Klageadgang på gebyr i saker etter plan- og bygningsloven

Svar på spørsmål om klageadgang på gebyr i saker etter plan- og bygningsloven

Vi viser til brev av 31. oktober 2024 fra Statsforvalteren i Troms og Finnmark. I henvendelsen viser Statsforvalteren til at det ved behandlingen av flere klagesaker har oppstått ulike spørsmål eller problemstillinger knyttet til ileggelse av gebyr etter plan- og bygningsloven. Av hensyn til senere saker av tilsvarende art og kommunenes praktisering av klagesaksbehandlingen i gebyrsaker, ber Statsforvalteren om departementets forståelse av regelverket.

Vi vil besvare spørsmålene fortløpende, og understreker at vår uttalelse gis på generelt grunnlag.  

Departementets svar

1. Er det adgang til å klage på gebyr ved brudd på saksbehandlingsfristene? 

Vi oppfatter at spørsmålet til Statsforvalteren gjelder i tilfeller der klager utelukkende anfører at kommunen ikke har overholdt tidsfristene i plan- og bygningsloven (pbl.) § 21-7 første og fjerde ledd og forskrift om byggesak (SAK10) § 7-4 bokstav a. Vi avgrenser dermed mot tilfeller der det anføres at gebyret er urimelig eller ulovlig høyt, dvs. ikke i samsvar med selvkostprinsippet.

Det generelle utgangspunktet er at kommunen skal behandle en søknad så snart som mulig og senest innen tolv uker etter at fullstendig søknad er mottatt^[1]. Bruker kommunen lengre tid, reduseres byggesaksgebyret. Regelverket legger opp til at kommunen selv aktivt skal redusere gebyret dersom saksbehandlingsfristen oversittes, og betale tilbake eventuelt for mye innbetalt gebyr. Slik tilbakebetaling må foretas så snart det er klart hvor lang fristoversittelsen blir, som regel i forbindelse med at kommunen fatter vedtak i saken og samtidig ilegger gebyr.

Selv om gebyrbeløpet som regel følger av selve vedtaket, fremgår det vanligvis ikke av vedtaket en nærmere redegjørelse for hvordan saksbehandlingstiden er vurdert i den konkrete saken.  

En ren gebyrfastsettelse basert på standardiserte satser i en gebyrforskrift vil normalt anses som en ren prosessledende beslutning som ikke kan påklages, se bl.a. Justis- og beredskapsdepartementets uttalelse i sak 3849/88. Beregning av saksbehandlingsfristen, med eventuelle tidstillegg for supplering av søknaden, vil som hovedregel også følge av et standardisert system, og dermed kunne anses som en prosessledende beslutning, jf. rundskriv H-13/04 pkt. 6.

I tilfeller der søker mener saksbehandlingstiden er overskredet, så anføres dette gjerne i et brev til kommunen. Dersom kommunen er uenig i krav om tilbakebetaling av gebyr, må den kunne dokumentere hvordan beregningen av fristen og tidsbruk er gjort i den aktuelle saken. Etter departementets oppfatning fatter kommunen i slike tilfeller et enkeltvedtak som kan påklages, selv om gebyrileggelsen i første omgang ikke var et enkeltvedtak.

Begrunnelsen for dette er at det i slike tilfeller er naturlig å si at gebyret er fastsatt ved en individuell "avgjørelse", fordi kommunen da foretar en individuell og konkret vurdering av hvordan fristberegningen er foretatt i den aktuelle saken. Kommunen må da gi klagerett over avgjørelsen, behandle en eventuell klage, og oversende klagesaken til Statsforvalteren hvis klagen ikke tas til følge.

2. Hvordan skal saksbehandlingsfristen ved endringssøknader beregnes?

Vi oppfatter at spørsmålet gjelder fristberegningen etter pbl. § 21-7 første og fjerde ledd der det sendes inn en revidert søknad etter utløpet av 12-ukersfristen for den opprinnelige fullstendige søknaden.

Som det vises til i deres brev legges det i forarbeidene^[2] til bestemmelsen til grunn at fristen etter pbl. § 21-7 første ledd eller fjerde ledd begynner å løpe på nytt fra og med det tidspunkt hvor fullstendig endringssøknad blir inngitt. Dette har departementet også lagt til grunn i vedlagte uttalelse i sak 23/2860-2.

Det er verken i forarbeidene eller vedlagte uttalelse lagt til grunn et skille mellom tilfeller der endringssøknaden sendes inn før eller etter at 12-ukersfristen er utløpt. Etter vår vurdering gjør begrunnelsen for overnevnte standpunkt i forarbeidende seg gjeldende i begge tilfeller:

«Videre mener vi at argumentene som legger til grunn at en slik tilnærming vil bidra til mer gjennomtenkte og komplette søknader. En slik tolkning av regelverket vil også være lettere å forholde seg til i praksis. Videre mener departementet at lengre saksbehandlingstid som følge av at endringer eller justeringer sendes inn etter at den opprinnelige søknaden er sendt, bør være søkers egen risiko».

Departementet legger derfor til grunn at fristen starter på nytt ved endringssøknad, uavhengig av om 12-ukersfristen er utløpt eller ikke for den opprinnelige søknaden. Dette betyr at ved søknad om rammetillatelse, er fristen tolv uker fra søknaden anses som fullstendig. For søknad i ett trinn er saksbehandlingstiden også tolv uker fra søknaden er fullstendig, med mindre vilkårene i § 21-7 andre eller tredje ledd er oppfylt, slik at treukersfristen kommer til anvendelse.[3]

3. Er det adgang til å sette frist for å søke om nedsettelse av gebyr?

Statsforvalteren stiller avslutningsvis spørsmål om kommunen kan sette en absolutt frist for å søke om nedsettelse av gebyr dersom den gebyrpliktige mener at gebyret er urimelig høyt.

Som det følger av selvkostveilederen som Statsforvalteren også viser til, mener vi det er grunn til å skille mellom:

1. Tilfeller der kommunen har en plikt til å redusere gebyret, fordi saksbehandlingsfristen er overskredet, og
2. Tilfeller der kommunen kan redusere gebyret.

Som det følger av punkt 1 ovenfor, følger det direkte av plan- og bygningslovgivningen at kommunen på eget initiativ har plikt til å redusere gebyret dersom saksbehandlingsfristen oversittes, og betale tilbake eventuelt for mye innbetalt gebyr. Tilsvarende aktivitetsplikt følger ikke av pbl. § 33-1 første ledd, som regulerer selvkostprinsippet.

Kommunene har et forholdsvis vidt spillerom når de lager gebyrregler. Et gebyr kan bare regnes som urimelig høyt hvis det er stor forskjell mellom gebyret og de faktiske kostnadene i den konkrete saken. Eventuell bruk av en hjemmel i gebyrforskriften for å sette ned/redusere ett saksbehandlingsgebyr, oppstår først og fremst der selvkostprinsippet er overholdt ved fastsettelsen av satsene i gebyrforskriften, men hvor forvaltningens utgifter i den konkrete saken av ulike årsaker er åpenbart urimelige sammenlignet med snittkostnadene i den aktuelle sakstype.[4] Departementet kan ikke se at verken plan- og bygningsloven eller forvaltningsloven hindrer at det settes en frist i gebyrforskriften for å be om nedsettelse/reduksjon av gebyret i slike tilfeller.

Kommunene kan derimot ikke sette frister som innebærer en omgåelse av den lovpålagte plikten til aktivt å betale tilbake gebyr når saksbehandlingsfristen er oversittet. I disse tilfellene vil forvaltningslovens regler om klage gjelde på vanlig måte når kommunen fatter et enkeltvedtak, jf. punkt 1.

[1] Se plan- og bygningsloven § 21-7 første ledd og fjerde ledd og SAK10 § 7-4 bokstav a

[2] jf. Prop. 110 L (2016-2017) side 40-41

[3] Se også Prop. 110 L (2016-2017) punkt 4.8

[4] Se Veileder for beregning av selvkost punkt 4