipp i klima- og miljøpolitikken er at forurenser skal betale. Prinsippet er basert på at den som forårsaker forurensningen, for eksempel utslipp av CO₂, også må være den som betaler for skaden forurensningen påfører samfunnet (eller belastes kostnadene forbundet med å kutte utslippene). Klimapolitikk som er i tråd med forurenser betaler-prinsippet kan derfor i utgangspunktet vurderes som rettferdig. Hvorvidt en økt avgift oppfattes som rettferdig i befolkningen kan imidlertid avhenge av hva som er utslippskilde og hvem som må betale. Store, kommersielle aktører har for eksempel i større grad mulighet til å tilpasse driften for å redusere utslippene eller investere i ny utslippsfri teknologi enn det mindre aktører har. Samtidig kan forurenser betaler-prinsippet oppleves som urettferdig på individuelt nivå dersom velstående individer eller industri kan fortsette med en utslippsintensiv livsstil og virksomhet ved å betale for det, mens andre blir nødt til å tilpasse seg og endre adferd. At det er store variasjoner i hvor enkelt det er å endre adferd, for eksempel å bruke kollektivtransport i stedet for egen bil, kan også oppleves som urettferdig.

En undersøkelse gjennomført av Kantar Public på bestilling fra Enova (publisert 2022), om oppfatninger av klimapolitikk, viser at kun 12 prosent av respondentene opplevde klimapolitikken som rettferdig.28 Hvordan slike rettferdighetsbetraktninger påvirker holdninger og aksept for klimapolitikken er lite kjent i norsk sammenheng. En undersøkelse gjennomført i EU29 belyser hvordan befolkningen i deler av EU ser på rettferdighet. I denne undersøkelsen, foretatt i 19 medlemsland, ser man at negative konsekvenser for sosial og økonomisk fordeling er den største utfordringen knyttet til aksept for klimapolitikk. Uten at dette er automatisk overførbart til Norge antyder funnet fra EU-undersøkelsen at i land med tilsvarende klimapolitikk som i Norge, legger befolkningen stor vekt på rettferdighet.

Om politikk er rettferdig kan knyttes opp mot fordelingsvirkninger av den politikken som føres. Vurderinger knyttet til effektene av virkemidler og tiltak for ulike grupper har lange tradisjoner i norsk politikk og forvaltning. Utredningsinstruksen slår fast at positive og negative virkninger av et tiltak skal utredes, samt hvem som blir berørt. I veilederen til utredningsinstruksen står det videre at viktige fordelingsvirkninger skal beskrives i en egen analyse, og at det bør vurderes om det finnes tiltak for å kompensere grupper som berøres negativt.

Både samfunnet og klimapolitikken er i endring, og mer kunnskap vil styrke grunnlaget vi har for å fortsette med gode og relevante vurderinger. Kunnskap om fordelingsvirkninger er også viktig for å opplyse offentligheten om konsekvensene av klimapolitikken. Det bør imidlertid ikke være et mål for klimapolitikken at alle skal oppleve den som rettferdig, eller at alle økte kostnader skal kompenseres. Omstillingen til et lavutslippssamfunn vil føre med seg ulike endringer for hver enkelt, men det kan være vanskelig å skille mellom en endring som oppleves som negativ og en som faktisk er urettferdig, gitt den samfunnsstrukturen vi ønsker å ha i Norge. I tillegg er det slik at dersom omstillingen i sin helhet skal være mest mulig rettferdig, vil noen grupper berøres mer negativt enn andre uten at det strider mot rettferdigheten. Et eksempel kan være at de som jobber i utslippsintensive næringer blir nødt til å bytte jobb. Det vil da være viktig at disse gruppene får gode muligheter til å tilegne seg den kunnskapen som er nødvendig i de nye jobbene, og at gode velferdsordninger ligger i bunn som et sikkerhetsnett.

Gjennom å styrke arbeidet med rettferdig omstilling på veien mot lavutslippssamfunnet er regjeringens mål at klimapolitikken i økende grad skal støtte opp under rettferdig omstilling av arbeidslivet, tiltak for å unngå uønskede fordelingsvirkninger og bidra til økt deltagelse og involvering. Dette er viktig både fordi en rettferdig omstilling er et mål i seg selv, og fordi gjennomgripende samfunnsendringer fordrer aksept og aktiv deltakelse fra befolkningen.

3.2.1 Rettferdig omstilling i arbeidslivet

Den første dimensjonen i rettferdig omstilling handler om arbeidslivet. Det norske arbeidslivet har et godt fundament for en rettferdig omstilling mot lavutslippssamfunnet. Det norske arbeidslivet kjennetegnes ved høy sysselsetting, relativt lave lønnsforskjeller og stor evne til omstilling. Samtidig peker en rapport fra FAFO på at for både eldre arbeidstakere og arbeidstakere med lav formell kompetanse kan omstillingene bli vanskeligere.30

Trepartssamarbeidet mellom arbeidsgiver, arbeidstaker og regjeringen er sentralt i den norske arbeidslivmodellen og er et grunnleggende premiss i møte med endringer. Et godt trepartssamarbeid bidrar til en felles virkelighetsforståelse av behovene i samfunnet, mellom partene og myndighetene, og muliggjør samarbeid på områder innenfor innovasjon og omstilling. Partssamarbeidet på lokalt nivå har gitt grunnlag for en kultur der omstilling skjer i nær dialog mellom ledelse, tillitsvalgte og ansatte. Gjennom langvarig kontakt mellom partene opparbeider det seg tillit, som gjør det enklere å håndtere krevende omstillingssituasjoner. De etablerte arenaene vil være viktige å benytte i omstillingen til et lavutslippssamfunn, og trepartssamarbeidet må opprettholdes. Innen jordbruket foregår det samarbeid tuftet på intensjonsavtalen om klima mellom staten og jordbruket.

Sosial dialog, sosiale sikkerhetsnett og opplæring- og etterutdanningstiltak er sentrale tiltak for rettferdig omstilling i arbeidslivet. I Norge har vi et godt utgangspunkt gjennom trepartssamarbeidet og velutviklede sosiale ordninger. De grunnleggende velferdsordningene vi har gjennom Nav danner et viktig sikkerhetsnett i omstillingen av økonomien. Viktigst i denne sammenhengen er dagpenger ved arbeidsledighet. Dagpengene gir inntektssikring til personer som mister jobben som følge av omstilling og bedriftsnedleggelser, eller nedbemanning.

Boks 3.9 ILOs retningslinjer for rettferdig omstilling

I FNs internasjonale særorganisasjon for arbeidslivet, ILO (International Labour Organization), sine retningslinjer for rettferdig omstilling fra 2015, og i Parisavtalen, pekes det på at rettferdig omstilling i arbeidslivet har to grunnleggende elementer. Det ene er knyttet til ivaretakelse av arbeidstakeres rettigheter når jobbene deres blir negativt påvirket på grunn av klima- og miljøpolitikk. Det andre er knyttet til grønne og anstendige («decent») arbeidsplasser enten i nye eller eksisterende virksomheter.

Norge er med i ILO, og ILOs mandat er å arbeide for sosial rettferdighet gjennom full sysselsetting og anstendige arbeidsforhold.

ILO støtter medlemslandene med teknisk bistand, kapasitetsbygging og politikkutvikling for å implementere retningslinjene for rettferdig omstilling. Dette inkluderer samarbeid med nasjonale myndigheter, arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner for å utvikle og gjennomføre nasjonale strategier. ILOs arbeid med rettferdig omstilling kan bidra til at den globale klimaomstillingen ikke bare er miljømessig bærekraftig, men også sosialt rettferdig og inkluderende. Medlemskap i ILO kan spille en viktig rolle i å støtte rettferdig omstilling.

Kilde: ILO. Oversatt av Klima- og miljødepartementet

Regjeringen har etablert et råd for rettferdig omstilling for å sørge for god dialog om problemstillinger knyttet til omstilling i arbeidslivet, se boks 3.10. Samarbeid og kommunikasjon er sentralt i arbeidet med rettferdig omstilling. Samlet sett er Norge i en god posisjon til å legge til rette for gode og trygge arbeidsplasser over hele landet, også i et lavutslippssamfunn.

I internasjonal sammenheng jobber FNs særorganisasjon for arbeidslivet, ILO (International Labour Organization), for rettferdig omstilling i arbeidslivet, se mer om ILOs arbeid i boks 3.9.

Kompetanse for omstillingen til lavutslippssamfunnet omtales i kapittel 4.

3.2.2 Fordelingsvirkninger i Norge

Den andre dimensjonen av rettferdig omstilling handler om fordelingsvirkninger. Klimapolitikk påvirker alle, men man berøres ulikt avhengig av blant annet hvor man bor, hva man jobber med, familiesituasjon og hvilke ressurser man har. Tiltak for å redusere klimagassutslippene vil kunne ha fordelingsvirkninger og påføre enkelte grupper i samfunnet nye kostnader, mens andre får nye muligheter. Gjennom et omfordelende skattesystem, gode overføringsordninger og velferdstjenester som er tilgjengelig for alle uansett inntekt, bidrar den norske velferdsmodellen til god fordeling og til at alle skal få mest mulig like muligheter.

I Perspektivmeldingen 2024 skriver regjeringen at

Omstillingen mot lavutslippssamfunnet må være rettferdig og ta hensyn til de sosiale, geografiske og økonomiske konsekvensene av tiltakene som settes i verk. Det kan bli behov for å møte omstillingen med tiltak på flere politikkområder for å unngå uønskede fordelingsvirkninger.

Dette ligger til grunn i regjeringens arbeid med å redusere uønskede fordelingsvirkninger av klimapolitikk.

Klimautvalget 2050 pekte på at fordelingsvirkningene av klimatiltak bør vurderes mer systematisk i politiske prosesser og ved valg av virkemidler. Utvalget anbefalte videre at uønskede negative fordelingsvirkninger primært bør kompenseres gjennom skattesystemet og velferdsordninger. Skatteutvalget kom med en lignende anbefaling i sin NOU.31 De skrev at hensynet til omfordeling best ivaretas gjennom ordninger for inntektssikring for husholdninger og gjennom skattesystemet, ikke gjennom virkemidler i klimapolitikken. Videre anbefalte de at eventuell kompensasjon til husholdninger som følge av økte avgifter skjer på en måte som ikke svekker insentivet i klimaavgiften. Klimautvalget 2050 pekte også på at det er behov for mer kunnskap om fordelingsvirkninger av klimatiltak og omstillingen til et lavutslippssamfunn.

Regjeringen framhever også behovet for mer kunnskap om konsekvenser av klimapolitikk i Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning for 2023–2032. Der står det at

For å ivareta mangfold, likestilling, hensyn til urfolk, sosial rettferdighet og god helse, må vi ha mer kunnskap om sosiale og økonomiske konsekvenser av aktiviteter og tiltak som skal imøtekomme klima- og naturutfordringene. På den måten kan vi sikre at det grønne skiftet blir både effektivt og rettferdig.

Fordelingsvirkninger handler ikke bare om økonomisk ulikhet. Det kan også være ulik fordeling av andre goder for både husholdninger og næringer. Et eksempel er tilgangen på urørt natur og muligheten til å utøve friluftsliv. Blant annet kan en uønsket negativ fordelingsvirkning være at enkelte grupper får dårligere tilgang på slike goder på grunn av utbygging av fornybar energi.

For å øke kunnskapen om fordelingsvirkninger av klimapolitikk bestilte Klima- og miljødepartementet en litteraturgjennomgang fra Menon Economics.32 Rapporten Fordelingsvirkninger av klimapolitikk ble levert høsten 2024. I rapporten er det sett hovedsakelig på studier av norske forhold, men det er supplert med internasjonale studier som kan ha en relevans for Norge. Litteraturgjennomgangen viser at avgifter på utslipp av klimagasser virker å belaste lavinntektsgrupper mer enn høyinntektsgrupper gjennom høyere drivstoffpriser, når man måler avgift som andel av disponibel inntekt. Se boks 3.11 for mer om hvordan økte kostnader av CO₂-avgiften på drivstoff fordeler seg på inntektsgrupper. Det pekes også på at klimaavgifter kan gi økte strømpriser, men at strømprisen også påvirkes av markedssituasjonen i andre europeiske land. Når det gjelder geografisk fordeling er bildet noe mer sammensatt, men generelt sett kjører de som bor i kommuner med middels sentralitet lengst. De vil derfor få størst kostnadsøkning dersom drivstoff blir dyrere. Innbyggerne i de minst og mest sentrale kommunene kjører minst. Økte drivstoffkostnader vil derfor gi størst belastning for lavinntektshusholdninger i kommuner med middels sentralitet. For andre grupper i samfunnet, for eksempel grupperinger etter kjønn, utdanning, etnisitet eller inntekt (lønn og kapitalinntekt) viser rapporten at funnene er mindre entydige. Rapporten peker også på at subsidier til nye lavutslippsteknologier, som elbiler og solcellepaneler, benyttes i mindre grad av lavtinntektshusholdninger og kommer i større grad de med høye inntekter til gode. Litteraturgjennomgangen viser ikke fordelingsvirkninger av klimaavgiftene, utover det som påvirker drivstoff- og strømpriser for husholdningene. Det er krevende å si noe om hvordan andre deler av klimaavgiftene, herunder det som legges på innsatsfaktorer til produksjon av varer og tjenester, treffer husholdningene.

Boks 3.11 Fordelingsvirkninger av CO₂-avgiften på drivstoff

I et oppfølgingsoppdrag til sin rapport Fordelingsvirkninger av klimapolitikk, har Menon Economics illustrert hvordan CO₂-avgiften på drivstoff (uten merverdiavgift) slår ut for ulike inntektsgrupper. Figuren under viser fordelingen av utgifter til drivstoff (bensin og diesel) både med og uten CO₂-avgift fordelt på ulike inntektsnivåer i befolkningen. Grafen viser også utgiftene forbundet med CO₂-avgiften på drivstoff som andel av inntekt etter skatt i de ulike gruppene. Fordelingen er delt inn i ti inntektsnivåer med like mange innbyggere i hver kategori (inntektsdesil), fra den tidelen med lavest inntekt (desil 1) til den tidelen med høyest inntekt (desil 10).

Fordelingen viser at, som andel av inntekt etter skatt, er det de i inntektsgruppe 3 til 7 som får en prosentvis størst kostnadsøkning av CO₂-avgiften. I absolutte tall er det de med høyest inntekt som får den største økningen, fordi de med høyest inntekt også kjører lengst i gjennomsnitt. Gruppene med lavest inntekt kjører i gjennomsnitt minst bil, og får lavest absolutt kostnadsøkning av CO₂-avgiften. Blant gruppene med lavest inntekt er det også størst andel som ikke har egen bil.

Søylene viser utgifter i kroner per år til drivstoff og CO₂-avgift per person over 18 år fordelt på inntektsdesil, gitt avgiftsats for 2024 (venstre akse). Den rosa linjen viser utgifter til CO₂-avgift som andel av disponibel inntekt etter skatt (høyre akse) fordelt på inntektsdesil (x-aksen).

Kilde: Menon, 2025, upublisert

Forholdet mellom klimapolitikken og likestilling er sammensatt, og det er begrenset med kunnskap om fordelingsvirkninger tilgjengelig. I 2022 publiserte Nordisk Ministerråd en rapport33 som undersøkte hvordan klimapolitikken i de nordiske landene påvirker kjønnslikestilling og vice versa. Rapporten konkluderer med at likestillingsperspektiv i begrenset grad er inkludert i nordisk klimapolitikk, og at manglende kunnskap om koblingen mellom likestilling og klimapolitikk er en barriere for å integrere likestillingsperspektiver på en tilstrekkelig måte.

3.2.3 Tilbakeføring av klimaavgifter som bidrar til rettferdig omstilling

Nye eller forsterkede klimavirkemidler kan gi økte inntekter til staten. Et tydelig eksempel er at opptrapping av CO₂-avgiften øker statens inntekter, gitt at utslippene ikke går nok ned til at bortfallet i avgiftsgrunnlaget veier opp for den økte satsen. De økte statlige inntektene kan føres tilbake til økonomien gjennom tiltak på utgiftssiden eller lavere enkeltskatter eller -avgifter. Dette kalles tilbakeføring.

Regjeringen bruker allerede betydelige ressurser på klimatiltak, blant annet gjennom elbilfordeler, CO₂-kompensasjonsordningen og midler til Enova. Det er likevel nyttig å synliggjøre hvordan videre økning av CO₂-avgiften også kan bidra til at flere får muligheten til å velge klimavennlige løsninger, spare strøm eller på annen måte redusere sine omstillingskostnader. Regjeringen vurderer å etablere tydeligere kobling mellom proveny fra klimaavgifter og slike fordelingsvirkninger.

I arbeidet med tilbakeføring er regjeringen opptatt av tre overordnede forhold. Tilbakeføring skal gjennomføres på en måte som

• understøtter nødvendige klimatiltak,

• bidrar til rettferdig omstilling, og

• i minst mulig grad reduserer effekten av øvrige klimatiltak.

Videre er det en rekke hensyn eller prinsipper regjeringen vil legge særlig vekt på ved tilbakeføring av proveny fra økte klimaavgifter. Dette vil ligge til grunn når regjeringen i arbeidet med de årlige budsjettene vurderer hvordan uønskede negative fordelingsvirkninger kan bli kompensert. For det første skal tilbakeføring baseres på kunnskap om hvordan klimapolitikken påvirker enkeltaktører. Regjeringen er i gang med å styrke kunnskapsgrunnlaget for dette, og vil fortsette arbeidet framover. Videre vil regjeringen legge vekt på at tiltakene har gode effektivitetsvirkninger som handler om å bruke pengene på en måte som gir bedre utnyttelse av ressursene i samfunnet. Det er også et hensyn at tilbakeføringsmetodene har lave administrative kostnader, og så langt som mulig tar utgangspunkt i eksisterende ordninger på inntekts- eller utgiftssiden. Tilbakeføring av inntekter fra klimaavgiftene skal bestemmes i arbeidet med hvert enkelt budsjett slik at regjeringen kan prioritere de tiltakene som gir størst nytte for samfunnet i det enkelte budsjettår. Regjeringen vil i Klimastatus og -plan presentere hvordan tilbakeføringen eventuelt blir gjennomført og vil gjennom dette jobbe for økt forståelse og aksept for klimapolitikken.

3.2.4 Deltagelse og involvering

En tredje dimensjon av rettferdig omstilling handler om deltagelse og involvering i utarbeidelsen av klimapolitikken. Regjeringen er opptatt av at politikk for utslippskutt og omstilling til lavutslippssamfunnet må utvikles med involvering av innbyggere, lokalsamfunn og organisasjoner. Viktige og vanlige arenaer for involvering er for eksempel offentlige høringer og innspillsmøter, og regjeringen har også tatt i bruk folkepanel. Stortingsvalg er også en viktig arena for deltagelse.

At de som berøres av politikken får sin stemme hørt, er derfor et viktig prinsipp. Dette trekkes også fram i ILOs retningslinjer for rettferdig omstilling. Deltagelse og involvering kan ta mange former, blant annet kan det være å legge til rette for gode lokale initiativ, og involvering på lokalt nivå, blant annet av barn og unge. Mange kommuner har god tradisjon for involvering av ulike samfunnsaktører i utformingen av sine klimaplaner. Se nærmere omtale av kommunenes rolle for å fremme medvirkning i kapittel 9.

Involvering kan legge til rette for en effektiv og rettferdig klimapolitikk, som har aksept og forståelse i samfunnet. For eksempel kan bred involvering gi bedre informasjon om de ulike konsekvensene av et virkemiddel for ulike grupper. Deltakelse i utviklingen av klimapolitikken skjer på alle nivåer og arenaer hvor klimapolitikk utformes, og de som blir mest berørt skal involveres i særlig grad. I Norge kan folk og organisasjoner gi innspill til politikkutviklingen på ulike nivå – fra plansaker i kommunen til norske posisjoner i de internasjonale klimaforhandlingene.

Barn og unge

Barn og unge må leve med et endret klima i framtiden, og beslutningene som tas i dag vil være med på å bestemme deres framtid. FNs barnekomité, som overvåker statenes oppfyllelse av FNs barnekonvensjon, har anerkjent at barns rett til liv, helse og kultur er truet av klimaendringene. FNs barnekonvensjon artikkel 12 og Grunnloven § 104 første ledd pålegger myndighetene å innhente barns stemmer i alle spørsmål som vedrører barn. FNs barnekomité publiserte i august 2023 en generell kommentar nr. 26 om barns rettigheter, miljø og klima. I den generelle kommentaren klargjør komiteen statenes forpliktelser etter FNs barnekonvensjon til å beskytte barn mot miljøskade og klimaendringer. Kommentaren er ikke juridisk bindende, men er relevant å legge vekt på ved fortolkningen av konvensjonen. Klimautvalget Ung framhevet også at barn og unge må få en plass ved bordet og erfare at det nytter å engasjere seg når viktige beslutninger tas om deres framtid.34

Regjeringen involverer barn og unge i utviklingen av klimapolitikken på ulike måter. I lov om kommuner og fylkeskommuner, kommuneloven, pålegges både fylkeskommuner og kommuner å opprette ungdomsråd eller annet medvirkningsorgan for ungdom. Disse gir ungdom rett og anledning til å medvirke i utviklingen av kommunesamfunnet. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet følger opp ungdomsrådene med veiledningshefter, og arrangerer blant annet nettverk for rådene.

I plan- og bygningsloven pålegges alle som utformer planer, å sørge for at de som blir berørt av planen skal gis anledning til å bli hørt om sine meninger. Kommunene skal påse at det skjer. Samtidig gis kommunene et særlig ansvar for at enkelte grupper, som barn og unge, får anledning til å delta og medvirke i planleggingen. Kommuner skal etter loven også etablere en særskilt ordning som skal bidra til at hensyn til barn ivaretas, og se til at medvirkning gjennomføres.

Det er også praksis å legge til rette for at barn og unge involveres i arbeidet med internasjonal klimapolitikk. Det er lang tradisjon for å ha en ungdomsdelegat som en del av den offisielle norske delegasjonen til de internasjonale klimaforhandlingene. Regjeringen utvidet nylig denne ordningen ved å legge til rette for en rullerende ordning med to ungdomsdelegater til klimaforhandlingene. Delegatene velges av Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU) og representerer alle deres medlemsorganisasjoner. Regjeringen har også de siste årene lagt til rette for deltakelse fra Barnas Klimapanel på klimaforhandlingene, se boks 3.12 for mer informasjon om Barnas klimapanel.

Boks 3.12 Barnas klimapanel

Barnas klimapanel består av åtte miljøagenter i alderen 11–15 fra ulike deler av landet. Formålet til panelet er å være et talerør for barn, gjennom å formidle barns meninger til de som bestemmer.

Barnas klimapanel samler hvert år inn innspill fra tusenvis av barn i hele Norge for å vite hva barn synes om klima og miljø. Hvert år skriver panelet en rapport basert på alle disse innspillene. Denne rapporten tar Barnas klimapanel med seg i møter med politikere og andre beslutningstakere, for å vise hva barn mener.

Barnas klima- og miljørapport for 2024 har tittelen «Så bra du engasjerer deg!» – Hvor lenge skal vi barna gidde? Rapporten har konkrete anbefalinger innenfor fem temaer:

• Ta barn og unge på alvor

• Vis solidaritet

• Klima og energi

• Senke forbruket

• Ta vare på naturen

Foto: Miljøagentene/Wanda Nordstrøm

Det er viktig at barn og unges stemme blir lyttet til tidlig i prosesser, for eksempel allerede når det utvikles nye kunnskapsgrunnlag i klimapolitikken. I mandatet for Klimautvalget 2050 ble det spesifisert at utvalget skulle innhente innspill og involvere relevante aktører i arbeidet. Barn og unge ble involvert på en grundig måte, gjennom at det i samarbeid med Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU) ble satt ned en ressursgruppe. Gruppen bestod av ungdom fra ulike barne- og ungdomsorganisasjoner, som innhentet innspill fra flere av LNUs medlemmer og samlet innspillene i en egen rapport, se boks 3.13 for mer informasjon om panelets anbefalinger.

Klima- og miljødepartementet vil hente inspirasjon fra måten barn og unge ble involvert i arbeidet til Klimautvalget 2050, og fortsette å oppfordre til gode involveringsprosesser i arbeidet til utvalg og ekspertgrupper.

Boks 3.13 Anbefalinger fra Klimautvalget Ung

Klimautvalget Ung sine betraktninger og anbefalinger ble systematisert i fire kategorier.

Kilde: Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner, 2023, Klimautvalget Ung

Urfolk

Norske myndigheter er gjennom Grunnloven § 108 forpliktet til å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppe kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27, ILO-konvensjonen nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater og sameloven forplikter Norge til blant annet å sikre naturgrunnlaget for den samiske reindriften, og gir prosessuelle forpliktelser som gjelder konsultasjoner og deltakelse i beslutninger som vil kunne påvirke samiske interesser direkte. I tillegg til lovpålagte konsultasjoner vil det også være naturlig å involvere Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund i arbeidet med klima der det er relevant.

I saker relatert til klimapolitikk kan det være særlig relevant med involvering og en aktiv deltagelse fra representanter for urfolk i Norge. Klimaendringene skjer raskere i nord og har store konsekvenser for samisk kultur og næringsvirksomhet. Tette koblinger mellom natur, kultur og næringsvei gjør samisk samfunnsliv utsatt for klimaendringene. For tradisjonelle, naturbaserte næringsaktiviteter slik som reindrift, jordbruk, marine næringer, fiskeri og utmarksnæringer vil klimaendringene være med på å endre betingelsene for virksomheten. Disse næringene er viktige for sysselsetting og bosetting, men de er også viktige språk- og kulturbærere. Regjeringen la fram en stortingsmelding om klimatilpasning i juni 2023, Meld. St. 26 (2022–2023) Klima i endring – sammen for et klimarobust samfunn. I denne stortingsmeldingen anerkjenner regjeringen at samene er spesielt hardt rammet av klimaendringene, og at samisk kunnskap og erfaringer i enda større grad skal tas med i klimatilpasningsarbeidet.

Kvinner og kjønnsperspektiv

Dagens norske arbeidsliv er kjønnsdelt. Kun 15 prosent av alle sysselsatte i Norge jobber i et kjønnsbalansert yrke, dvs. et yrke der det er mer enn 40 prosent av enten kvinner eller menn.35 Ser vi bort fra leger og veterinærer, er andelen kvinner som jobber i yrker relatert til matematikk, naturfag og teknologi (MNT-yrker) 25 prosent.36 Mannsdominansen i MNT-fagene blir trukket fram av FN og OECD som en viktig hindring for kvinners deltakelse i den grønne omstillingen. Siden kvinner generelt er mer opptatt av klimaspørsmål enn menn, kan det grønne skiftet være en mulighet til å rekruttere flere kvinner til MNT-fagene og dermed skape et mer kjønnsbalansert arbeidsliv.

Alle offentlige myndigheter har en plikt til å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme likestilling og hindre diskriminering (i henhold til likestillings- og diskrimineringsloven).

Sammenhengen mellom kjønn og klimapolitikk har lenge vært på dagsorden internasjonalt. Kjønn er for eksempel et eget forhandlingsspor under FNs klimaforhandlinger (UNFCCC). På FNs klimatoppmøte i Madrid i 2019 (COP25) ble partene enige om et eget arbeidsprogram (det utvidede Lima Work Programme) med en tilhørende handlingsplan for kjønnslikestilling og klima. Norge arbeider aktivt med å fremme kvinners rettigheter og deltakelse i klimapolitikk under de internasjonale klimaforhandlingene. Norge er også opptatt av å fremme kjønnsbalanse og mangfold i de nasjonale delegasjonene til klimaforhandlingene. En rapport fra FNs klimasekretariat viser at mannlige klimaforhandlere tar opp 74 prosent av taletiden i klimaforhandlingene. Majoriteten av forhandlingsledere er også menn. Under klimaforhandlingene i Glasgow i 2021 forpliktet Norge seg til å arbeide videre med å styrke kvinner og jenters meningsfulle rolle og deltakelse i internasjonale og nasjonale beslutningsprosesser for klima. Norge rapporterte på oppfølgingen av denne forpliktelsen i Norges første Biennial Transparency Report (BTR1)37 under Parisavtalen den 17. desember 2024.

3.2.5 Styrket arbeid med rettferdig omstilling mot lavutslippssamfunnet

Norges utgangspunkt for en rettferdig omstilling mot lavutslippssamfunnet er godt. Det er forholdsvis små forskjeller, høy grad av tillit til offentlige institusjoner og et godt organisert arbeidsliv. Dette er viktig for å gjennomføre omstillingen på en måte som både er og oppleves som rettferdig og legitim av flest mulig.

Regjeringen vil bygge videre på dette gode utgangspunktet og styrke arbeidet med rettferdig omstilling til lavutslippssamfunnet innenfor de tre dimensjonene omtalt. Det vil kunne være nødvendig med både mer konkrete og kortsiktige tiltak, og mer langsiktige og gjennomgripende endringer.

Aktørene i arbeidslivet og trepartssamarbeidet har en sentral rolle i å ivareta hensynet til arbeidstakere i bransjer og regioner med særlig store omstillingsutfordringer. Gjennom deres rolle kan de også bidra til bredere samfunnsmessig aksept for omstillingen. For omstilling i arbeidslivet handler det i stor grad om å bygge videre på eksisterende ordninger og det gode trepartssamarbeidet. Arbeid med kompetanse for omstillingen til et lavutslippssamfunn er tema i kapittel 4.

Klimautvalget 2050 påpekte at det er behov for mer kunnskap om både hvordan enkelttiltak og omstillingen som helhet virker inn på fordeling mellom ulike deler av landet, mellom ulike aldersgrupper, mellom kjønn, ulike inntektsgrupper eller majoritets- og minoritetsgrupper. Menon Economics har på oppdrag fra Klima- og miljødepartementet kartlagt hvilken kunnskap vi har om fordelingsvirkninger av norsk klimapolitikk, som omtalt i kapittel 3.2.2.

Gjennomgangen utført av Menon Economics gir oss noe innsikt om fordelingsvirkninger, men peker samtidig på at det finnes flere kunnskapshull. Menon Economics skriver at det finnes en del kunnskap om hvordan klimavirkemidlene (hovedsakelig avgifter) påvirker utgiftene for ulike inntektsgrupper, men at det mangler kunnskap om hvordan lønnsinntektene påvirkes. Videre viser rapporten at det mangler kunnskap om fordelingsvirkninger av klimavirkemidler for kjønn, etnisitet og utdanning. Dette understreker at det er et kunnskapsbehov om fordelingsvirkninger av klimapolitikken. Som oppfølging av rapporten levert av Menon Economics har Klima- og miljødepartementet bestilt en gjennomgang som går mer i dybden, for å blant annet øke forståelsen av effektene i Norge.

Regjeringen mener det er behov for mer kunnskap om sammenhengene mellom likestilling og klimapolitikk. Noen aktuelle problemstillinger er hvordan likestilling kan inngå i omstilling i arbeidslivet, hvilken rolle kjønnstradisjonelle utdanningsvalg spiller og hvilken kompetanse samfunnet har behov for i framtiden. Andre mulige problemstillinger som kan utforskes er hvordan ulikheter i holdninger og handlinger mellom kjønnene påvirker effekten av klimapolitiske tiltak. Regjeringen vil innhente mer kunnskap om kjønnsdimensjoner i klimapolitikken, og basert på det vurdere om likestillingsperspektiver i større grad bør integreres i vurderingen av klimapolitikken.

Klimautvalget 2050 pekte på at det viktigste for å sikre rettferdig omstilling er den overordnede politikken for økonomisk fordeling. En av grunnpilarene i klimapolitikken, prising av utslipp, har sitt utgangspunkt i et prinsipp om at forurenser betaler. Dette prinsippet er grunnleggende rettferdig fordi den som forurenser også forventes å betale for denne forurensningen. Hensynet til rettferdig omstilling blir relevant når prisen rammer uforholdsmessig skjevt sosialt eller geografisk, og bidrar til å øke allerede eksisterende uønskede forskjeller. Løsninger som virker avbøtende, slik at forskjellene ikke øker, kan da være hensiktsmessig. Et utgangspunkt for en slik eventuell kompensasjon bør være at kompenserende tiltak ikke motvirker en grønn omstilling.

Regjeringen vil fortsette å bygge kunnskap om fordelingsvirkninger av klimapolitikk og omstillingen til lavutslippssamfunnet gjennom det ordinære arbeidet med kunnskapsgrunnlaget. Dette vil danne utgangspunktet for en politikk for å håndtere uønskede fordelingsvirkninger.

Regjeringen ønsker å gjøre det lettere å forstå klimapolitikken. Det vil være i tråd med demokratiske prinsipper at alle befolkningsgrupper kan forstå politikken som føres, og implikasjonene av den. Barn og unge vil bli sterkest påvirket både av klimaendringene i seg selv og av klimapolitikken, i den forstand at det er de som vil leve lengst med konsekvensene av valgene som tas i dag. Regjeringen vil hente inspirasjon fra måten barn og unge ble involvert i arbeidet til Klimautvalget 2050, og fortsette å oppfordre til gode involveringsprosesser i arbeidet til utvalg og ekspertgrupper. Regjeringen ønsker også å styrke kommunikasjonen rundt klima og klimapolitikk overfor barn og unge, og Klima- og miljødepartementet vil se på hvordan det kan gjøres i ulike prosesser.

Regjeringen vil:

• styrke arbeidet med rettferdig omstilling langs de tre dimensjonene: rettferdig omstilling i arbeidslivet, fordelingsvirkninger og deltakelse og involvering

• jevnlig oppdatere kunnskapsgrunnlaget om fordelingsvirkninger av klimapolitikken og omstillingen til lavutslippssamfunnet

• gjennomføre tilbakeføring på en måte som understøtter nødvendige klimatiltak, bidrar til rettferdig omstilling og i minst mulig grad reduserer effekten av øvrige klimatiltak

• fortsette å legge til rette for deltakelse og involvering av innbyggere i utviklingen av klimapolitikk, med særlig vekt på berørte grupper

• formidle klimapolitikken på en måte som er tilpasset barn og unge

• innhente mer kunnskap om kjønnsdimensjoner i klimapolitikken, og basert på det vurdere om likestillingsperspektiver i større grad bør integreres i vurderingen av klimapolitikken