Instruks om tolkningen av utlendingsforskriften § 19-7 første ledd bokstav f

1.    Innledning

Vi viser til departementets alminnelige instruksadgang, som innebærer at departementet kan gi Utlendingsdirektoratet (UDI) generelle instrukser om lovtolkning og skjønnsutøvelse, jf. lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) § 76 andre ledd.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID) har forvaltningsansvaret for utlendingsloven kapittel 13 og forskrift 15. oktober 2009 nr. 1286 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften) kapittel 19, som inneholder regler om innreise og opphold for utlendinger som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen, jf. kongelig resolusjon 18. desember 2009 nr. 1582.

Europaparlaments- og rådsdirektiv 2004/38/EF av 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers rett til å ferdes og oppholde seg fritt på medlemsstatenes territorium (heretter «direktivet»), regulerer oppholdsrett for EØS-borgere og deres familiemedlemmer. Direktivet er gjennomført i utlendingslovens kapittel 13 og utlendingsforskriften kapittel 19.

Departementet arbeider med å følge opp EFTA-domstolens avgjørelse i sak E-16/23 EFTAs  overvåkingsorgan mot Norge. Saken var anlagt av EFTAs overvåkingsorgan mot Norge, og gjaldt spørsmål om opphold i Norge for tredjelandsborgere som er primære omsorgs­personer for mindreårige EØS-borgere. EFTA-domstolen slår fast i avgjørelsen at norsk praksis er i strid med direktivet ved å ikke gi mindreårige EØS-borgere opphold sammen med sine primære omsorgspersoner. 

Formålet med instruksen er å klargjøre hvem som kan være mindreårige EØS-borgeres primære omsorgspersoner, at disse kan anses som «husstandsmedlemmer» etter utlendingsforskriften § 19-7 samt at de har rett på opphold sammen med EØS-borgeren.

2.    Tolkning av utlendingsforskriften § 19-7 første ledd bokstav f

Direktivet regulerer når EØS-borgere og deres familiemedlemmer har rett på innreise og opphold i en annen EØS-stat. Det er EØS-borgeren som har den primære retten til opphold, og familiemedlemmer har en avledet rett til opphold sammen med EØS-borgeren. Familiemedlemmer kan derfor få opphold ved at de følger eller gjenforenes med EØS-borgeren i den staten EØS-borgeren oppholder seg i, jf. utlendingsloven § 110 andre ledd. Etter utlendingsloven § 114 gjelder retten til opphold også for familiemedlemmer som er tredjelandsborgere. 

Direktivet opererer med to kategorier av familiemedlemmer - nære og andre. Nære familie-medlemmer har en rett på opphold sammen med EØS-borgeren, noe som innebærer at de har en automatisk rett til opphold. Disse familiemedlemmene er definert i utlendingsloven § 110 tredje ledd. Andre familiemedlemmer har ingen automatisk rett til å få opphold, men disse kan få opphold etter en nærmere individuell vurdering. Rett til opphold for andre familiemedlemmer følger av utlendingsforskriften § 19-7, jf. utl. § 110 femte ledd.

Etter utlendingsloven § 110 tredje ledd bokstav d har «slektning i direkte oppstigende linje fra en EØS-borger […] som forsørges av EØS-borgeren […]» rett til opphold sammen med EØS-borgeren. Bestemmelsen gjennomfører direktivets artikkel 2(2)(d). Primære omsorgs-personer vil ofte være foreldre, og dermed slektninger i direkte oppstigende linje fra EØS-borgeren. Foreldre har rett på opphold etter utlendingsloven § 110 tredje ledd, men kun dersom EØS-borgeren forsørger forelderen. I motsatt tilfelle, når det er den primære omsorgspersonen (forelderen) som forsørger en EØS-borger, anses ikke den primære omsorgs­personen som familiemedlem etter direktivet artikkel 2(2)(d), jf. E-16/23 avsnitt 64.

EFTA-domstolen legger imidlertid til grunn, i E-16/23 avsnitt 66, at når direktivet gir en rett til opphold for mindreårige EØS-borgere som oppfyller vilkårene i artikkel 7(1)(b), følger det av de samme bestemmelsene en rett for primære omsorgspersoner til å bo med barnet, uavhengig av nasjonaliteten til omsorgspersonene. Begrunnelsen er at hvis en mindreårig EØS-borger ikke kan ta opphold sammen med sin primære omsorgsperson, vil EØS-borgerens rett til opphold bli ineffektiv, jf. E-16/23 avsnitt 65. Artikkel 7(1)(b) er gjennomført i utlendingsloven § 112 første ledd bokstav c.

En mindreårig EØS-borger som oppfyller vilkårene i utlendingsloven § 112 første ledd bokstav c, har dermed rett til å ta opphold i Norge sammen med sine primære omsorgspersoner, uansett nasjonalitet. Imidlertid faller primære omsorgspersoner utenfor personkretsen som følger av utl. § 110 tredje ledd, og de har heller ikke noen rett som følger direkte av utl. § 112.

I utlendingsforskriften § 19-7 er det nærmere regulert hvilke andre familiemedlemmer enn personkretsen i utlendingsloven § 110 tredje ledd, som kan få opphold sammen med EØS-borgeren. Etter utlendingsforskriften § 19-7 første ledd bokstav f kan EØS-borgerens husstandsmedlemmer få opphold. Personkretsen er ikke klart definert, og kan omfatte flere ulike familierelasjoner.

For å anses som medlem av EØS-borgerens husstand er det krav at personene har bodd sammen. Videre kreves det en tett og stabil personlig tilknytning. I vurderingen av om det er en tett og stabil personlig tilknytning er det relevant om det er slektskap mellom EØS-borgeren og familiemedlemmet. I tillegg kan det tas hensyn til familieforholdets nærhet, og til styrken og gjensidigheten i tilknytningen mellom personene. Det må være en reell avhengighet mellom de aktuelle personene, og de må dele et familiemessig samliv. Avhengigheten kan være økonomisk, men også andre former for avhengighet, slik som emosjonell avhengighet mellom barnet og forelderen, er relevant.

Departementet legger til grunn at biologiske foreldre kan være «primære omsorgspersoner». Det er nært slektskap og i de aller fleste tilfeller, en sterk personlig tilknytning mellom foreldre og deres barn. Mellom foreldre og barn vil det også normalt være en reell avhengighet og et familiemessig samliv i en felles husstand. Biologiske foreldre til en mindreårig EØS-borger vil derfor kunne anses som «husstandsmedlemmer» etter utlendingsforskriften § 19-7.

Selv om en person faller inn under en av personkategoriene i utlendingsforskriften § 19-7, har de ikke en automatisk rett til opphold og det må derfor foretas en skjønnsmessig vurdering av om familiemedlemmet kan få opphold. Det skal foretas en konkret vurdering av om personen kan få opphold basert på dennes personlige omstendigheter, og tilknytningen mellom familiemedlemmet og EØS-borgeren er blant annet relevant.

Utlendingsforskriften § 19-7 gjennomfører artikkel 3(2)(a) i direktivet. Sak C-129/18 SM for EU-domstolen gjaldt hvorvidt et rettslig forhold mellom en EØS-borger og en mindreårig som ikke er et juridisk forhold mellom en forelder og et barn, men som er et faktisk familieliv, er beskyttet under artikkel 3(2)(a). Dette vil for eksempel være en situasjon med fosterbarn eller en verge. I SM avsnitt 73 kom domstolen fram til at det må gjøres en vurdering av alle relevante omstendigheter i saken, og hvis denne vurderingen konkluderer med at barnet og vergen lever et faktisk familieliv og barnet er avhengig av vergen, så skal statene innvilge en rett til opphold etter artikkel 3(2)(a).

I C-129/18 SM var spørsmålet om barnet kunne få opphold i en EØS-stat. Imidlertid anser departementet at vurderingsmomentene er overførbare til den motsatte situasjonen, altså når spørsmålet er om en forelder kan få opphold med barnet sitt.

Vanligvis lever barn og deres biologiske foreldre sammen i et familieliv i en felles husstand, og barnet er avhengig av forelderen. I en slik situasjon vil det være en så sterk tilknytning mellom barnet og forelderen, at forelderen skal få opphold sammen med EØS-borgeren.

3.    Instruks

AID instruerer UDI om å legge til grunn at mindreårige EØS-borgeres biologiske foreldre kan være «primære omsorgspersoner», slik at mindreårige EØS-borgeres oppholdsrett etter utlendingsloven § 112 første ledd bokstav c sikres.

Det skal legges til grunn at biologiske foreldre til en mindreårig EØS-borger er husstandsmedlemmer etter utlendingsforskriften § 19-7 første ledd bokstav f, dersom den biologiske forelderen og den mindreårige EØS-borgeren lever et faktisk familieliv i samme husstand, og barnet er avhengig av forelderen. Dette kan gjelde begge foreldrene. I slike tilfeller er det en så sterk tilknytning mellom EØS-borgeren og forelderen, at forelderen skal få opphold sammen med EØS-borgeren etter utlendingsforskriften § 19-7.

Den mindreårige EØS-borgeren vil ha opphold etter utlendingsloven § 112 første ledd bokstav c, og det er dermed krav om at EØS-borgeren og familiemedlemmet har tilstrekkelige midler og heldekkende sykeforsikring.

Andre familiemedlemmer kan også få opphold med den mindreårige EØS-borgeren, slik som søsken, dersom vilkårene for dette er oppfylt.

EØS-borgerens primære omsorgsperson kan arbeide i påvente av at søknaden om opphold blir behandlet. Vedkommende er selv ansvarlig for å fylle vilkårene for opphold. Hvis det viser seg at vilkårene for opphold ikke er oppfylt, men vedkommende har arbeidet, kan dette føre til utvisning.

Det presiseres at dersom bare en av foreldrene skal bo i Norge, og foreldreansvaret er delt, skal det innhentes samtykke fra den andre forelderen til at felles barn kan bo sammen med den andre forelderen i Norge. Norske myndigheter må forholde seg til internasjonale forpliktelser i henhold til Haagkonvensjonen 1996 om foreldremyndighet og tiltak for beskyttelse av barn som styrker samarbeidet med andre land blant annet i barnebortføringssaker, samt FNs barnekonvensjon artikkel 9 om barnets rett til å ha kontakt med begge foreldre.

4.    Ikrafttredelse

Instruksen trer i kraft straks.

Med hilsen

 

Einar Skancke (e.f) ekspedisjonssjef Cathrine Opstad Sunde avdelingsdirektør