Kommunal- og regionaldepartementet sender med dette på høring forslag til endring i utlendingsforskriften av 21. desember 1990 nr. 1028.

Departementet foreslår å endre utlendingsforkriften ved å innføre en ny § 73a for å kunne utstede passérbrev til en utlending som skal forlate riket, og som ikke har et annet reisedokument. Forslaget innebærer at politiet blir gitt anledning til å utstede et særskilt reisedokument i de tilfeller der utlendingen ikke ønsker eller kan fremskaffe eget reisedokument i forbindelse med utsendelse eller frivillig retur til hjemlandet eller til tredjeland. Dokumentet vil kunne være gyldig for én enkelt reise og for et bestemt tidsrom som politiet vil fastsette.

Liste over høringsinstansene følger vedlagt, jf vedlegg 2. Instansene bes vurdere om forslaget bør forelegges eventuelle underordnede organer. Uttalelse til forslaget bes sendt Kommunal- og regionaldepartementet, Innvandringsavdelingen innen 01.08.2005. Om mulig bes uttalelsen også sendt pr e-post til: line.gronland@krd.dep.no.

Nedenfor følger en nærmere redegjørelse for bakgrunnen for forslaget. Etter en nærmere beskrivelse av dagens regelverk og praksis, samt departementets forslag, omtales økonomiske og administrative konsekvenser. Til slutt fremgår selve ordlyden i den foreslåtte forskriftsendringen.

BAKGRUNN FOR FORSLAGET

Problemet med manglende reisedokument

Opp mot 80 % av alle som søker asyl i Norge unnlater å legge frem pass eller annet reisedokument når de fremmer sin søknad hos politiet. I de tilfelle politiet foretar undersøkelse av personer i forbindelse med grensenære kontroller, viser det seg imidlertid at svært mange asylsøkere faktisk bringer med seg reisedokumenter når de kommer til Norge, men at de senere tilintetgjør eller gjemmer disse. I noen tilfelle gjenfinnes reisedokumentene når saken er endelig avgjort og retur skal gjennomføres. I mange tilfeller vil det imidlertid ikke finnes noe reisedokument fra hjemlandet på det tidspunkt vedkommende skal forlate Norge. Det er et omfattende og komplisert arbeid for norske myndigheter å klarlegge identitet og statstilhørighet. Selv om identitet og nasjonalitet er kjent kan det også være vanskelig og tidkrevende å skaffe til veie nye reisedokumenter fra hjemlandet, spesielt når utlendingen ikke samarbeider i denne prosessen.

Når en utenlandsk borger skal returneres fra Norge til hjemlandet er vedkommende normalt enten i besittelse av dokumenter som han/hun selv har brakt med seg til Norge, eller så er det blitt utstedt dokumenter av hjemlandets myndigheter i forbindelse med utsendelsen. I enkelte tilfelle, når dette aksepteres av transittland og mottakerland, kan vedkommende også reise uten godkjente dokumenter. I mangel av et godkjent nasjonalt dokument har politiet måttet basere seg på mer uformell dokumentasjon i kombinasjon med annet grunnlagsmateriell. Det må foreligge en særskilt aksept av slike reisedokumenter i den enkelte sak. Hvorvidt et land vil gi tillatelse til innreise for en person som ikke er i besittelse av vanlige reisedokumenter, kan avhenge av personlige kontakter og velvilje fra myndighetene i mottakerlandet eller fra deres ambassader i Norge eller Norden. Å basere seg på slike ad-hoc pregete løsninger gjør situasjonen lite forutsigbar. Departementet finner derfor at det er behov for å innføre et eget norsk dokument som kan benyttes i forbindelse med utsendelser og utreiser fra Norge i de tilfeller der andre reisedokumenter ikke finnes.

Andre lands bruk av særskilte dokumenter i forbindelse med uttransport og utreise

EU

I 1994 vedtok rådet i EU å innføre et standard reisedokument til bruk ved utsendelser av tredjelandsborgere (EU Travel Document). EUs travel document inneholder opplysninger om personen som skal returneres og kan brukes i stedet for andre dokumenter for å stadfeste identitet ved utreise. Dokumentet skal typisk brukes der det ikke foreligger annet gyldig dokument. Frem til i dag har dokumentet ikke vært brukt i stort omfang, da det ikke aksepteres som gyldig dokument av mange land. Det antas imidlertid innad i EU at dokumentet vil få større relevans gjennom de tilbaketakelsesavtaler som EU for tiden fremforhandler. Alle tilbaketakelsesavtalene EU inngår viser til at EU travel document kan brukes i forbindelse med returer, og gjennom dette forplikter tredjelandene seg til å godkjenne EUs travel document som gyldig dokument ved retur av egne borgere og tredjelandsborgere.

Danmark

Bruken av EU travel document har i Danmark, i likhet med de andre EU-landene, vært begrenset. Oftest vil utsendelsen være betinget av en forutgående innreisetillatelse som avhenger av hjemlandets identifikasjon av utlendingen. EU travel document benyttes i Danmark derfor fortrinnsvis ved frivillige returer eller sammen med et annet identitetsdokument. Retur utelukkende ved bruk av EU travel document skjer i dag bare til Mongolia. Retur ved bruk av EU travel document i kombinasjon med andre dokumenter skjer til en rekke land, blant annet Bosnia Herzegovina, Kamerun, Irak, Kosovo, Russland og Somalia. EU travel document brukes da som oftest i kombinasjon med utlendingens utløpte pass.

Nederland

Nederland benytter seg av EU travel document, både alene og sammen med annen dokumentasjon for retur til en rekke land. I januar 2004 ga ministeren for utlendingssaker retningslinjer for bruken av EU travel document. Ifølge de nederlandske retningslinjene, kan EU travel document benyttes når det ikke er mulig å skaffe til veie et nytt reisedokument i tide, når utlendingens nasjonalitet kan fastslås med noenlunde sikkerhet og det er en rimelig sjanse for at utlendingen aksepteres av tredjelandet. Nederlandske dommere har konkludert med at bruken av EU travel document ikke trenger egen lovhjemmel da bruken er uten innflytelse på lovmessigheten av selve uttransporten. Ved retur av en utlending med ulovlig opphold mener nederlandske myndigheter at de ikke har en forpliktelse til å utstyre utlendingen med identitetspapirer. Passérbrevet øker bare muligheten for at vedkommende vil bli akseptert av sitt hjemlands myndigheter og gjør det lettere å transittere flyplasser mellom Nederland og opprinnelseslandet.

DEPARTEMENTETS VURDERING

Norge har i dag ikke hjemmel i forskriften for å innføre et tilsvarende dokument som det EU har. I henhold til utlendingsforskriften § 73 kan det utstedes passérbrev (nødpass), men dette er kun til bruk for innreise til Norge, og ikke til bruk ved utreise.

Unndragelse av reisedokumenter er, som tidligere nevnt, et stort problem for politiet i forbindelse med retur av personer med endelig avslag som skal forlate Norge. Selv om identitet og nasjonalitet til den det gjelder er kjent, skaper mangelen på reisedokumenter likevel problemer og forsinker prosessen i mange saker.

Norge har derfor de siste årene intensivert arbeidet med å inngå tilbaketakelsesavtaler. Avtalene tar sikte på å forenkle prosessen mht praktisk gjennomføring av returer til aktuelle opprinnelsesland eller tredjeland. Alle tilbaketakelsesavtaler EU inngår innehar en klausul der tredjelandet oppfordres til å inngå en lik avtale med Norge, og fra norsk side har man forsøkt å følge opp dette.

Både EU-avtalene og andre bilaterale avtaler om tilbaketakelse har passuser om reisedokumenter og aksept av slike. Fra norsk side er det et problem at vi inngår avtaler som henviser til bruk av norske reisedokumenter uten at vi samtidig har utviklet et slikt norsk dokument. Det er dette forslaget til en ny § 73 a tar sikte på å rydde opp i. Muligheten for bruk av et eget norsk passérbrev ved utreise legger til rette for en smidigere prosess rundt returene.

Man ser for øvrig også at enkelte utlendinger som har fått avslag på søknad om opphold i Norge, og som ønsker å rette seg etter vedtaket og reise hjem, har problem med å få utstedt et reisedokument av hjemlandets myndigheter på en rask og smidig måte. Også disse vil i enkelte tilfeller kunne dra nytte av dette nye norske passérbrevet for å gjennomføre tilbakereisen.

Det er viktig å presisere at etableringen av et passérbrev ikke vil endre dagens situasjon når det gjelder hvem og hvor en person skal returneres. Passérbrevet kan kun brukes når det er anerkjent av kompetente myndigheter i det land man skal returnere til, eller transittere gjennom. Etableringen av et passérbrev åpner ikke for vilkårlige returer av personer hvor det er tvil om utlendingens identitet eller nasjonalitet. Disse vil heller ikke i dag kunne returneres før man har fått en aksept fra hjemlandets myndigheter. Dette er grunnleggende både av hensyn til utlendingen selv, mottakerstaten og i henhold til folkerettslige prinsipper. Tilbaketakelsesavtalene som Norge inngår har klare regler for aksept av retur, både av egne borgere og tredjelandsborgere. Etableringen av et passérbrev til bruk for den praktiske gjennomføringen av reisen vil ikke rykke ved disse prinsippene. Passérbrevet vil imidlertid kunne benyttes der vilkårene for retur i henhold til tilbaketakelsesavtalene er oppfylt, og dermed bidra til en raskere gjennomføring av denne reisen.

Bruk av EU travel document inngår ikke som en del av Schengensamarbeidet, og Norge kan følgelig ikke produsere eller benytte dette dokumentet. Det må derfor innføres et eget norsk dokument. For at det norske dokumentet skal være lett gjenkjennelig for mottakerlandet, og for at det enkelt skal kunne knyttes til tilbaketakelsesavtalene, er det likevel ønskelig at dokumentets utforming i innhold og form blir tett opp mot EU-dokumentet. Til orientering følger vedlag kopi av EUs travel document, se vedlegg 1.

Departementet foreslår på denne bakgrunn endringer i utlendingsforskriften § 73 slik at overskriften får tilføyd ordene "for innreise til Norge". Forskriften tilføres videre en ny

§ 73a som gjelder ved utreise fra Norge.

ADMINISTRATIVE OG ØKONOMISKE KONSEKVENSER

Ved utformingen av et passérbrev til bruk i forbindelse med utsendelser fra Norge av personer uten oppholdsgrunnlag i riket eller frivillige utreiser, bør det særlig legges vekt på at dokumentet i seg selv skal være lite komplisert å fremstille/trykke, og at Politiets Utlendingsenhet skal kunne motta dokumentene raskt i de tilfelle der det er aktuelt å bruke disse. Dokumentet antas i sin natur ikke å være interessant som forfalskningsobjekt, og det er derfor ikke nødvendig å innarbeide særskilte sikkerhetsdetaljer i det. Departementet legger derfor til grunn at trykkingen og utstedelse i seg selv ikke vil medføre særlige administrative eller økonomiske konsekvenser.

For norske myndigheter vil et slikt dokument bety at personer uten lovlig opphold vil kunne bli sendt ut av Norge raskere enn i dag. I de tilfelle dette er personer som fortsatt har mottaksplass etter endelig avslag, vil man få en innsparing i antall mottaksdøgn. Det er vanskelig å anslå denne innsparingen mer eksakt.

FORSLAG TIL ENDRING I FORSKRIFT 21.DESEMBER 1990 NR 1028 OM UTLENDINGERS ADGANG TIL RIKET OG DERES OPPHOLD HER (UTLENDINGSFORSKRIFTEN)

Ny overskrift i § 73 skal lyde:

§ 73. Passérbrev(nødpass) for innreise til Norge

Ny § 73a skal lyde:

§ 73a. Passérbrev til bruk ved utsendelse eller frivillig retur fra Norge til hjemlandet eller til tredjeland.

Når utlending som skal forlate Norge ikke ønsker eller ikke kan skaffe pass eller annet legitimasjonspapir som er godkjent som reisedokument, kan politiet utstede passérbrev til bruk ved utreisen fra Norge.

Passérbrevet gis gyldighet for én enkelt reise og for et bestemt tidsrom fastsatt av politiet i det enkelte tilfelle. Under enhver omstendighet skal dokumentets gyldighetstid ikke settes lengre enn tre måneder.

Med hilsen

Thor Arne Aass e.f.
ekspedisjonssjef

Birgitte Ege
avdelingsdirektør