Høring - Skatterelaterte øvre grenser for avsetninger i skadeforsikring

Gjeldende rett

Etter lov 10. juni 1988 nr. 39 om forsikringsvirksomhet § 8-6 kan Kongen, delegert til Finansdepartementet, gi forskrifter om forsikringstekniske avsetninger i skadeforsikring, herunder sikkerhetsavsetninger og andre avsetninger til dekning av risikofaktorer avledet av forsikringsvirksomheten.

Finansdepartementet fastsatte 10. mai 1991 forskrift nr. 301 om forsikringstekniske avsetninger og risikostatistikk i skadeforsikring. I henhold til forskriften § 3 skal et forsikringsselskap ved utgangen av hvert kvartal beregne premieansvaret, erstatningsansvaret og sikkerhetsansvaret. Premie- og erstatningsansvaret skal beregnes særskilt for hver bransje som omfattes av selskapets konsesjon. Beregningene skal så langt som mulig baseres på risikoteoretiske metoder.

Etter forskriften § 4 skal et selskap til enhver tid ha forsikringstekniske avsetninger som gir full dekning av dets forsikringstekniske ansvar og annen risiko avledet av dets forsikringsvirksomhet. Selskapets avsetninger skal i alle tilfeller til enhver tid oppfylle de minstekrav til avsetninger som følger av disse forskrifter eller av vedtak og regler gitt i medhold av forskriften. De forsikringstekniske avsetninger omfatter premieavsetning, erstatningsavsetning, sikkerhetsavsetning og reassuranseavsetning. Selskapet skal dessuten ha en egen administrasjonsavsetning. I forskriften § 5 er det fastsatt slike minstekrav til avsetninger i skadeforsikring.

Med hjemmel i forskrift 10. mai 1991 nr. 301 har Kredittilsynet fastsatt utfyllende forskrift 18. november 1992 nr. 1242 om forsikringstekniske avsetninger og risikostatistikk i skadeforsikring. Forskriften gir regler om bruk av risikoteoretiske metoder ved beregningen av ansvar og avsetninger, bransjeinndeling til bruk ved beregningen, samt om kontroll av tilstrekkeligheten i de forsikringstekniske avsetninger og rapportering av beregninger og oppbygging av risikostatistikk.

I henhold til lov 18. august 1911 nr. 8 om skatt av formue og inntekt § 51 tredje ledd innrømmes det inntektsfradrag for forsikringstekniske avsetninger etter følgende bestemmelse:

"Som inntekt beskattes ikke, hvad der av overskuddet overføres til premiereserve eller annet fond, som utkreves for å dekke eller sikre kontraktmessig overtatte forpliktelser like overfor de forsikrede."

Med hjemmel i skatteloven § 51 femte ledd er det i forskrift av 25. januar 1917 gitt regler om fastsettelse av nettoinntekt av skadeforsikring for utenlandske forsikringsselskaper. Reglene gjelder for filial av utenlandsk selskap innenfor skadeforsikring og fastsetter den skattepliktige inntekten til Norge som en nettoinntekt uten rett til fradrag til avsetninger mv. Finansdepartementet avga i brev av 12. mai 1998 en uttalelse hvor det heter at filial av utenlandsk skadeforsikringsselskap kan "påberope seg de generelle regler for beskatning av forsikringsselskaper der en anvendelse av sjablonregelen i forskrift av 25. januar 1917 leder til en mer tyngende beskatning."

Tidligere vurderinger

Finansdepartementets forslag til lov om forsikringsvirksomhet, jf. Ot. prp. nr. 42 (1986-87), var basert på Harlem-utvalgets utredning "Forsikring i Norge", jf. NOU 1983:52. Om bakgrunnen for forslaget om innføring av krav til forsikringstekniske avsetninger i skadeforsikring uttalte utvalget:

"Utvalget mener at det er nødvendig med mer presise regler for de forsikringstekniske avsetninger som et skadeselskap skal foreta.

(…)

Når disse regler skal fastsettes, vil det være nødvendig å definere avsetningene mer presist ut fra forsikringstekniske prinsipper.

(…)

De tekniske avsetninger ved årsskiftet må fortsatt dekke to slag forpliktelser. Det ene er de sannsynlige skader under poliser som det er betalt premie for inn i det kommende år (tradisjonelt kalt "premiereserve"). Det andre er å dekke skader som allerede er inntruffet ved årsskiftet, men som ennå ikke er gjort opp. De er dels under behandling, og de er dels ennå ikke meldt til selskapet (tradisjonelt kalt "skadereserve").

Begge disse avsetninger tar sikte på å møte en beregnet, "normal" skadeutvikling. I tillegg til dette foreslår utvalget at selskapene skal pålegges visse sikkerhetsavsetninger, som skal fange opp større tilfeldige svingninger. Disse kan være både kortsiktige, f.eks. sesongsvingninger, eller mer langsiktige, f.eks. i sammenheng med økonomiske konjunkturer.

Behovet for slike avsetninger kan variere fra bransje til bransje, og man vil på grunnlag av antatt risiko kunne stille relativt presise minstekrav til sikkerhetsavsetning."

Utvalget tok også opp spørsmålet om en eventuell øvre grense for inntektsfradrag for forsikringstekniske avsetninger:

"Utvalget har foreslått at tilsynet skal sette et minstekrav til sikkerhetsavsetninger som skal inngå i de tekniske avsetninger. Spørsmålet kan reises om en øvre grense for tillatte sikkerhetsavsetninger.

Både en minimums- og maksimumsgrense kan beregnes ut fra statistiske metoder. Den nedre grense kan ta sikte på en rimelig sikkerhet for at selskapet skal være i stand til å oppfylle sine forpliktelser på de løpende kontrakter, mens den øvre grense kan sikte på å garantere selskapets fremtidige eksistens.

I flere land har tilsynsmyndighetene hjemmel for å fastsette en maksimumsgrense for sikkerhetsavsetninger. Den vil samtidig ofte være en grense for hva som kan avsettes skattefritt."

Det tekniske beregningsutvalg for avsetningsmetoder i skadeforsikring (Beregningsutvalget) fikk 16. oktober 1995 i oppdrag fra Kredittilsynet å utarbeide metoder for beregning av øvre grenser for forsikringstekniske avsetninger som er fradragsberettiget ved skatteligningen. Kredittilsynet la til grunn at regler for fastsetting av øvre grenser i størst mulig grad skulle være basert på forsikringsfaglige prinsipper og metoder. Til grunn for sitt arbeid ble Beregningsutvalget gitt følgende mandat:

" - Det er de samlede forsikringstekniske avsetningene som vil utgjøre grunnlaget for skattelikningen.

- Metodene for beregning av øvre grenser for fradragsberettigede forsikringstekniske avsetninger bør på en enklest mulig måte kunne integreres i det samlede regelverket for krav til forsikringstekniske avsetninger. Spesielt må metodene utformes slik at man unngår inkonsistenser mellom beregnede minstekrav til forsikringstekniske avsetninger og stipulerte øvre grenser for slike avsetninger.

- Det skal tas rimelig hensyn til selskapenes plikt til å ha tilstrekkelige forsikringstekniske avsetninger. jf. § 4 første ledd i hovedforskrifen om forsikringstekniske avsetninger fastsatt av Finansdepartementet 10. mai 1991."

Beregningsutvalget la frem sin rapport 10. april 1996. Kredittilsynet har ved utformingen av forslag til regelverk på området basert seg på hovedkonklusjonene i utredningen og valgt å knytte bestemmelsene til de minstekrav til forsikringstekniske avsetninger som er fastsatt i forskrift 10. mai 1991 nr. 301 med tilhørende utfyllende regelverk. Det vises til vedlagte utkast til forskrift. Kredittilsynet mener at det nye skattemessige regelverk bør kunne utformes med utgangspunkt i følgende prinsipper:

0. Den øvre grense for henholdsvis premieavsetningen, reassuranseavsetningen og administrasjonsavsetningen bør knyttes direkte til de minstekrav som gjelder for det enkelte skadeforsikringsselskap.
1. Den øvre grense for sikkerhetsavsetningen bør knyttes til det minstekrav som gjelder for det enkelte skadeforsikringsselskap multiplisert med en faktor, for eksempel i området 2-3. Den faktor som velges vil være vesentlig for beskatningsnivå.
2. Den øvre grense for erstatningsavsetningen bør knyttes til det minstekrav som gjelder for det enkelte forsikringsselskap multiplisert med en faktor på samme måte som for sikkerhetsavsetningen. Som det fremgår av Beregningsutvalgets anbefaling om en "målsone" eller "idealsone" er det også her behov for en viss fleksibilitet når det gjelder et selskaps faktiske avsetninger. En antar at en fast øvre grense derfor best kan uttrykkes som minstekravet multiplisert med en egnet faktor. Det fremgår for øvrig av Beregningsutvalgets utredning at det her vil dreie seg om en annen og lavere faktor, enn den som vil være aktuell for den øvre grense for sikkerhetsavsetningen, f.eks. om lag 1,3.
3. De øvre grenser for sikkerhetsavsetningen og erstatningsavsetningen skal legges til grunn av skattemyndighetene uten særskilt begrunnelse fra selskapets side. Etter forskrift 10. mai 1991 nr. 301 § 4 har imidlertid selskapet et hovedansvar for at avsetningene er forsvarlige. En antar derfor at det til de øvre grenser bør knyttes en dispensasjonshjemmel som gjør det mulig for et selskap å ha høyere avsetninger når dette er påkrevet. Kredittilsynet antar at relevante skattemyndigheter bør gis hjemmel for slik dispensasjon som ledd i ligningsbehandlingen.
4. Det kreves særlige regler for fastsettelse av øvre grenser for sikkerhetsavsetninger i egenforsikringsselskaper og andre selskaper med næringslivsbetonte bransjer dominert av få og store risikoer som genererer få og store skader. En viser her til Beregningsutvalgets utredning punkt 2.7. Uten hensyn til hvilke av de antydede løsninger en velger å benytte, vil det måtte knyttes dispensasjonshjemmel til den fastsatte grense. Det fremgår for øvrig av utredningen at det særlig vil være grensen for sikkerhetsavsetningen som det vil være vanskelig å fastsette. Bakgrunnen for disse særlige problemer er at de risikoteoretiske metoder som vanligvis benyttes ved beregning av minstekravene til forsikringstekniske avsetninger, ikke tar tilstrekkelig hensyn til særlige forhold når det gjelder disse selskapenes risikoeksponering. Selskapenes egne vurderinger av avsetningsbehovet vil derfor måtte tillegges vekt, jf. forskriften § 4. Dette blir gjort i tilsynet med disse selskapene. I skattesammenheng vil konsekvensen derfor måtte bli at dispensasjonspraksis vil kunne få tilsvarende betydning.

Departementets vurdering

Dagens regelverk kan gi opphav til uklarhet vedrørende den skattemessige behandlingen av avsetninger i skadeforsikring. I vurderingen av om det bør fastsettes et regelverk for skatterelaterte øvre grenser for avsetninger i skadeforsikring vil det foreligge en avveining mellom behovet for et mest mulig klart rammeverk, ønsket om solide forsikringsselskaper og skattemessige hensyn. Finansdepartementet viser til ovenstående omtale og vedlagte forslag til forskrift. I forhold til Kredittilsynets opprinnelige utkast til § 6 er det tatt inn en presisering av hvilke bransjer som faller inn under den aktuelle regelen.

Departementet vil vektlegge en utforming av regelverket der de skatterelaterte øvre grensene må være romslige nok til at selskaper kan sette av forsvarlige avsetninger. For sikkerhetsavsetninger har Kredittilsynet antydet faktorer i området 2-3. Av hensynet til soliditet, vil det være naturlig å legge seg i den øvre del av dette intervallet. Eksempelvis kan man velge faktorer på 2,5 og 3 for henholdsvis næringslivsbransjer og private bransjer, jf. forskriftsutkastets § 5. Eventuelt kan en felles sats i dette intervallet gjøres gjeldende for begge bransjegrupper. Finansdepartementet viser imidlertid til at Beregningsutvalget mener det er grunnlag for å skille mellom privatbetonte og næringslivsbetonte bransjer, og utvalget foreslår å benytte høyeste faktor for førstnevnte bransje.

Som det fremgår av de bakenforliggende prinsipper, antar Kredittilsynet at det bør knyttes en dispensasjonshjemmel til de øvre grensene for sikkerhetsavsetningen og erstatningsavsetningen, og at relevante skattemyndigheter kan samtykke i høyere avsetningsfradrag. I det videre arbeidet med regelverket, vil behovet for dispensasjonsbestemmelser og spørsmålet om hvem som eventuelt skal ha myndighet til å gi dispensasjon bli særlig vurdert. Det vil være naturlig å vurdere dette ut fra bl.a. utviklingen av metoder for å fastsette minstekrav til avsetningene og hvilke faktorer som evt. blir fastsatt.

Finansdepartementet vil utarbeide overgangsregler for selskaper som per i dag har erstatningsavsetninger og sikkerhetsavsetninger som overstiger de grensene som evt. fastsettes.

Finansdepartementet tar sikte på å fastsette forskrift om skatterelaterte øvre grenser for avsetninger i skadeforsikring med hjemmel i skatteloven. Dette forutsetter lovendring. Departementet vil følge opp dette spørsmålet.

Det fremgår av utkastets § 3 annet ledd at forskriften også skal gjelde for skadeforsikring som drives av utenlandske forsikringsselskaper gjennom filial her i riket. Ved en fastsettelse av forskrift i tråd med dette forslaget, vil Finansdepartementet vurdere forskriften av 25. januar 1917.

Det bes om høringsinstansenes merknader til forslag til forskrift.

Høringsuttalelser må være departementet i hende innen 30. juli 1999.

Det bes om at høringsuttalelser som overskrider en side, i tillegg til å bli sendt i papirform, også oversendes på diskett (elektronisk). Høringsuttalelser uten merknader leveres kun i papirform.

Med hilsen

Jan Bjørland e.f.
ekspedisjonssjef