Sirdal kommune - innsigelse til kommunedelplan for Sirdal nord

Bakgrunn
Kommunal- og distriktsdepartementet viser til oversendelse i brev av 10. april 2023 fra Statsforvalteren i Agder. Kommunedelplanen for Sirdal Nord er sendt til departementet på grunn av uløst innsigelse til tre områder for fritidsboliger i kommunedelplan for Sirdal nord. Departementet avgjør om innsigelsen skal tas til følge, slik det går fram av plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd.

Statsforvalteren i Agder fremmet i brev 29. januar 2018 innsigelse til planen av hensyn til hubro som er en sterkt truet art. Byggeområdene 7_1 og 7_5 ligger inntil et registrert hekkeområde for hubro. Ut fra kjent kunnskap om virkninger av forstyrrelser fra menneskelig aktivitet, er det forventet at hekkeområdet går tapt dersom det blir bygget fritidsboliger i denne delen av Nesedalen. Område 7_3 ligger i noe avstand fra hekkeområdet, men nært nok til at det er risiko for at det vil kunne påvirke jaktområdene til hubroen.

Kommunestyret godkjente i møte den 22. mars 2018 sak 18/27 kommunedelplan Sirdal nord, med plankart datert 27.02.2018, og bestemmelser datert 19.02.2018. Det ble vedtatt at kommunedelplanen skulle ha rettsvirkning, med unntak av de områdene der det forelå uløst innsigelse, det vil si områdene 7_1, 7_3 og 7_5 på Nesset og området 21_18 i Ousdal. Saken ble behandlet på nytt den 13. desember 2018 på grunn av en lovlighetsklage, uten at vedtaket ble endret. Det er gjennomført flere drøftingsmøter mellom kommunen og statsforvalteren i etterkant av kommuneplanvedtaket. Innsigelsen til 21_18 i Ousdal er løst. I 2019 ble det etter initiativ fra statsforvalteren satt i gang et fireårig prosjekt for å bedre kunnskapen om hubroen. I prosjektet er hubroterritoriet Si-10 for hubroen som hekker ved Nesedalen, avgrenset.

Mekling i saken ble gjennomført 20. januar 2022. Kommunen la fram forslag om en hensyns­­sone som omfatter våtmarksområdene innenfor byggeområde 7_1, 7_3 og 7_5. For hensynssonen ble det foreslått følgende bestemmelse: «Innenfor hensynssone bevaring av naturmiljø er det ikke tillatt med noen form for tiltak. En skånsom etablering av skiløype og vei kan likevel tillates gjennom hensynssonen dersom tiltaket er nødvendig for å sikre tilkomst til fritidsboligene». Statsforvalteren mente dette ikke var tilstrekkelig til at innsigelsen kunne trekkes. Statsforvalteren viste til at Nesedalen har en mosaikk av ulike naturtyper som danner et sammenhengende jaktområde for hubroen. Det er derfor risiko for at tålegrensen for forstyrrelser vil overstiges, også ved en delvis utbygging, slik at territoriet Si-10 blir oppgitt av hubroen.

Sirdal kommunestyre godkjente i møte den 15. desember 2022 områdene 7_1, 7_3 og 7_5 Nesset i tråd med plankart av 6. desember 2022, og vedtok samtidig at de uløste innsigelsene skulle sendes til departementet for endelig avgjørelse. Hensynssonen for våtmark som ble lagt fram i meklingen, ble ikke innarbeidet og vedtatt i planen.

Sirdal kommune sendte saken til departementet den 19. desember 2022. Kommunen viser til at de har tatt mange hensyn, og at store områder i heiene er båndlagt av hensyn til villrein. Kommunen mener at Nesedalen allerede er påvirket av eksisterende fritidsboliger og skiløyper. Det er derfor tvilsomt om ytterligere utbygging vil virke negativt på hubroen. Bygging av fritidsboliger er en stor drivkraft i Øvre Sirdal og styrker grunnlaget for andre næringsetableringer. Det er derfor uforholdsmessig å nekte utbyggingen, gitt hvor viktig hyttebygging er for lokalsamfunn og grunneiere. Å ta ut områdene i Nesedalen vil innebære at en tredel av de nye områdene i planen blir tatt ut. Kommunen mener at man må se landskapet i en større sammenheng, og at Hønedalen, som ligger øst for Nesedalen, kan være et alternativt jaktområde for hubroen. Kommunen mener at kunnskapen om virkning-ene for hubro er tilstrekkelig til å fatte vedtak i saken, og at det ikke er nødvendig å vente på ytterligere utredninger. Kommunen mener også at grunnlaget for innsigelse er falt bort, siden det ene hekkeområdet som ligger nærmest byggeområdene, ikke er i aktiv bruk.

Statsforvalteren i Agder tilrår i sin oversendelse av saken til departementet at innsigelsen blir tatt til følge. De nye områdene for fritidsboliger kommer i konflikt med hubro, som er en sterkt truet art. Sirdal kommune har store arealreserver for nye fritidsboliger som ikke er i konflikt med leveområdene til hubroen. Etter statsforvalterens vurdering er utbyggingen i klar konflikt med nasjonale føringer, og hensynet til den enkelte grunneier er ikke tungtveiende nok til å forsvare utbyggingen.

Møte og befaring ble gjennomført 16. august 2023 med representanter fra Sirdal kommune, Statsforvalteren i Agder, Miljødirektoratet, Klima- og miljødepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet. Grunneierne i området var også til stede på møtet og befaringen.

Klima- og miljødepartementet (KLD) skriver i sin uttalelse den 23. oktober 2023 at forslagene om nye arealer til fritidsboliger påvirker hubroterritoriet Si-10. Hubro er vurdert til å være sterkt truet (EN) i rødlisten for arter fra 2021. Arten har vært totalfredet siden 1971 og har en egen handlingsplan. Likevel går bestanden ned, og den samlede belastningen på arten er høy. Territoriet Si-10 bidrar til hubrobestanden i regionen gjennom god unge-produksjon, og er vurdert til å være et av de viktigste territoriene for hubro i Sirdal og Indre Agder. Hyttebygging med etterfølgende aktivitet i områdene vil føre til at hubroterritoriet vil miste sin verdi.

KLD vurderer at det foreligger et svært godt kunnskapsgrunnlag om hubroen og verdien av dette området som hubroterritorium. Det kommer klart fram at hyttebygging med etterfølg­ende aktivitet i alle de tre hytteområdene 7_1, 7_3 og 7_5, vil føre til at hubroterritoriet vil miste sin verdi. Nesedalen og Hønedalen er trolig viktige områder for hubroen, da disse dalene er uten fritidsboliger og bidrar til at det er ulike naturtyper i territoriet. Det er godt dokumentert at den samlede belastningen på hubro i Sirdal og Indre Agder er stor. Den nyeste kunnskapen viser at mange eldre territorier ikke lenger er i bruk, og at territoriet Si-10 er et av to territorier i Sirdal/Indre Agder som de siste årene har fått fram flygedyktige unger. En utbygging i tråd med planen og konsekvensene dette trolig medfører vil være i strid med handlingsplanen for hubro og med tiltakene som trengs for å nå det nasjonale målet om at ingen arter skal utryddes og at utviklingen til truede arter skal bedres. Det er heller ikke mulig å gjennomføre avbøtende tiltak som i vesentlig grad vil redusere de negative virkningene.

KLD mener at utbyggers ønsker om arealer til fritidsboliger og hensyn til det lokale selvstyret ikke kan veie tyngre enn hensynet til en sterkt truet art og nasjonale miljømål. Departementet viser også til at de store tomtereservene for fritidsboliger i Sirdal tyder på at det finnes alternative arealer for fritidsboliger i kommunen som vil sikre videre næringsutvikling. Departementet tilrår derfor at innsigelsen blir tatt til følge. KLD mener videre at det tidligere godkjente og ennå ikke utbygde hytteområdet som grenser inntil område 7_3, bør tas ut av kommuneplanen ved neste revisjon. Dette for å ivareta det viktige hubroterritoriet Si-10.

Kommunal- og distriktsdepartementets vurderinger
Kommunal- og distriktsdepartementet skal etter plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd avgjøre om nye områder for fritidsboliger 7_1, 7_3 og 7_5 i kommunedelplan for Sirdal Nord kan godkjennes slik kommunestyret har vedtatt, eller om områdene er i så stor konflikt med nasjonale eller vesentlige regionale interesser at planen må endres. I denne saken skal departementet ta stilling til hvordan hensynet til hubroens leveområde skal avveies mot kommunens ønske om å godkjenne tre nye områder for fritidsboliger.

Påstand om ugyldighet
Advokat Toralf Haver hevder i et notat av 7. januar 2022 at grunnlaget for innsigelsen til statsforvalteren er falt bort siden innsigelsen opprinnelig var begrunnet med at utbyggingen var nær et hekkeområde. Departementet viser til at statsforvalterens innsigelser er begrunnet i rundskriv T-2/16 fra Klima- og miljødepartementet om viktige klima- og miljøhensyn i planleggingen: «Sammenhengende naturområder med urørt preg» og «Naturområder som i kraft av størrelsen sin, urørthet, plassering og sammenheng er viktige for arealkrevende arter og truede arter og deres leveområder, jf. gjeldende Norsk rødliste for arter». Kartleggingen som er gjennomført i forbindelse med planprosessen viser at selv om det ene hekkeområdet som ligger nær de planlagte hytteområdene ikke er i aktiv bruk, så er området der det er planlagt hyttebygging et viktig område for næringssøk for hubroen i det aktuelle territoriet. Departementet mener derfor at grunnlaget for innsigelsen ikke er falt bort.

Nasjonale føringer for planlegging av fritidsboliger
Departementet legger til grunn at fritidsboliger og tilhørende aktiviteter og lokale næringer er viktig for å styrke bosettingen i distriktene. Samtidig kan videre utbygging av fritidsboliger også ha negative konsekvenser for naturmangfold. Ny utbygging bør derfor skje i tilknytning til eksisterende byggeområder og infrastruktur og tilpasses eksisterende bygninger, landskap og terreng. Oppdatert kunnskap om naturverdier er et viktig grunnlag for planleggingen, og planprosessene kan bidra til å identifisere viktig naturmangfold, økologiske sammenhenger og viktige funksjonsområder.

Sirdal Nord er en viktig reiselivsdestinasjon i fjellet, med etablert infrastruktur hvor det ligger godt til rette for å videreutvikle lokalt næringsliv og arbeidsplasser. Kommunedelplan for Sirdal Nord har som formål å ta vare på viktige fellesverdier, samtidig som planen legger grunnlag for videre vekst på en forutsigbar og bærekraftig måte. Departementet støtter kommunen i at det bør legges til rette for å utvikle området som en reiselivsdestinasjon med fritidsboliger. Samtidig må nye fritidsboliger lokaliseres slik at det tas hensyn til viktig naturmangfold. Det er særlig viktig å ta hensyn til truede arter og deres leveområder.

Forslag til nye områder for fritidsboliger 7_1 og 7_5 på Nesset grenser mot hverandre og utgjør et samlet areal på 625 dekar. Område 7_3 utgjør et areal på 172 dekar, og grenser i øst til et tidligere godkjent byggeområde for fritidsboliger som ikke er realisert. Nye områder og mer utbygging skal sikre en ny og bedre vei inn til Nesedalen. Sirdal kommune ønsker å styrke grunnlaget for et variert næringsliv med lokale arbeidsplasser og legge til rette for fortetting av områder for fritidsboliger. Kommunen har utarbeidet en helhetlig kommune­delplan for Sirdal Nord basert på et oppdatert kunnskapsgrunnlag der eksisterende planer og nye områder vurderes i sammenheng. Departementet mener at det er et godt grep med en samlet plan der man har lagt vekt på at ny utbygging skjer nær eksisterende infrastruktur og servicetilbud.

De gjenstående innsigelsene i saken gjelder hensyn til naturmangfold av nasjonal verdi knyttet til leveområde til hubro. Den opprinnelige innsigelsen var begrunnet i at det ene hytteområdet var nær et hubroreir. Siden hubroen kan veksle mellom flere reir innenfor territoriet, ble det i forbindelse med denne saken og andre saker enighet om at det var behov for mer kunnskap for å få en mer presis oversikt og avgrensning av hubroterritorium. Ecofact fikk derfor i 2019 i oppdrag fra statsforvalteren å kartlegge hubrobestanden i Sirdal. Den nye kartleggingen har avgrenset territoriet Si-10 og viser at hubroreiret som ligger nærmest 7_1 og 7_5 innenfor hubroterritoriet Si-10 ikke er i aktiv bruk, men de kan likevel være viktige siden hubroen tar i bruk gamle reir. Samtidig ble det dokumentert at Tjørhom-reiret som ligger innenfor Si-10 er i aktiv bruk med vellykket ungeproduksjon også de siste årene.

Nesedalen ligger innenfor hubroterritoriet Si-10 og er uten fritidsboliger og har få andre større tekniske inngrep. Nesedalen er et stort sammenhengende landskapsrom med variert natur med våtmark, jordbruksområder, myrdrag og fjellhei. Dette gir god byttedyrtilgang gjennom året og er dermed del av det økologiske funksjonsområdet for hubroen. Nye områder for fritidsboliger 7_5 og 7_1 ved Nesset vil føre til bygging i et viktig jaktområde for hubroparet i Si-10. En alternativ reirplass for Si-10 vil også forsvinne. Utbygging av område 7_3 vil ikke påvirke landbruks- og våtmarksområdene i Nesedalen direkte, men økt nedbygging med tilhørende ferdsel vil bidra til økt samlet belastning på Si-10 og området i Nesedalen spesielt.

Etter naturmangfoldloven § 5 er målet at arter skal forekomme i levedyktige bestander innenfor deres naturlige leveområde. Hubro er kategorisert som sterkt truet (EN) i den norske rødlisten som følge av at det er få individer av arten og at det er nedgang i bestanden (Artsdatabanken, 2021). Nedgangen er knyttet til redusert byttedyrtilgang, arealinngrep, kollisjon med kraftledninger og andre installasjoner, gjengroing av åpent landskap, forstyrrelser i hekketiden og miljøgifter. Ofte vil flere faktorer virke samtidig og være med på å forsterke de negative effektene.

Hubro er en art som lever innenfor det samme territoriet hele livet. I 2016 ble hubro­bestanden i Agder beregnet til å være mellom 49 og 78 par. Sirdal kommune er en av kommunene med størst tetthet av hubro i Agder. De foreløpige resultatene fra Ecofact viser at det har vært 28 hubroterritorier i kommunen. På 2000-tallet ble det registrert hekking eller roping i 25 territorier. I perioden 2015–2020 var det aktivitet i ti av disse. Resultatene fra 2020–2022 viser at det er fast tilhold av hubro i sju territorier, og at det de siste årene har vært produsert unger i to. Det ene er Si-10, som dermed er et viktig territorium i Sirdal grunnet lang kontinuitet og god ungeproduksjon.

Departementet mener at det foreligger et godt kunnskapsgrunnlag om konsekvenser for hubroen av en eventuell utbygging, jf. naturmangfoldloven § 8. Det vises blant annet til rapporter fra Ambio rådgiving fra 2007, Ecofact 2017, Ecofact notat 2021 samt foreløpige resultater fra Ecofact 2023. Føre-var-prinsippet i naturmangfoldloven § 9 må likevel tillegges noe vekt, fordi helt presis kunnskap er vanskelig å få fram blant annet fordi hubroen ikke blir radiomerket.

Både nasjonalt, regionalt og lokalt i Sirdal kommune er hubroen utsatt for stor samlet belastning, jf. naturmangfoldloven § 10. Mer utbygging i Nesedalen vil medføre nye inngrep i hubroterritoriet Si-10. Belastningen er allerede stor, og en ytterligere nedbygging kan føre til at området ikke lenger er stort nok til å fostre opp unger. Hubrobestanden har hatt en negativ utvikling i Sirdal, som er regnet som et kjerneområde for hubro i Agder. En ytterligere nedgang i bestanden kan gjøre det vanskeligere å nå forvaltningsmålene for hubro.

Ifølge Arealregnskap Agder 2022 fra Agder fylkeskommune er det avsatt til sammen om lag 12 000 dekar til framtidig fritidsboligbygging i Sirdal kommune. Områdene 7_1, 7_3 og 7_5 utgjør til sammen 797 dekar. Det finnes dermed store alternative arealer for fritidsboliger i Sirdal der det kan legges til rette for videre utvikling av områder for fritidsboliger.

Kommunal- og distriktsdepartementet vurderer at utbygging av områdene 7_1, 7_3 og 7_5 vil komme i konflikt med leveområdet til en sterkt truet art av nasjonal interesse. Hubro-territorium Si-10 er allerede utsatt for en så stor samlet belastning at ytterligere utbygging i Nesedalen ikke kan tilrås. Ny kunnskap har synliggjort at det er viktig å bevare Nesedalen som område for næringssøk i et aktivt hubroterritorium. Departementet har etter en samlet vurdering derfor kommet til at områdene 7_1, 7_3 og 7_5 på Nesset ikke blir godkjent til fritidsboligformål, og at innsigelsen fra Statsforvalteren i Agder tas til følge.

Vedtak

Med hjemmel i plan- og bygningsloven § 11-16 godkjenner ikke Kommunal- og distriktsdepartementet kommunestyret i Sirdal sitt vedtak av 15. desember 2022 om godkjenning av nye områder for fritidsboliger 7_1, 7_3 og 7_5 i kommunedelplan for Sirdal Nord.

Departementet ber om at kommunen gjør de nødvendige endringene i planen. For kunngjøring gjelder plan- og bygningsloven § 11-15 andre ledd. Kommunen er orientert om vedtaket gjennom kopi av dette brevet.

Departementets vedtak er endelig og kan ikke påklages, jf. plan- og bygningsloven § 11-16, siste ledd.

Med hilsen

Kjersti Stenseng

Kopi:
Agder fylkeskommune
Klima- og miljødepartementet
Miljødirektoratet
Sirdal kommune