Høring - Forslag til endringer i utlendingsforskriften §§ 54-58, 79 og 81 (asylsaksbehandlingsregler og vilkår for å anerkjennes som flyktning)

Til høringsinstansene
Deres ref	Vår ref		Dato
	02/2407-20 AVA		19.05.2003

Kommunal- og regionaldepartementet sender med dette på høring forslag til endringer i utlendingsforskriften av 21. desember 1990 nr. 1028.

I høringsbrevet foreslår departementet endringer i saksbehandlingsreglene i asylsaker, både generelt og for overføringsflyktninger spesielt, og nye forskriftsbestemmelser som utfyller utlendingsloven § 16 om hvem som er flyktning. Hensikten bak forslagene om å endre saksbehandlingsreglene er at vedtatte lovendringer og endringer i praksis gjør dette nødvendig, og at det er ønskelig å synliggjøre dagens praksis. I tillegg er det ønskelig med en opprydding i gjeldende regelverk. Formålet med forslaget om nye bestemmelser om kriterier for å anses som flyktning, er å synliggjøre og klargjøre dagens praksis. For mer utfyllende redegjørelse av formålet, vises til Ot.prp.nr. 48 (2001-2002) kap. 2.2 s. 6 første spalte.

Forfølgelse på grunn av en persons kjønn, ofte kalt kjønnsbasert forfølgelse, har fått stor oppmerksomhet de siste årene. I anmodningsvedtak nr. 355, 23. april 2001, ba Stortinget Regjeringen foreta en gjennomgang av regelverket for å beskytte mot kjønnsbasert forfølgelse. For en oversikt over oppfølgingen av vedtaket, vises det til redegjørelsen i Ot.prp. nr. 48 (2001-2002) pkt. 2.3 og St.meld.nr. 4 (2002-2003) om anmodnings- og utredningsvedtak i stortingssesjonen 2001-2002 kap 3.5.

Kommunal- og regionaldepartementet har foretatt en gjennomgang av regelverket. Som resultat av gjennomgangen fremmer departementet med dette forslag om å endre saksbehandlingsreglene i asylsaker for å sikre at opplysninger om asylgrunnlaget kommer fram så tidlig som mulig, og forslag om å gi utfyllende forskriftsbestemmelser i medhold av utlendingsloven § 16, om vilkårene for å anses som flyktning. I Ot.prp. nr. 48 (2001-2002) fremmet regjeringen forslag om å innføre en delegasjonshjemmel i utlendingsloven som gir adgang til å gi utfyllende forskrifter om hvem som skal anses som flyktning. Forslaget ble vedtatt av Stortinget 11. juni 2002. Et viktig formål er å synliggjøre at forfølgelse på grunn av kjønn og seksuell orientering kan danne grunnlag for asyl i Norge.

Det vil bli vist til anbefalinger fra FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) utover i høringsbrevet, først og fremst deres håndbok om prosedyrer og kriterier for avgjørelse av flyktningstatus, men også til supplerende retningslinjer om kjønnsbasert forfølgelse av 7. mai 2002. Håndboka er tilgjengelig på nettsiden til UNHCR på følgende adresse: www.unhcr.ch/cgi-bin/texis/vtx/home

Liste over høringsinstanser ligger ved, jf vedlegg 1. Instansene bes vurdere om forslagene bør forelegges for eventuelle underordnete organer. Uttalelse til forslagene bes sendt Kommunal- og regionaldepartementet, Innvandringsavdelingen, Postboks 8112 Dep 0032 Oslo, innen 22. august 2003. Det bes om uttalelsen sendes Kommunal- og regionaldepartementet elektronisk i tillegg til pr post til anita.vardoy@krd.dep.no.
Nedenfor følger en redegjørelse for bakgrunnen for forslagene. Deretter er administrative og økonomiske konsekvenser av forslaget omtalt. Til slutt gis en oversikt over foreslåtte forskriftsendringer i stigende rekkefølge.

BAKGRUNNEN FOR FORSLAGENE

Oppdatering av gjeldende saksbehandlingsregler i asylsaker §§ 54-58 (gjeldende forskrift §§ 54 – 58 foreslås å bli ny §§ 54, 54a, 55, 55a, 56, 56a og 57)

I medhold av utlendingsloven § 59 er det gitt saksbehandlingsregler i asylsaker i utlendingsforskriften §§ 54 – 58. Forskriften § 54 omhandler både registrering av asylsøknad og regler i forbindelse med asylintervju. § 55 fastslår at Utlendingsdirektoratet har vedtaksmyndighet, og § 55a omhandler kollektiv beskyttelse og muligheten til å stille en asylsøknad i bero. § 56 fastslår at Utlendingsnemnda er klageinstans, mens §§ 57 og 58 tar for seg utstedelse av registreringsbevis til asylsøker.

Som et ledd i arbeidet med å synliggjøre kjønnsperspektivet i asylprosedyren og sikre at asylgrunnlaget kommer frem så tidlig som mulig, foreslår departementet å endre forskriftsbestemmelsene om saksbehandlingsregler i asylsaker. Formålet er både å rette fokus mot forfølgelse på grunnlag av kjønn, og å synliggjøre dagens rutiner for saksbehandlingen i asylsaker. Dette vil legge til rette for å avdekke eventuelt beskyttelsesbehov på grunnlag av kjønnsbasert forfølgelse så tidlig som mulig.

Hovedendringene er at det synliggjøres at alle asylsøkere skal registreres individuelt og avhøres atskilt, og at eventuelle særskilte behov i intervjusituasjonen skal avdekkes så tidlig som mulig. Hensikten er å sikre at relevante opplysninger kommer fram før vedtak i asylsaken blir fattet. Departementet antar at disse endringene kan bidra til bl.a. å avdekke kjønnsbasert forfølgelse tidligere enn i dag. Dette kan videre føre til at saksbehandleren får et bedre grunnlag for å vurdere søkerens behov for beskyttelse.

I forbindelse med arbeidet med å endre forskriften, har det også fremkommet behov for oppdatering og forenkling av forskriften §§ 54, 57, 58 og 62. Utlendingsdirektoratet overtok deler av ansvaret for registrering av asylsøkere fra politiet fra 1. januar 2003. Politiet mottar fortsatt søknader om asyl, og foretar ankomstregistrering av søkerne, samt undersøker om søkeren faller inn under Dublin-regelverket. Eventuell ytterligere registrering skal foretas av Utlendingsdirektoratet i forbindelse med asylintervjuet. Samtidig utvidet Utlendingsdirektoratet informasjonstilbudet til alle asylsøkere. Siden 1. januar 2003 har Utlendingsdirektoratet vært til stede på ankomstmottakene for å gi informasjon, tildele advokat og sørge for at egenerklæring blir fylt ut i de tilfeller det er nødvendig. Som en del av forberedelsene til asylintervjuet blir asylsøkerne spurt om de har særskilte behov under intervjuet, eksempelvis om de ønsker intervjuer eller tolk av et bestemt kjønn.

For å gjøre reglene mer brukervennlige, foreslår departementet også endringer i struktur og innhold. Forslaget går i korthet ut på å strukturere forskriften §§ 54 - 58 etter kronologi, saksgang og ulike instansers oppgaver. En slik endring vil etter departementets syn gi bedre informasjon til offentligheten om saksgangen og saksbehandlingsreglene i asylsaker.

Departementet har sett hen til UNHCRs retningslinjer om ”Gender-related persecution” som inneholder både prosedyreregler og anbefalinger om hvordan kjønnsbasert forfølgelse bør avdekkes.

1.1 Ny § 54 og 54a

Forskriften § 54 omhandler i dag både registrering av asylsøknad og saksbehandlingsregler i forbindelse med asylintervju. Departementet foreslår å samle politiets oppgaver i forbindelse med registrering av asylsøknad i §§ 54 og 54a. Politiets oppgaver ved registrering av asylsøknad forslås regulert i § 54, mens regler om registreringsbevis til asylsøkere foreslås regulert i § 54a.

Dagens regel om at søknad om asyl settes fram overfor politiet, opprettholdes. For å synliggjøre at asylsøkere får opprettet egen sak og får en individuell behandling, uansett om de søker asyl alene eller sammen med ektefelle/samboer, foreslår departementet å ta inn i § 54 fjerde ledd at alle asylsøkere skal registreres individuelt.

Departementet vil understreke at alle som søker asyl i Norge får en individuell behandling av søknaden sin i to instanser.

Departementet foreslår at reglene om registreringsbevis i gjeldende §§ 57 og 58 innlemmes i § 54a.

Departementet har vurdert å samtidig foreslå å forenkle reglene om registreringsbevis, men har valgt å ikke foreslå dette i denne omgang. Utlendingsmyndighetene vurderer for tiden alternative løsninger med hensyn til registreringsdokument, og det er ønskelig å avvente resultatet av dette arbeidet.

1.2 Ny § 55 og 55a

Dagens § 55 fastslår at Utlendingsdirektoratet har vedtaksmyndighet i søknader om asyl. Innholdet i gjeldende § 55 foreslås flyttet til § 56. Departementet foreslår å samle oppgavene omkring asylintervjuet, herunder tilrettelegging for intervju, i § 55, og kalle bestemmelsen for Asylintervju. For å hindre at bestemmelsen blir uoversiktlig, foreslår departementet en egen bestemmelse i § 55a om intervju av barn. Generelle bestemmelser om intervju foreslås flyttet fra gjeldende § 54 til § 55 og bestemmelser om intervju av medfølgende barn og intervju av enslige mindreårige asylsøkere foreslås flyttet fra gjeldende § 54 til § 55a.

Departementet foreslår at Utlendingsdirektoratet, som et ledd i tilretteleggingen av asylintervjuet, skal klarlegge om søkeren har særlige behov i intervjusituasjonen, for eksempel om søkeren ønsker intervjuer eller tolk av et bestemt kjønn. Departementet foreslår å innlemme dette i § 55 første ledd. En slik endring samsvarer med dagens praksis og vil ikke ha annen betydning enn at det synliggjøres at det så langt som mulig skal tas hensyn til særskilte behov. Et praktisk viktig eksempel er at kvinnelige asylsøkere kan ha ønske om kvinnelige saksbehandlere, intervjuere og tolker. Ordlyden vil imidlertid etter departementets mening kunne omfatte alle grupper med særskilte behov, herunder torturofre og traumatiserte personer.

Videre foreslås bestemmelsene om tilkalling av tolk i gjeldende § 54 tredje ledd og opplysning av tolkers taushetsplikt i gjeldende § 54 sjuende ledd flyttet til § 55.

Det er særlig to forhold som kan bidra til å få fram opplysninger om eventuell kjønnsbasert forfølgelse i asylsaksbehandlingen. For det første at intervjuene foretas individuelt, og for det andre at søkeren kan ha lettere for å gi slike opplysninger dersom saksbehandler og tolk er av samme kjønn som søkeren (både kvinner og menn har trolig lettere for å fortelle om for eksempel seksualisert vold til saksbehandler/tolk av samme kjønn). Departementet foreslår derfor å ta inn en passus i § 55 fjerde ledd om at intervjueren skal være oppmerksom på at kvinners grunnlag for å søke asyl kan være av en annen karakter enn menns. Det innebærer at søkers kjønn kan ha betydning for utfallet av asylsøknaden. Det samme kan gjelde for søkers alder og seksuelle orientering. Videre foreslår departementet å nedfelle dagens praksis om at alle voksne asylsøkere skal intervjues individuelt og atskilt fra andre søkere i § 55 femte ledd. Departementet foreslår videre å fokusere på innholdet av asylintervjuet, ved å presisere i § 55 sjette ledd at søkeren skal gis anledning til å forklare seg med egne ord og at eventuelle åpenbart motstridende opplysninger under intervjuet skal avklares så langt det er mulig. Det kan oppstå uklarheter og direkte motstridende opplysninger i registreringsskjema og i asylintervju. For at saksbehandler skal ha et best mulig grunnlag å fatte vedtak på, er det viktig at dette blir forsøkt oppklart.

Departementet foreslår å flytte reglene om intervju av barn, både barn som følger foreldre som søker asyl og enslige mindreårige asylsøkere, til § 55a. Dagens regler foreslås ikke endret. For øvrig foreslår departementet at det tas inn i § 55a tredje ledd at bestemmelsene i § 55 gjelder så langt de passer.

Kommunal- og regionaldepartementet har for øvrig nylig hatt på høring forslag om å endre ordlyden i gjeldende § 54 femte ledd om barn, jfr høringsbrev av 21. mars 2003. Følgende ordlyd er foreslått;

”Med mindre søkeren blir bortvist til et første asylland eller land som deltar i samarbeidet i henhold til avtale mellom Norge, Island og Det europeiske fellesskap om kriterier og mekanismer for å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad som fremlegges i Norge, Island eller en medlemsstat, skal den totale livssituasjonen til medfølgende barn klarlegges under intervjuet.

1.3 Ny § 56

Departementet foreslår å flytte gjeldende § 55 om vedtaksmyndighet i asylsaker til § 56, uten å endre ordlyden.

Passusen fra gjeldende § 54 tredje ledd om plikten til å opplyse en sak, jf forvaltningsloven § 17, foreslås ikke innarbeidet i § 56. Det følger allerede av forvaltningsloven at Utlendingsdirektoratet før vedtak treffes skal påse at forhold av betydning for vurdering av asylsøknaden er så godt opplyst som mulig

1.4 Ny §§ 56a og 57

Departementet foreslår at dagens § 55 a om berostillelse av asylsøknader fra personer som er gitt kollektiv beskyttelse og § 56 om klage i asylsaker, forskyves til hhv §§ 56a og 57. Bestemmelsenes innhold foreslås ikke endret, selv om det tas med en ny henvisning til bestemmelsene i §§ 54 til 58 h.

2 Forskriftsbestemmelser i medhold av utlendingsloven § 16

Utlendingsloven § 16 definerer en flyktning som utlending som går inn under flyktningkonvensjonen art. 1 A, jf protokoll 31. januar 1967. Ved lov 21. juni 2002 nr. 36 vedtok Stortinget en tilføyelse til § 16 første ledd som gir departementet mulighet til å gi utfyllende bestemmelser i forskrift om vilkårene for å anses som flyktning.

Forskriftshjemmelen ble vedtatt til tross for at det allerede var nedsatt et lovutvalg 14.12.2001 som skal vurdere utlendingsloven og fremme forslag til ny lovgivning på området innen 31.12.2003. I Ot.prp.nr. 48 (2001-2002) s. 6 første spalte flg. ble det gitt følgende begrunnelse for hvorfor dette ikke ble overlatt til utlendingslovutvalget:

”Departementet mener at kriteriene for å få asyl er så sentrale at de bør reguleres i lovverket. Det er videre behov for en regulering av kriteriene for å få asyl fordi dagens praksis er uoversiktlig, uklar og vanskelig tilgjengelig. Det er et siktemål at utfyllende regulering av flyktningkonvensjonen kan bidra til å klargjøre en del vanskelige avgrensningsspørsmål, og at dette vil fremme større grad av likebehandling i asylsaksbehandlingen. En regulering vil også gjøre kriteriene for asylstatus mer tilgjengelige ved at offentligheten lettere får opplysning om sentrale vilkår for rett til asyl.”

Departementet foreslår nå å gi utfyllende bestemmelser til loven § 16 i utlendingsforskriften § 58 og § 58a til h. Forskrifter i medhold av utlendingsloven § 16 kan ikke innskrenke flyktningkonvensjonens definisjon av en flyktning, idet utlendingsloven § 16 inkorporerer flyktningkonvensjonen art. 1 A. Det er med andre ord flyktningkonvensjonen som regulerer retten til å anerkjennes som flyktning i Norge. Hovedformålet med forslagene som fremmes i dette høringsbrevet er først og fremst å kodifisere gjeldende praksis, herunder å presisere sentrale begrep i flyktningkonvensjonen art. 1 A, og å foreslå en klargjøring av regelverket i forhold til personer som risikerer kjønnsbasert forfølgelse. Det foreslås at vurderingen av om en person er flyktning skal være alders- og kjønnssensitiv, i den forstand at det sees hen til søkerens alder og kjønn, og også seksuelle orientering, i vurderingen av om vedkommende er flyktning. Det vises for øvrig til redegjørelse i Ot.prp. nr. 48 (2001-2002) kap. 2.2.

Kjønnsbasert forfølgelse er en betegnelse på at noen blir forfulgt på grunn av sitt kjønn. Både kvinner og menn kan bli utsatt for denne type forfølgelse. Eksempler på slik forfølgelse kan være forfølgelse på grunn av seksuell orientering, vold i hjemmet, kjønnslemlestelse, brudebrenning, æresdrap, tvangsekteskap, tvangsprostitusjon, tvangssterilisering, tvangsabortering og menneskehandel. Listen er ikke uttømmende. Det må vurderes konkret hva som er forfølgelse i flyktningkonvensjonens forstand.

I forhold til konvensjonsvilkårene er kjønnsbasert forfølgelse relevant både i forhold til selve forfølgelsen, og hva som er årsaken til forfølgelsen, dvs konvensjonsgrunnene. Måten selve forfølgelsen skjer på, kan være motivert ut fra offerets kjønn. Eksempel på dette er seksualisert vold (for eksempel voldtekt), kjønnslemlestelse eller tvangssterilisering. Videre kan årsaken til at søkeren er forfulgt, bero på søkerens kjønn. Eksempel på dette kan være at kvinner risikerer alvorlig diskriminering i forhold til menn fordi de er kvinner. Departementet foreslår å synliggjøre dette i forskriften ved å nevne kjønnsaspektet både i definisjonen av forfølgelse, jf punkt 2.3 og ved reguleringen av forfølgelsesgrunnene under punkt 2.4.

Forslagene har ikke til hensikt å endre grensedragningen mellom asyl og opphold på humanitært grunnlag. Det ligger inne i mandatet til utlendingslovutvalget å vurdere denne grensedragningen. Forslagene regulerer heller ikke opphør og utelukkelse fra flyktningstatus i medhold av flyktningkonvensjonen art. 1 C - F.

Før omorganiseringen av utlendingsforvaltningen 1. januar 2001, kunne departementet instruere om hvordan flyktningkonvensjonen eller utlendingsloven skulle fortolkes. Justisdepartementet endret for eksempel praksis i asylsaker ved å gi retningslinjer om nye asylkriterier i brev til Utlendingsdirektoratet av 13. januar 1998. Retningslinjene slår bl.a. fast at forfølgelse på grunnlag av kjønn kan falle inn under flyktningkonvensjonen. Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda står fritt til å anvende disse retningslinjene. Det er ikke lenger mulig for departementet å styre praksis på denne måten. Hovedregelen er nå at Kommunal- og regionaldepartementet verken kan instruere om skjønnsutøvelse, lovtolking eller avgjørelsen av enkeltsaker. Departementet kan imidlertid foreslå å endre loven eller endre utlendingsforskriften, og på den måten styre praksis og utviklingen på feltet.

Forslagene til nye bestemmelser er i stor grad basert på Justisdepartementets retningslinjer av 13. januar 1998, og de oppmykinger som ble foretatt der. Forslagene går imidlertid ikke inn på hvorvidt bestemte typer forfølgelse er et vilkår for å anerkjennes som flyktning, slik som retningslinjene i noen grad gjorde. Innholdet i retningslinjene er i dag gjeldende praksis, men siden Kommunal- og regionaldepartementet som nevnt ikke kan instruere om fortolkningen, står Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda fritt til å vurdere hvordan praksis bør være. Departementet foreslår å forskriftsfeste de aktuelle deler av retningslinjene, og at retningslinjene som sådan oppheves når forskriften trer i kraft. Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda står fritt til å benytte de delene av retningslinjene som ikke foreslås forskriftfestet.

Til grunn for forslaget til forskrifter ligger anbefalinger fra FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR), først og fremst deres håndbok om prosedyrer og kriterier for avgjørelse av flyktningstatus, men også andre anbefalinger, som for eksempel anbefalinger fra globale konsultasjoner, konklusjoner fra eksekutivkomiteen, uttalelser og supplerende retningslinjer til håndboka om bl.a. kjønnsbasert forfølgelse og medlemskap i en spesiell sosial gruppe. UNHCRs anbefalinger gir veiledning om fortolkningen. Verken Håndboka eller de øvrige anbefalingene er imidlertid rettslig bindende for konvensjonspartene, og det er derfor opp til hver konvensjonspart å fortolke flyktningbegrepet i konvensjonens art. 1 A. Når norske myndigheter fortolker flyktningkonvensjonen veier UNHCR sitt syn tungt.

Enkelte land har, på samme måte som Norge, inkorporert flyktningkonvensjonen art. 1 A i sin nasjonale lovgivning, uten at kriterier for å få asyl er utfylt eller nærmere presisert i loven. Dette gjelder eksempelvis Danmark, Finland og Nederland. Sverige har, i tillegg til å innarbeide ordlyden i art. 1 A i sin lov, presisert at definisjonen gjelder uavhengig av hvem forfølgeren er.

I arbeidet med å foreslå forskriftsbestemmelser om vilkårene for å anses som flyktning, har departementet sett hen til EU-kommisjonens forslag til direktiv om minimumsstandarder for kvalifisering og status av tredjelandsborgere i hht flyktningkonvensjonen og til personer som ellers har behov for internasjonal beskyttelse. EU-kommisjonen la fram et forslag til direktiv 12.09.2001, som nå blir drøftet av medlemslandene i Rådet for Justis- og innenrikssaker. Direktivet forventes vedtatt i løpet av 2003.

Departementet har lagt vekt på åpenhet i arbeidet med å foreslå nye forskriftsbestemmelser på dette feltet, og har utvekslet synspunkter med frivillige organisasjoner som arbeider med menneskerettigheter generelt og flyktningrett spesielt. Advokatforeningen, Universitetet i Oslo og Utenriksdepartementet har i tillegg til Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda bidratt med verdifulle innspill underveis.

For å ha et mest mulig oversiktlig regelverk på utlendingsområdet, foreslår departementet at nye bestemmelser om tolkningen av flyktningbegrepet tas inn i den eksisterende utlendingsforskriften, etter reglene om saksbehandlingen i asylsaker.

2.1 Ny § 58 - definisjonen av en flyktning

Departementet foreslår å gi bestemmelser om de mest sentrale begrepene i flyktningdefinisjonen, og har valgt å gi nye bestemmelser i §§ 58 til 58h. Gjeldende § 58 foreslås flyttet til § 54a, se punkt 1.1.

Det foreslås bl.a. å presisere i § 58 at alle vilkårene i flyktningdefinisjonen må være oppfylt for at en person skal anerkjennes som flyktning.

Departementet foreslår også å ta inn ordlyden i flyktningkonvensjonens art. 1 A, som definerer hvem som er flyktning, i § 58. Siden utlendingsloven § 16 inkorporerer art. 1 A, er det den engelske originalteksten som gjelder.

Utenriksdepartementets offisielle oversettelse av flyktningkonvensjonen av 1951 med tilhørende protokoll av 1967 artikkel 1 A definerer en flyktning slik:

”enhver person som … på grunn av at han med rette frykter for forfølgelse på grunn av rase, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller på grunn av politisk oppfatning, befinner seg utenfor det land han er borger av, og er ute av stand til, eller på grunn av slik frykt, er uvillig til å påberope seg dette lands beskyttelse;”

På bakgrunn av innspill om at den norske oversettelsen på særlig ett punkt harmonerer dårlig med originalteksten, foreslår departementet en forandring i ordlyden i forhold til den autentiske norske oversettelsen, ved at begrepet ”well-founded fear” foreslås oversatt til velgrunnet frykt. Videre foreslår departementet å referere både til ”han eller hun” i stedet for bare til ”han”.

Departementet har vurdert å ta inn at flyktningdefinisjonen skal tolkes kjønnssensitivt i ordlyden, men falt i stedet ned på å foreslå en egen bestemmelse med påbud om likebehandling, se under 2.2.

Departementet har vurdert å forskriftsfeste at det i asylvurderingen skal ses hen til UNHCRs håndbok eller øvrig tolkning av flyktningbegrepet, eller en henvisning til den internasjonale utviklingen av menneskerettighetene. Departementet har imidlertid valgt å ikke ta inn en slik henvisning fordi dette kan skape uklarheter i forhold til hvilken rettskildemessig betydning en slik henvisning skal ha.

2.2 Ny § 58a om påbud om likebehandling

Flyktningkonvensjonens definisjon av en flyktning er generell og gjelder for alle mennesker, uansett alder, kjønn, seksuell orientering osv. Både ordlyden og formålet bak flyktningkonvensjonen, samt retten til å bli behandlet likeverdig, tilsier at flyktningdefinisjonen må tolkes bl.a. alders- og kjønnssensitivt, slik at dette oppnås. For å synliggjøre dette foreslår departementet å ta inn en bestemmelse i § 58a om ikke-diskriminering eller likebehandling.

Departementet har sett hen til ulike måter å utforme diskrimineringsforbud på i ulike menneskerettskonvensjoner, og har valgt å ta utgangspunkt i ordlyden i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter art. 2 som forbyr diskriminering pga rase, hudfarge, kjønn, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, eiendom, fødsel eller status for øvrig. Departementet foreslår imidlertid å utelate begrepet rase fra denne bestemmelsen. Begrunnelsen for dette går fram under punkt 2.4. Videre foreslås å føye til diskrimineringsforbud mot alder og seksuell orientering, idet dette er karaktertrekk som er relevante i vurderingen av om en person er flyktning.

Hensikten med å ta inn en ikke-diskrimineringsbestemmelse i forskriften er å rette søkelyset på at karaktertrekk som bl.a. alder og kjønn kan ha betydning for avgjørelsen av om søkeren er en flyktning.

Begrepet kjønn er tatt med for å fokusere på nødvendigheten av en kjønnssensitiv fortolkning av vilkårene i flyktningkonvensjonen. UNHCR mener at flyktningkonvensjonen må tolkes i lys av at kjønn er en relevant faktor ved vurderingen av konvensjonsvilkårene – såkalt kjønnsperspektiv i flyktningvurderingen. Dette innebærer at sentrale begrep i flyktningdefinisjonen, som forfølgelse, religion, politisk oppfatning og medlemskap i en spesiell sosial gruppe, må tolkes slik at de typer forfølgelse som kvinner tradisjonelt blir utsatt for, faller inn under begrepene. Begrepet kjønn relaterer seg i denne sammenhengen til sosiale kjønnsroller, og ikke nødvendigvis til biologi. Dette er et viktig skille i flyktningbedømmelsen idet kjønnsforskjeller ikke trenger være biologisk begrunnet.

Begrepet seksuell orientering er valgt framfor seksuell legning, som var ordlyden i Justisdepartementets retningslinjer av 1998. Om begrepsbruken her vises til St.meld.nr. 25 (2000-2001) om Levekår og livskvalitet for lesbiske og homofile i Noreg;

”Både homofili og heterofili er i meldinga tidvis omtalte som emosjonelle og seksuelle orienteringar. Ordet orientering er valt med vilje i staden for ordet legning. Forskinga tyder på at det er ein glidande overgang mellom homofili og heterofili, snarare enn at dei to orienteringane står som fastlåste og motsette polar. Ordet legning viser til ei biologisk, determinert oppfatning av kjensler og seksualitet, noko som forskinga i stadig større grad reserverer seg mot.”

Ved behandlingen av stortingsmelding nr 25 (2000-2001) hadde ikke Stortinget innvendinger til begrepsbruken.

Begrepet seksuell orientering defineres her som hetero-, homo-, bi- og transseksuelle, jf. St meld nr 25 (2000-2001). Utøvelse av en seksuell orientering som innebærer krenkelse av andres seksuelle integritet, eller på annen måte tilsidesetter en persons selvbestemmelsesrett, omfattes ikke.

Alder kan også være relevant å se hen til i vurderingen av om en person er flyktning. Barn omfatter alle personer under 18 år. Barn, herunder enslige mindreårige asylsøkere, vurderes etter de samme kriteriene som voksne asylsøkere. Trussel om uønsket ekteskap, kjønnslemlestelse, seksuelle overgrep og risiko for æresdrap vil kunne ligge til grunn for barns beskyttelsesbehov, på samme måte som for voksne. På samme måte som flyktningdefinisjonen skal tolkes kjønnssensitivt, anbefaler UNHCR at den også skal tolkes alderssensitivt. Eksempelvis må begrepet ”forfølgelse” vurderes ut fra hvem som er rammet, jf punkt 2.3. For barn vil mangel på omsorg normalt være mer alvorlig enn å bli nektet å organisere seg eller ytre seg fritt.

2.3 Ny § 58b om definisjonen av forfølgelse

Det essensielle begrepet i flyktningkonvensjonen er ”velgrunnet frykt for forfølgelse”. I dette ligger både et subjektivt (frykt) og et objektivt (velgrunnet) element. Det er et sentralt vilkår for å anerkjennes som flyktning at det foreligger frykt for forfølgelse.

Det finnes ingen entydig definisjon på forfølgelse, verken i flyktningkonvensjonen eller andre internasjonale kilder. Internasjonalt er forfølgelsesbegrepet knyttet opp til internasjonale menneskerettigheter, slik disse er utformet i internasjonale konvensjoner og erklæringer. Videre knyttes begrepet til den dynamiske utviklingen av internasjonale menneskerettigheter (Human Rights Law) gjennom domstolspraksis i land som har ratifisert flyktningkonvensjonen og uttalelser fra relevante overvåkingsorganer, og da særlig FN-komiteer som behandler klager over brudd på FN-konvensjonene om sivile og politiske rettigheter, tortur, rasediskriminering og diskriminering av kvinner. Mangelen på en definisjon av begrepet ”forfølgelse” tilsier etter departementets mening at det bør gis veiledning for fortolkningen av begrepet i forskriften.

Departementet mener at begrepet forfølgelse må tolkes i lys av internasjonale menneskerettigheter, og at begrepet omfatter alvorlige menneskerettskrenkelser eller andre alvorlige overgrep, ofte men ikke alltid med et element av gjentakelse eller systematikk. Diskriminering av en person eller en gruppe på grunn av en konvensjonsgrunn kan være forfølgelse dersom diskrimineringen truer grunnleggende menneskerettigheter eller en persons verdighet. UNHCRs håndbok §§ 54 og 55 stadfester at diskriminering kan utgjøre forfølgelse hvis diskriminerende tiltak fører til konsekvenser av vesentlig skadelig karakter for vedkommende person, for eksempel alvorlige innskrenkninger av hans rett til å tjene til sitt livsopphold, hans rett til å utøve sin religion, eller hans adgang til utdanningsinstitusjoner som normalt er tilgjengelige for alle. Det er imidlertid viktig å få fram at forfølgelse og diskriminering ikke er det samme, men at (grov) diskriminering kan være forfølgelse i noen tilfeller.

Departementet foreslår å gi en veiledning i forskriften om hvordan begrepet forfølgelse skal tolkes. Forslaget er ikke ment å være uttømmende, idet det er vanskelig å gi en eksakt definisjon av begrepet forfølgelse som vil fange opp alle situasjoner hvor flyktningkonvensjonen er aktuell. Forslaget går ut på først å angi rammene for hva forfølgelse i flyktningkonvensjonens forstand er, deretter å gi en nærmere beskrivelse av de enkelte elementene/vilkårene. Det foreslås å definere at forfølgelse foreligger når en person risikerer alvorlig menneskerettskrenkelse eller andre alvorlige overgrep, og ikke kan påregne effektiv beskyttelse i hjemlandet. Deretter defineres begrepet ”alvorlig menneskerettskrenkelse og andre alvorlige overgrep” og ”effektiv beskyttelse”. Departementet ber høringsinstansene om synspunkter på forslaget til definisjon.

Alvorlig menneskerettskrenkelse eller andre alvorlige overgrep

Begrepet alvorlig menneskerettskrenkelse er valgt både for å vise at internasjonale menneskerettighetskonvensjoner gir god veiledning i vurderingen av hva forfølgelse er, og for å synliggjøre at Norge tar sine internasjonale forpliktelser alvorlig. Det ligger i ”alvorlig” at ikke enhver menneskerettskrenkelse vil være forfølgelse, og det må vurderes konkret om de reaksjoner en person frykter er en alvorlig menneskerettskrenkelse. Det er stater som er parter til ulike menneskerettskonvensjoner, og dermed ansvarlig for å sørge for at deres borgere ikke får krenket sine menneskerettigheter. Siden menneskerettskrenkelser bare kan komme fra staten, foreslår departementet å føye til ”eller andre alvorlige overgrep” i § 58b i). Hva som er forfølgelse må ses i sammenheng med hvem som er rammet. Vurderingen må være kjønns- og aldersensitiv, som beskrevet under punkt 2.2 over.

Departementet foreslår at det tas inn i forskriften § 58b at det må foretas en kumulativ vurdering av alle reaksjoner søkeren har vært utsatt for, for å kunne vurdere om søkeren risikerer forfølgelse. Det følger av UNHCRs håndbok § 53 at det kan være forfølgelse når en søker utsettes for flere forskjellige reaksjoner som hver for seg ikke nødvendigvis er forfølgelse.

Videre foreslår departementet å presisere i § 58b at utgangspunktet for å bli anerkjent som flyktning er at det foreligger en framtidsrettet risiko for forfølgelse. Dette er i tråd med dagens praksis, som er at det skal foretas en framtidsrettet vurdering av faren for forfølgelse. For å få en mest mulig korrekt tolkning av flyktningkonvensjonen artikkel 1 foreslår departementet at også erfart forfølgelse kan begrunne anerkjennelse som flyktning i særlige tilfeller, selv om det ikke foreligger en velgrunnet frykt for forfølgelse ved retur til hjemlandet. UNHCR anser dette som et viktig prinsipp, og det fremgår av konvensjonens artikkel 1 C om opphørsgrunner. Strengt tatt følger det altså ikke direkte av artikkel 1 A at erfart forfølgelse kan begrunne anerkjennelse som flyktning. Land som Canada, Danmark og USA gir asyl på dette grunnlaget. De personene det er aktuelt å anerkjenne som flyktninger på dette grunnlaget, vil sannsynligvis allerede på grunnlag av dagens praksis få oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn. En presisering på dette punktet kan derfor gi grunnlag for en dreining av praksis ved at flere innvilges asyl framfor opphold på humanitært grunnlag. Departementet ber om høringsinstansenes kommentarer til en slik utvidelse av dagens praksis.

Videre foreslår departementet å forskriftsfeste at en person er flyktning uavhengig av om forfølgelsen utgår fra landets myndigheter eller fra andre som myndighetene ikke kan gi beskyttelse mot.

Effektiv beskyttelse

Utgangspunktet er at enhver stat har plikt til å beskytte sine borgere mot forfølgelse. Det kreves ikke at staten kan gi en fullstendig beskyttelse mot all kriminalitet og forfølgelse. Det som kreves er at en stat kan gi sine borgere effektiv beskyttelse ved at de eksempelvis sørger for å ha et apparat som skal rydde opp i begåtte overgrep. Det er imidlertid ikke tilstrekkelig at en stat har gode ordninger i lovverk, dersom staten ikke sørger for at lovverket blir etterlevd i praksis. Sagt med andre ord er det en forutsetning for flyktningstatus at hjemstatens myndigheter og institusjoner svikter i rollen som beskytter .

Det har ikke betydning om krenkelsen/overgrepet skjer i privat eller offentlig sfære, eller om den er vanlig i vedkommende land eller område av kulturelle, religiøse eller andre grunner. Det avgjørende er om de krenkelsene/overgrepene vedkommende frykter er så alvorlige at de må karakteriseres som forfølgelse.

Ikke alle asylsøkere kommer fra områder som er folkerettslig anerkjent som stater, og de har derfor ikke mulighet til å få beskyttelse fra anerkjente statlige myndigheter. Dersom bare folkerettslig anerkjente stater skal kunne gi beskyttelse til mennesker på sitt territorium, vil personer fra slike områder kunne anses som forfulgt selv om de kan få effektiv beskyttelse av selvstyremyndigheter eller lignende, eller fra internasjonale organisasjoner.

Det er ikke uten videre mulig å sammenlikne den beskyttelse stater med kontroll over et territorium kan tilby sine borgere og beskyttelse fra internasjonale organisasjoner eller selvstyremyndigheter.

Gjeldende praksis i Norge er at også andre enn myndighetene i en folkerettslig anerkjent stat kan gi beskyttelse til søkeren. Som eksempel anses det internasjonale samfunn i Kosovo (representert ved UNMIK) og noen klaner i Somalia for å kunne gi beskyttelse til personer fra området de kontrollerer. Også selvstyremyndighetene i Nord-Irak ble ansett å kunne gi beskyttelse i sine områder inntil krigen i Irak i mars/april 2003.

Departementet går inn for å opprettholde dagens praksis, og foreslår å forskriftsfeste i § 58b at personer som kan få nødvendig beskyttelse i hjemlandet sitt, blir nektet beskyttelse i Norge. Konkret foreslås det at folkerettslig anerkjente stater, internasjonale organisasjoner og stabile statsliknende myndigheter forutsettes å kunne beskytte personer som holder til på området de kontrollerer. Det må imidlertid vurderes konkret om effektiv beskyttelse kan påregnes i det konkrete tilfellet. Departementet foreslår at søkere fra områder under kontroll av internasjonale organisasjoner eller stabile statsliknende myndigheter, kan få beskyttelse fra disse. Det er en forutsetning at disse er villige og i stand til å gi effektiv beskyttelse til søkeren.

2.4 Ny § 58c om forfølgelsesgrunnene

For at en person skal være flyktning, må det være årsakssammenheng mellom forfølgelsen vedkommende frykter og en av de fem konvensjonsgrunnene i flyktningkonvensjonen, som direkte oversatt er; rase, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe og politisk oppfatning.

Departementet foreslår å gi en kort forklaring på hva som faller inn under hvert av begrepene i § 58c. I tillegg er det ønskelig å presisere at dersom forfølgeren oppfatter at en person tilhører en av de fem kategoriene, såkalt tillagt oppfatning, er dette tilstrekkelig til å etablere årsakssammenheng. Det stilles for øvrig ikke krav til bevisføring vedrørende forfølgerens motiv.

Hensikten med de foreslåtte forskriftsbestemmelsene, er som nevnt å synliggjøre gjeldende praksis. Forfølgelse på grunn av kjønn er ikke nevnt som en årsak som omfattes av flyktningkonvensjonen. Det er likevel ingen tvil om det er norsk praksis i dag at forfølgelse på grunn av kjønn og seksuell orientering kan danne grunnlag for asyl i Norge. Dette ble slått fast ved Justisdepartementets retningslinjer av 13. januar 1998. Retningslinjene legger opp til at utlendingsmyndighetene skal være mer åpne for at også kjønnsbasert forfølgelse kan åpne for flyktningstatus, og da særlig vurderes til å falle inn under forfølgelsesgrunnen medlemskap i en spesiell sosial gruppe.

UNHCR har hittil ment at en ikke bør innføre kjønn som en sjette konvensjonsgrunn i nasjonale lover (i tillegg til rase, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe og politisk oppfatning), fordi det impliserer at forfølgelsesgrunnene ikke dekker kjønn. I tillegg kan dette medføre at det i mindre grad tas hensyn til kjønnsbasert forfølgelse, fordi dette ikke blir vurdert under de fem forfølgelsesgrunnene som nevnes i flyktningkonvensjonen. UNHCR mener imidlertid at flyktningkonvensjonen må tolkes i lys av at kjønn er en relevant faktor ved vurderingen av konvensjonsvilkårene slik de er – såkalt kjønnsperspektiv i flyktningvurderingen. Dette innebærer at sentrale begrep i flyktningdefinisjonen, som forfølgelse, religion, politisk oppfatning og medlemskap i en spesiell sosial gruppe, må tolkes slik at de typer forfølgelse som kvinner tradisjonelt blir utsatt for, faller inn under begrepene.

Departementet er enig med UNHCR i dette, og er av den oppfatning at fortolkningen av de fem forfølgelsesgrunnene må utvides i forhold til hva som hittil har vært norsk praksis. Det må i større grad anerkjennes at handlinger som tradisjonelt ikke har blitt oppfattet som religiøse eller politiske, likevel kan være nettopp det.

Årsakssammenheng mellom forfølgelse og årsakene til forfølgelsen

Departementet foreslår å regulere årsakssammenhengen mellom forfølgelse og årsakene til forfølgelsen i § 58c. En av de fem konvensjonsgrunnene må ha vært bidragende faktor, men behøver ikke å ha vært utløsende faktor. Videre er det tilstrekkelig at enten forfølgelsen eller fraværet av effektiv beskyttelse har årsakssammenheng med en av forfølgelsesgrunnene. Når det gjelder årsakssammenhengen mellom forfølgelsen og en av de fem konvensjonsgrunnene, går anbefalingen ut på at når det er snakk om forfølgelse fra ikke-statlige aktører, er det nok å konstatere at handlingene fra enten den ikke-statlige forfølgeren eller myndighetene må være av en konvensjonsgrunn. Departementet er enig i anbefaling vedrørende kjønnsbasert forfølgelse fra UNHCR’s globale konsultasjoner i San Remo i september 2001, hvor punkt 6 lyder;

”In cases where there is a real risk of serious harm at the hands of a non-state actor (e.g. husband, partner or other non-state actor) for reasons unrelated to any Convention ground, and the lack of state protection is for reason of a Convention ground, it is generally recognized that the nexus requirement is satisfied. Conversely, if the risk of harm by the non-state actor is Convention related, but the failure of State protection is not, the nexus requirement is satisfied as well.”

De enkelte forfølgelsesgrunnene i flyktningkonvensjonen

Departementet foreslår å erstatte begrepet ”rase” i flyktningkonvensjonen med ”etnisk opprinnelse”. Det er i dag bred enighet om at det ikke er noe vitenskapelig belegg for å dele mennesker inn i ulike ”menneskeraser”. Rasisme eksisterer, som ideen om at mennesker kan deles inn i ulike raser med ulike fysiske, intellektuelle og psykiske kjennetegn, og at denne ulikheten gir grunn for forskjellsbehandling. Rasebegrepet har i stadig større grad vært gjenstand for kritikk internasjonalt. I sluttdokumentene fra Verdenskonferansen mot rasisme i Sør-Afrika i september 2001, avviser man doktriner om at noen raser er andre overlegne, og teorier om at det finnes forskjellige menneskeraser. ”Rase” er videre et belastet begrep som det er ønskelig å komme bort fra. I Kommunal- og regionaldepartementets handlingsplan mot rasisme og diskriminering og nytt forslag til boliglovgivning, er begrepet tatt ut som diskrimineringsgrunnlag. Videre har Senter mot etnisk diskriminering gått bort fra å bruke begrepet, og lovutvalget som har utredet det rettslige vernet mot etnisk diskriminering (Holgersen-utvalget) bruker begrepet etnisitet og ikke ”rase”, se NOU 2002:12 blant annet side 33 og 229.

Begrepet ”rase” finnes imidlertid i norsk lovverk (straffeloven §§ 135a og 349a og arbeidsmiljøloven § 55 A) og i internasjonale konvensjoner. Det brukes fortsatt internasjonalt som et politisk begrep, og et argument for å beholde ”rase” er at det brukes i FNs flyktningkonvensjon og i EU-kommisjonens forslag til direktiv på dette området. Også Amsterdamtraktatens artikkel 13 som hjemler EUs ikke-diskrimineringsdirektiver bruker begrepene rase og etnisitet. Videre er det et argument at de forskriftsbestemmelsene departementet foreslår i dette høringsbrevet er hjemlet i utlendingsloven § 16, som igjen inkorporerer flyktningkonvensjonens flyktningdefinisjon hvor ”rase” er en av fem grunner som kan begrunne anerkjennelse som flyktning. Den høyeste rettskilden er dermed konvensjonens ordlyd.

Det kan også hevdes at det forhold at en person kan bli forfulgt fordi forfølgeren mener han tilhører en bestemt ”rase”, viser at ”rase” som forfølgelsesgrunn ikke vil forsvinne selv om begrepet ikke brukes.

Holgersen-utvalget uttaler i NOU 2002:12 s. 229 at begrepet etnisk opprinnelse må sies å omfavne begrepene rase, hudfarge, avstamning og nasjonal opprinnelse. Utvalget understreker videre at etnisitet er et vidt og fleksibelt begrep som går videre enn de nevnte begrepene, og at begrepet ”rase” er mindre vidtgående og av en annen karakter enn etnisitet, og vil for øvrig ofte inngå i etnisitetsbegrepet.

Etter en samlet vurdering foreslår departementet at begrepet ”rase” ikke brukes i § 58c, men erstattes med ”etnisk opprinnelse”, og at det presiseres at etnisk opprinnelse inkluderer avstamning, hudfarge, og nasjonal opprinnelse. Det vises til at de nevnte bestemmelsene i norsk lovverk som bruker begrepet ”rase”, i tillegg bruker begrepet etnisk opprinnelse. I NOU 2003:2 om skjerpet vern mot diskriminering i arbeidslivet foreslås arbeidsmiljøloven § 55 A opphevet. Det foreslås at begrepet ”etnisitet” brukes som en samlebetegnelse for det som i dag er benevnt som »rase, hudfarge (. . .) eller etnisk opprinnelse» i arbeidsmiljøloven § 55 A.

Departementet ber høringsinstansene om kommentarer til forslaget om å bytte ut rasebegrepet med etnisk opprinnelse, og om forslaget dekker opp alle de tilfeller der en person i henhold til gjeldende praksis vil anses å risikere forfølgelse på grunn av rase.

Ordlyden i § 58c om religion er basert på Verdenserklæringen artikkel 18 om religionsfrihet og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter art. 18, foruten UNHCRs håndbok §§ 71 - 73.

Ordlyden vedrørende nasjonalitet er basert på håndboka §§ 74 - 76.

Departementet er ikke kjent med at innholdet i begrepet medlemskap i en spesiell sosial gruppe har blitt grundig gjennomgått i norsk praksis tidligere. Retningslinjene fra 1998 slo fast at seksuell orientering og kjønnsbasert forfølgelse kan henføres under denne kategorien, uten at retningslinjene skisserte kriterier for at en gruppe mennesker skulle utgjøre en spesiell sosial gruppe.

Internasjonalt er det to hovedoppfatninger av hvordan en spesiell sosial gruppe skal defineres. Mange land, blant annet Canada og USA, tolker begrepet slik at det kun er fundamentale og uforanderlige karaktertrekk som er relevante (protected characheristics approach). Andre land, spesielt Australia og New Zealand, ser hen til om en gruppe mennesker med visse felles karaktertrekk blir gjenkjent som en gruppe av samfunnet for øvrig (social perception approach). UNHCR ga ut retningslinjer for tolkning av begrepet medlemskap i en spesiell sosial gruppe 7. mai 2002, som bygger på anbefalinger fra en rundebordskonferanse under de globale konsultasjonene UNHCR arrangerte i 2001, i anledning flyktningkonvensjonens 50 års jubileum. Anbefalingene var bl.a. at tolkningen av denne konvensjonsgrunnen ikke må være så vid at de fire andre konvensjonsgrunne blir overflødige. Medlemmene i en sosial gruppe trenger ikke være knyttet sammen eller opptre som en gruppe. En sosial gruppe består av mennesker som deler andre karakteristika. Det er ikke tilstrekkelig at alle risikerer forfølgelse, selv om dette er en relevant faktor ved vurderingen av om gruppen utgjør en spesiell sosial gruppe. Normalt er disse felles karakteristikaene uforanderlige, medfødte eller på annen måte fundamental for deres menneskeverd.

Departementet foreslår å gi en veiledning i § 58c for tolkningen av forfølgelsesgrunnen medlemskap i en spesiell sosial gruppe. Forslaget er basert på anbefalingene fra rundebordet om medlemskap i en spesiell sosial gruppe.

Ordet medlemskap innebærer ikke at medlemmene må gjøre noe aktivt for å melde seg inn i en gruppe. Det er tvert imot ikke et krav at medlemmer i en spesiell sosial gruppe vet at de er medlemmer i en slik gruppe.

Departementet foreslår å gi en veiledning for tolkningen av politisk oppfatning til slutt i § 58c, basert på FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter art. 19. Selv om UNHCR knytter definisjonen på politisk oppfatning opp mot myndighetene, er ikke politisk oppfatning begrenset til meninger om statens politikk. Det kan også handle om meninger om, opprør eller oppfatninger rettet mot ikke-statlige aktører, som for eksempel en privatperson eller private grupper. Dette siste er et sentralt poeng i forhold til vurderingen av om kvinners meninger eller handlinger blir ansett som utslag av politisk oppfatning.

Politisk oppfatning omfatter både faktisk og tillagt politisk oppfatning. Dersom forfølgerne oppfatter at en søker har en bestemt oppfatning, er dette tilstrekkelig.

2.5 Ny § 58d - personer som blir flyktninger på stedet på grunn av egne handlinger etter avreisen fra hjemlandet

Flyktningkonvensjonen sier ikke på hvilket tidspunkt en person må frykte forfølgelse, eller at frykt for forfølgelse må være årsaken til at vedkommende forlot hjemlandet sitt. Dette har ført til ulik praksis for anerkjennelse av flyktningstatus i situasjoner der en person oppfyller vilkårene for å anses som flyktning etter at vedkommende forlot hjemlandet. Denne situasjonen er mye omtalt i teorien, og blir betegnet flyktninger på stedet, eller ”réfugiés sur place”.

Norsk praksis skiller mellom handlinger som er utenfor vedkommende persons kontroll og handlinger som vedkommende selv kan kontrollere. Handlinger utenfor kontroll kan være regimeskifte, revolusjon, politisk omveltning, krig i hjemlandet osv og betegnes vanligvis som objektiv sur place. Handlinger som kan kontrolleres er typisk deltakelse i politiske demonstrasjoner eller opposisjon mot sosiale normer i hjemlandet, ved for eksempel å bruke vestlige klær eller nekte å dekke seg til med slør eller heldekkende plagg. Dette betegnes subjektiv sur place. Dersom objektive sur place situasjoner oppstår etter at en person har forlatt hjemlandet, kan dette begrunne anerkjennelse som flyktning dersom de øvrige vilkårene for dette er oppfylt. Det samme gjelder imidlertid ikke dersom det oppstår subjektive sur place situasjoner. Norsk praksis skiller mellom forfølgelsesgrunnene, idet dagens praksis anerkjenner personer som ber om beskyttelse som flyktninger på grunn av seksuell orientering eller frykt for kjønnslemlestelse, uavhengig av om dette først påberopes etter at de forlot hjemlandet. Personer som ber om beskyttelse på grunn av politisk eller religiøs oppfatning, som har kommet til uttrykk etter flukten fra hjemlandet, anerkjennes imidlertid ikke som flyktninger med mindre den politiske/religiøse aktiviteten i utlandet er en naturlig forlengelse av en aktivitet som ble påbegynt før utreisen, men som da ennå ikke hadde utløst forfølgelsesfare. Søkere som på grunn av denne praksisen ikke blir anerkjent som flyktninger i Norge, får imidlertid tillatelse i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd, fordi de er vernet mot forfølgelse etter loven § 15 første ledd.

UNHCR anbefaler at det ikke ses hen til et slikt skille mellom objektiv og subjektiv sur place. For at norsk tolkning av flyktningkonvensjonen på dette området skal være i tråd med UNHCR, foreslår departementet å endre praksis når det gjelder flyktninger som oppfyller vilkårene for å anses som flyktning etter at de forlot hjemlandet. Den foreslåtte bestemmelsen er også i tråd med håndboka til UNHCR.

For å hindre misbruk, foreslås det imidlertid å ta inn en reservasjon om at anerkjennelse som flyktning ikke gis dersom aktivitetene på stedet hadde til formål å sette søkeren i en situasjon som gjør at vedkommende får asyl.

2.6 Ny § 58e - skal mulig beskyttelse i deler av hjemlandet føre til at en person ikke anerkjennes som flyktning?

Internt fluktalternativ innebærer at en asylsøker ikke anerkjennes som flyktning hvis vedkommende kan få beskyttelse i en annen del av hjemlandet enn vedkommende kommer fra. Dersom det på vedtakstidspunktet finnes områder i hjemlandet hvor søkeren kan få beskyttelse, ofte kalt ”internt fluktalternativ”, er det praksis i mange land å avslå asyl under henvisning til dette. UNHCR kritiserer en praksis som ikke ser hen til om det var mulig å nå dette trygge området da søkeren flyktet. Denne kritikken går ut på at praksisen med å vise til internt fluktalternativ i hjemlandet både svekker troverdigheten til søkere som ikke først har søkt tilflukt i de trygge områdene, og at det har bidratt til direkte å forverre situasjonen til internt fordrevne personer som allerede befant seg i det trygge området. Håndboka § 91 omtaler forfølgelse i deler av landet.

UNHCR har ved flere anledninger uttalt seg kritisk til den utbredte anvendelsen av internt fluktalternativ, og har forsøkt å etablere kriterier. UNHCR stiller krav til området de skal returnere til og rimeligheten av å pålegge dem å reise dit. UNHCR har således gått inn for en varsom, dels restriktiv, bruk av internt fluktalternativ, og har stilt opp klare kriterier for når man kan avslå internasjonal beskyttelse under henvisning til internt fluktalternativ.

Dagens praksis i Norge er å avslå asyl under henvisning til at det finnes trygge områder i hjemlandet, uten hensyn til om det var mulig å nå dette trygge området da søkeren flyktet. Relevante faktorer i vurderingen av om det finnes et internt fluktalternativ er bl.a. tilgjengeligheten av trygge områder, nivået av respekt for fundamentale menneskerettigheter i området, asylsøkerens individuelle omstendigheter og situasjonen i landet som helhet.

Praksis i de øvrige nordiske landene er at såfremt det foreligger et internt fluktalternativ er det som utgangspunkt ikke behov for beskyttelse. Både Danmark og Sverige vurderer på samme måte som Norge om det er rimelig å henvise søkeren til det interne fluktalternativet.

Departementet anser det som ønskelig å fortsette å benytte internt fluktalternativ i vurderingen av søknader om flyktningstatus, idet flyktningkonvensjonen legger opp til at personer som kan få beskyttelse i hjemlandet sitt, ikke er flyktninger. Departementet mener derfor at de grunnleggende kriteriene for intern flukt alternativet bør reguleres. Det er naturlig å ha en bestemmelse om eksistensen av et internt fluktalternativ i hjemlandet, idet vurderingen av om en person risikerer forfølgelse er framtidsrettet. Det er imidlertid viktig å understreke at internt fluktalternativ bare kan benyttes som avslaggrunn i den grad flyktningen faktisk vil få beskyttelse i det gjeldende området.

Forslaget går ut på å regulere denne situasjonen i ny § 58e. Dersom det er slått fast at søkeren har en velgrunnet frykt for forfølgelse ved retur til hjemlandet, kan det vurderes om søkeren på vedtakstidspunktet kan få beskyttelse i andre deler av hjemlandet. Det må ikke være urimelig å henvise søkeren til dette.

Forslaget innebærer at dagens praksis blir noe endret, idet det foreslås at internt fluktalternativ bare kan brukes til å avslå flyktningstatus etter at det er slått fast at søkeren har en velgrunnet frykt for forfølgelse ved retur til hjemlandet. Departementet mener at en omlegging av praksis vil sikre at det alltid blir vurdert om søkeren er flyktning, før det eventuelt blir vurdert om hjemlandet kan beskytte vedkommende i visse områder. Videre foreslås det at det ikke må være urimelig å henvise en person til å søke beskyttelse i det trygge området. Visse minstevilkår må med andre ord være oppfylt på vedtakstidspunktet for å avslå fordi det foreligger et internt fluktalternativ. Minstevilkårene er følgende; Det trygge området må være fysisk tilgjengelig for søkeren, det må ikke være vesentlig fare forbundet med å nå dit og søkeren må ikke risikere andre overgrep i det interne fluktområdet som kan begrunne anerkjennelse som flyktning.

2.7 Ny § 58f - bevisbyrden

Det tradisjonelle utgangspunktet har vært at søkeren har bevisbyrden for at vedkommende er flyktning. Asylsøkeren har også plikt til å bidra til å opplyse saken ved å forklare seg sannferdig og fullstendig, jf gjeldende § 54 sjuende ledd og forslag til § 55 tredje ledd.

Dersom det imidlertid foreligger begrunnet tvil mht fakta i saken, og søkeren ellers er troverdig, snus bevisbyrden slik at det er myndighetene som må fremskaffe opplysninger som eventuelt taler i motsatt retning, også kalt delt bevisbyrde. Dette er et anerkjent flyktningrettslig prinsipp, som for øvrig også er regulert i håndboka til UNCHR § 196.

Utlendingsmyndighetenes selvstendige ansvar for å tilveiebringe informasjon og bevis som eventuelt kan være til støtte for saken, bør etter departementets vurdering stadfestes i forskriften. Departementet foreslår derfor å forskriftsfeste i ny § 58f at asylsøkeren i utgangspunktet har bevisbyrden for sitt krav, men at eventuell tvil skal komme søkeren til gode.

2.8 Beviskravene i asylsaker – ny §§ 58 g og h

For å anerkjennes som flyktning er utgangspunktet at det må foreligge tilstrekkelig grad av sannsynlighet for at søkeren har en velgrunnet frykt for forfølgelse på grunn av en konvensjonsgrunn. Vurderingen er normalt framtidsrettet, dvs at det skal vurderes om søkeren har grunn til frykte forfølgelse ved retur til hjemlandet. Dette innebærer at det er to prinsipielt ulike vurderinger som må foretas i hver enkelt asylsak, nemlig

• hvilket faktum skal legges til grunn for asylvurderingen (faktavurderingen) og når er dette tilstrekkelig sannsynliggjort? Dette blir omtalt nærmere under punkt 2.8.1.

• i hvilken grad tilsier de fakta som legges til grunn at søkeren har en velgrunnet frykt for forfølgelse (risikovurderingen)? Dette blir nærmere omtalt under punkt 2.8.2.

I tillegg til at vurderingene er ulike, er også tersklene ulike. Forklaringen på dette er at risikoterskelen er en prognose, altså en framtidsrettet vurdering, mens vurderingen av om fakta er sannsynliggjort, i mye større grad baserer seg på historiske forhold og ligner mer på en vanlig bevisvurdering.

I praksis kan det være vanskelig å skille vurderingene fra hverandre, idet vurderingene henger nøye sammen. Det er heller ikke klart at det skilles mellom disse to tersklene i praksis. Departementet mener imidlertid at det av pedagogiske grunner er viktig først å konstatere om søkerens asylhistorie er troverdig og kan legges til grunn, før man går videre og vurderer risikoen for at forfølgelse kan skje. Når troverdigheten er slått fast, må det vurderes hvor sannsynlig det er at forfølgelse vil skje ved retur.

Departementet foreslår derfor å forskriftsfeste to separate bestemmelser om bevistersklene, om henholdsvis fakta og risiko, for å synliggjøre at det er to forskjellige vurderinger som må foretas i asylsaker. Høringsinstansene bes spesielt om å kommentere hvorvidt en slik deling av bevistersklene er hensiktsmessig, og om det vil kunne bidra til bedre vurderinger.

2.8.1 Ny § 58g - beviskrav mht fakta

Asylsaker vil som regel måtte avgjøres på grunnlag av mangelfulle bevis. I vurderingen av de fakta asylsøkeren presenterer som grunnlag for sin søknad, inngår også en troverdighetsvurdering. Siden asylsøkere som hovedregel ikke kan dokumentere sin identitet eller sitt asylgrunnlag, er bevisterskelen sentral for utfallet av søknaden.

Det tradisjonelle utgangspunktet har som nevnt over under punkt 2.7 vært at søkeren har bevisbyrden for at vedkommende har krav på asyl.

Her behandles hvilke fakta som skal legges til grunn for asylvurderingen og når dette er tilstrekkelig sannsynliggjort. Disse fakta omfatter både søkerens forklaring og vurderingen av om denne kan legges til grunn helt eller delvis. Søkerens forklaring vil blant annet omfatte grunner til å søke asyl, identitetsopplysninger og reiserute. Fakta vil også omfatte norske myndigheters opplysninger om situasjonen i hjemlandet, både hva gjelder søkerens forklaring og norske myndigheters kilder for øvrig. Vurderingen av søkerens troverdighet og hvilke fakta som skal legges til grunn, baseres gjerne på norske myndigheters opplysninger om situasjonen i hjemlandet, sammenholdt med søkerens forklaring. Fakta vil i utgangspunktet referere seg til forhold som gjelder fortid og nåtid.

Nærmere om terskelen for at fakta er tilstrekkelig sannsynliggjort

Da bevistersklene for første gang ble forsøkt regulert i Justisdepartementets retningslinjer av januar 1998, var formålet å myke opp praksis, slik at flere skulle innvilges asyl fremfor oppholdstillatelse på humanitært grunnlag i beskyttelsesøyemed. Retningslinjene er imidlertid uklare med hensyn til om de regulerer beviskravene både i forhold til fakta og risiko. Som en følge av denne uklarheten har ikke retningslinjene bidratt til avklaring på dette området, og praksis mht hvilke beviskrav som skal stilles i forhold til fakta og risiko er derfor sprikende.

Prinsippet om at eventuell tvil om fakta skal komme søkeren til gode, jf punkt 2.7 gjør at det ikke kan stilles opp et absolutt krav til sannsynlighetsovervekt. Det vil ofte være tvil knyttet til fakta i en asylforklaring, enten fordi søkers opplysninger er ufullstendige eller fordi norske myndigheters kunnskap om fakta i hjemlandet er ufullstendige.

Departementet har falt ned på et forslag om at hovedregelen bør være krav om sannsynlighetsovervekt for at fakta er korrekt, dvs et krav om at det mest sannsynlige fakta skal legges til grunn. Dette er i tråd med hva som gjelder ellers i sivilretten, og vil også være enklere å praktisere enn om det ikke stilles et slikt krav. Å ikke kreve sannsynlighetsovervekt kan lett oppfattes som uklart, med mindre det reguleres i forskriften hvor langt under sannsynlighetsovervekt man kan legge seg. Dette ville imidlertid være svært vanskelig å regulere i lov eller forskrift.

Departementet foreslår imidlertid at det går uttrykkelig fram av § 58g at hovedregelen om sannsynlighetovervekt ikke gjelder dersom det foreligger begrunnet tvil om fakta. Prinsippet om at eventuell tvil skal komme søkeren til gode (benefit of the doubt), jf punkt 2.7, gjør som tidligere nevnt at det ikke kan stilles opp et absolutt krav til sannsynlighetsovervekt mht fakta. Departementet foreslår derfor i § 58g at hovedregelen er at det kreves sannsynlighetsovervekt, men at det må gjøres unntak fra dette dersom det foreligger begrunnet tvil om hva som er de mest sannsynlige fakta.

2.8.2 Ny § 58h – beviskravet mht når frykten for forfølgelse er velgrunnet

Det kreves langt mindre enn sannsynlighetsovervekt for å konstatere at det foreligger velgrunnet frykt for forfølgelse. Beviskravet anses tilfredsstilt når risikoen for forfølgelse fremstår som tilstrekkelig reell, sett på bakgrunn av forholdene i klagerens hjemland og klagerens individuelle situasjon. Departementet vil presisere at det alltid skal foretas en individuell vurdering av risikoen for å bli forfulgt. Bevisterskelen for å komme inn under non-refoulement prinsippet, som er regulert i utlendingsloven § 15 første ledd første punktum, er for øvrig også lavere enn sannsynlighetsovervekt. Dagens praksis synes å være i overensstemmelse med dette.

Det kan ikke fastslås en eksakt terskel for når frykten for forfølgelse er velgrunnet, bortsett fra at den er under sannsynlighetsovervekt. Det må vurderes konkret hvor terskelen bør ligge. I denne forbindelse må konsekvensene av en eventuell uriktig avgjørelse i asylsøkerens disfavør vurderes. Jo alvorligere konsekvensene fortoner seg, jo mindre skal det til for å gi vedkommende beskyttelse.

Det er for øvrig viktig å være oppmerksom på at utlendingsmyndighetene skal vurdere om frykten for forfølgelse er velgrunnet, ikke om risikoen for forfølgelse er høy nok.

3 Endringen av lovens § 21 annet ledd – forskriftens §§ 79 og 81

Utlendingsloven § 21 annet ledd ble endret ved lov av 21. juni 2002 nr. 36 slik at Utlendingsdirektoratet kan avgjøre spørsmålet om flyktningstatus både før innreise og etter ankomst til Norge. Etter endringen har bestemmelsen følgende ordlyd:

”Utlendingsdirektoratet avgjør også om den som gis innreisetillatelse som overføringsflyktning, jf § 22, skal gis status som flyktning. Når dette avgjøres etter innreise, skal direktoratet legge tilbørlig vekt på om søkeren hadde grunn til å regne med å bli behandlet som flyktning.”

Endringen innebærer at vedtaket om flyktningstatus ikke lenger må treffes etter overføringsflyktningens ankomst til Norge, men både kan treffes på dette tidspunktet og tidligere. Normalt vil statusspørsmålet bli avgjort samtidig med at de aktuelle personene gis innreisetillatelse. Bestemmelsen er ennå ikke trådt i kraft.

Lovendringen gjør det nødvendig å endre utlendingsforskriften § 79 annet ledd om saksbehandlingsregler og § 81 om virkning av vedtak om overføring av flyktninger m.v.

Det foreslås å erstatte § 79 annet ledd med nytt annet og tredje ledd. Dagens tredje ledd blir fjerde ledd. Departementet foreslår at bestemmelsen om saksbehandlingen i saker om overføring av flyktninger slår fast at lovens hovedregel om at Utlendingsdirektoratet før innreise til Norge kan fatte vedtak både om innreise og status i Norge.

§ 81 har regler om virkningen av vedtaket om overføring av flyktninger til Norge. Endringen i utlendingsloven § 21 annet ledd gjør det nødvendig å si noe om virkningen av vedtaket. Departementet foreslår at utlending som er gitt flyktningstatus etter lovens § 16, innvilges asyl og får arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse, jf lovens § 18. Dessuten foreslår departementet at det i bestemmelsen henvises til de aktuelle vilkår for å få innvilget opphold i Norge. Utlendinger som er innvilget tillatelse etter lovens § 8 annet ledd, får arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse, jf § 21.

Nåværende annet ledd blir tredje ledd. Første setning endres med ny henvisning, mens siste setning strykes. Nåværende tredje, fjerde og femte ledd foreslås strøket, både fordi det er unødvendig å gjenta dette og fordi henvisningene ikke er korrekte.

4 Endringer i henvisninger i forskriften

Henvisning til § 54 i §§ 59 og 75 må endres til hhv. § 54 annet ledd i § 59 og til § 54 første ledd i § 74. Henvisning til 55a i § 21a i.f. må endres til § 56a. Henvisninger til §§ 57 og 58 må endres i § 21a og § 62 tredje ledd til § 54a. Nødvendige endringer i § 81 er omtalt tidligere.

ADMINISTRATIVE OG ØKONOMISKE KONSEKVENSER

De foreslåtte endringene i asylsaksbehandlingsreglene kan ikke sees å medføre noen administrative eller økonomiske konsekvenser, idet forslagene i det alt vesentlige synliggjør dagens praksis. Omkostningene ved å overføre ansvaret for registrering av asylsøkere fra politiet til Utlendingsdirektoratet er tidligere beregnet, se rapport fra Statskonsult ”Ressursbruk ved registrering av asylsøkere” utgitt i april 2002, og innarbeidet i statsbudsjettet for 2003, jf St.prp.nr.1 (2002-2003).

Departementets forslag om å gi utfyllende forskrifter om hvem som er en flyktning i §§ 58, 58a til 58h er begrunnet i at det er et nasjonalt ansvar å tolke flyktningkonvensjonen art. 1 A, som er en vid bestemmelse som reiser mange avgrensingsspørsmål. For å sikre likebehandling er det nødvendig med en utfyllende regulering av enkelte vilkår fastsatt i flyktningkonvensjonen art. 1 A.

Forslaget vil også bidra til målsettingen om et klart og tydelig regelverk for flyktninger, i tråd med anbefalingene til FNs høykommissær for flyktninger.

Forskriftene kodifiserer gjeldende praksis. Et klarere regelverk og samordnet praksis kan føre til kortere saksbehandlingstid i asylsaker.

På noen områder vil imidlertid forslagene endre praksis. Dette gjelder forslaget i § 58e om internt flukt alternativet – her blir saksbehandlingen mer ressurskrevende fordi det må først tas stilling til om en person er flyktning, og først da er det aktuelt å vurdere om det finnes interne flukt muligheter i hjemlandet. Videre vil forslaget i § 58d om å utvide kretsen som regnes som flyktning på stedet (sur place) medføre at flere av de som i dag får tillatelse etter lovens § 8 annet ledd vil få asyl.

Forslaget til forskriftsbestemmelser i §§ 58, 58a til 58h om vilkårene for å anses som flyktning kan føre til at flere enn i dag vil få asyl. Det er likevel ikke grunn til å anta at en slik klargjøring vil ha vesentlig betydning for fordelingen mellom de som får flyktningstatus og de som får tillatelse etter utlendingsloven § 8 annet ledd.

Det er i dag liten forskjell i ytelser til utlendinger som har status som flyktning i forhold til andre utlendinger med arbeids- eller oppholdstillatelse i Norge. Personer som har tillatelse til å oppholde seg i Norge, og som er bosatt i en kommune, har hovedsakelig de samme velferdsrettighetene som den øvrige befolkningen. De har for eksempel rett til sosialstønad når vilkårene i sosialtjenesteloven er oppfylt og helsetjenestetilbud på lik linje med norske borgere. Personer som har tillatelse til å være i Norge, og som skal være i landet i minst et år, har også rett til barnetrygd og kontantstøtte, og de er pliktige medlemmer av folketrygden.

Det er imidlertid noen særregler for utlendinger som har fått status som flyktning. I forhold til folketrygden stilles det ikke krav om at flyktninger skal ha hatt forutgående trygdetid for å kunne fremme krav om ytelser, eller 40 års trygdetid for å få fulle pensjonsrettigheter, og de stiller i prinsippet på lik linje med nordmenn som er oppvokst og bosatt i Norge. Folketrygdloven definerer en flyktning i § 1-7 som en person som er innvilget asyl i Norge, eller som har fått reisebevis for utlendinger etter utlendingsloven § 19. Flyktningene får full pensjon uten hensyn til botid bare så lenge de blir boende i Norge. Innvandrere ellers, for eksempel personer med opphold på humanitært grunnlag og andre som bor i Norge, blir vurdert i forhold til de ordinære vilkårene i folketrygdloven om opptjent trygdetid.

Departementet har nylig endret utlendingsforskriften § 25 fjerde ledd om underholdskrav, slik at det gjeninnføres et skille mellom personer som har status som flyktning og andre utlendinger med arbeids- eller oppholdstillatelse i Norge. Endringen innebærer en gjeninnføring av underholdskravet ved familiegjenforening for nærmeste familie (ektefelle, samboer, barn) der herboende har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 8 annet ledd etter søknad om asyl. Ved familiegjenforening der herboende har fått innvilget asyl jf. utlendingsloven § 17, eller er overføringsflyktning etter utlendingsloven § 22 fjerde ledd, vil det fortsatt ikke stilles krav om underhold.

Departementet legger til grunn at antallet asylsøkere som får status som flyktning, og dermed innvilget asyl, vil kunne øke noe som følge av de nye forskriftsbestemmelsene til § 16. I 2002 fikk 332 personer som søkte asyl i Norge status som flyktning av Utlendingsdirektoratet. Dette utgjorde 2,2 pst. av antall asylsøkere som fikk vedtak i første instans. 10 personer fikk flyktningstatus av Utlendingsnemnda i 2002. Det er svært vanskelig å anslå hvor mye andelen som innvilges asyl vil øke som følge av forslagene til nye forskriftsbestemmelser. Gitt at andelen som innvilges asyl øker til 5 %, vil dette med et anslag på 16 000 asylsøkere pr. år, medføre at totalt 800 personer pr. år vil få status som flyktning.

Som følge av dette anslaget er utgifter over folketrygden av folketrygdlovens særregler for flyktninger beregnet til om lag kr 400 000 det første året regelendringene trer i kraft. Utgiftene vil deretter øke for hvert år med i underkant av kr 700 000 pr. år, de første 10 årene. Deretter vil økningen ligge på i underkant av kr 200 000 pr. år. Det er knyttet stor usikkerhet til antallet som vil få innvilget asyl i tillegg til at beregningen av utgifter er basert på enkle forutsetninger. Anslaget forutsetter at man første året har fire personer ekstra over 67 år og at utgiftene tilsvarer minstepensjonen i folketrygden. Videre forutsettes det at det andre året, i tillegg til fire nye personer over 67 år til, blir utbetalt uføretrygd for to personer, og at en person som var 66 år året før også får utbetalt minstepensjon. Som følge av en forutsatt levealder på 78 år reduseres økningen i utgiftene etter 10 år. Det er videre i denne beregningen ikke tatt hensyn til opptjening av tilleggspensjon som ville ha redusert merutgiftene noe.

Departementet understreker at det kun er økte utgifter over folketrygden som er beregnet, og at det ikke er tatt hensyn til at det for personer med opphold på humanitært grunnlag kan påløpe utgifter til dekning av livsopphold over kommunenes sosialhjelpsbudsjetter. I St.meld. nr. 50 (1998-99) Utjamningsmeldinga ble det i forhold til beregning av supplerende stønad til pensjonister med kort botid i Norge (pkt 9.6) konkludert med at innspart sosialhjelp utgjorde fra 59 – 87 % av utgiftene.

Når det gjelder administrative konsekvenser vil trygdekontorene få et merarbeid ved at flere innvilges asyl i forhold til opphold på humanitært grunnlag, men dette oppveies av at sosialkontorene får mindre arbeid.

I beregningen over er det videre ikke tatt hensyn til at kommunene ved bosetting av flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag får et integreringstilskudd for bosettingsåret og de påfølgende 4 årene. Integreringstilskuddets størrelse er bl.a. avhengig av kommunenes sosialhjelpsutgifter til denne gruppen. Dette medfører at det er en besparelse for staten i form av mindre utgifter til integreringstilskudd, dersom en person i denne gruppen får dekket utgifter til livsopphold over folketrygden isteden for ved sosialhjelp.

Endringene i §§ 79 og 81 antas ikke å ha administrative eller økonomiske konsekvenser. Endringene er en nødvendig følge av lovendringen i utlendingsloven § 21 annet ledd, som ble foreslått for å effektivisere arbeidet med overføringsflyktninger. I Ot.prp.nr.48 (2001-2002) ble det lagt til grunn at saksbehandlingstiden kan bli vesentlig kortere dersom status innvilges samtidig med innreisetillatelse. Lovendringen, og dermed forslaget til forskriftsendringer, vil derfor innebære en besparelse for Utlendingsdirektoratet.

FORSLAG TIL ENDRINGER I FORSKRIFT 21. DESEMBER 1990 NR. 1028 OM UTLENDINGERS ADGANG TIL RIKET OG DERES OPPHOLD HER (UTLENDINGSFORSKRIFTEN)

Saksbehandlingsregler i asylsaker, jfr. lovens § 59

§ 54 skal lyde:

§ 54.Registrering av søknad om asyl

Søknad om asyl etter lovens § 17 settes frem skriftlig eller muntlig overfor politiet. Søknaden skal registreres på fastsatt skjema. Søknad om asyl omfatter også søknad om reisebevis eller utlendingspass, jfr. § 74.

Pass eller annet reisedokument søkeren er i besittelse av, må innleveres sammen med søknad om asyl, jfr. lovens § 17 fjerde ledd. Det samme gjelder for søkerens ektefelle eller samboer og barn, jfr. § 23 annet ledd, som søker tillatelse etter innreise i medhold av lovens §§ 9 og 17 tredje ledd, jfr. §§ 22 og 23 første ledd bokstav a, b, c og e.

Den som registrerer søknaden, skal gi søkeren veiledning om de rettigheter som følger av lovens § 34 og om nødvendig sørge for at tolk blir tilkalt, jfr. lovens § 33.

Utlending som søker asyl skal registreres individuelt. Medfølgende barn som søker samtidig med en eller begge foreldrene kan registreres i en av foreldrenes sak. Det skal bringes på det rene om eventuell medfølgende ektefelle eller samboer og barn søker asyl.

Det skal bringes på det rene om søkeren samtykker i at opplysninger om vedkommende innhentes fra andre myndigheter, herunder fra myndigheter i andre land enn hjemlandet, dersom det er av betydning for avgjørelsen av søknaden.

§ 54a skal lyde:

§ 54a.Registreringsbevis

Asylsøker og familiemedlemmer som nevnt i § 54 annet ledd skal snarest mulig etter ankomst til riket utstyres med registreringsbevis for asylsøker, med mindre bortvisning etter lovens § 27 er under vurdering eller andre særlige grunner taler mot det.

Søkerens ektefelle eller samboer og barn som søker tillatelse etter innreise i medhold av lovens § 9, men ikke avledet status, skal utstyres med registreringsbevis dersom de ikke er i besittelse av reisedokument.

Registreringsbeviset gis gyldighet for et bestemt tidsrom av inntil seks måneders varighet. Registreringsbeviset inndras når utlendingen får utstedt reisebevis for flyktning eller utlendingspass, skal forlate riket eller for øvrig får tilbake sitt hjemlands pass. Politiet skal påse at dette blir gjort.

Registreringsbeviset er ikke å anse som dokumentasjon på at de angitte personalopplysninger er korrekte. Det gjelder ikke som reisedokument.

Registreringsbeviset utstedes av det politikammer som har søknaden om asyl til behandling. Politiet skal informere om de begrensninger som fremgår av fjerde ledd og om den plikt innehaveren har etter sjuende ledd i denne paragraf.

Endringer i og fornyelse av registreringsbevis foretas av politiet i det distrikt der søkeren har sitt faste opphold, etter at det politikammer som har asylsøknaden til behandling, er underrettet.

Innehaveren skal selv sørge for at registreringsbeviset fornyes dersom søknaden ikke er endelig avgjort ved gyldighetstidens utløp.

Midlertidig arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse skal anmerkes i registreringsbeviset, jfr. § 62.

§ 55 skal lyde:

§ 55.Asylintervju.

Utlending som søker asyl, skal intervjues snarest mulig. Intervjuet skal tilrettelegges på en måte som sikrer at saken blir best mulig opplyst. Utlendingsdirektoratet skal klarlegge om søkeren i kraft av sitt asylgrunnlag eller ut fra sin livssituasjon har særlige behov under intervjusituasjonen . Kvinner skal spørres om de ønsker at intervjuer og tolk skal være kvinne. Slike ønsker skal etterkommes så langt det er mulig. Dersom søkeren har andre særskilte behov i forbindelse med intervjusituasjonen, skal det så langt det er praktisk mulig tas hensyn til disse.

Med mindre søkeren og den som skal foreta intervjuet kan kommunisere forsvarlig på et felles språk, skal tolk tilkalles. Søkeren skal opplyses om at tolken har taushetsplikt etter forvaltningslovens §§ 13 flg., og at overtredelse av taushetsplikten kan medføre straffansvar etter straffelovens § 121.

Før intervjuet tar til, skal søkeren oppfordres til å forklare seg sannferdig og fullstendig og orienteres om at uriktige opplysninger eller fortielse av forhold av vesentlig betydning vil bli tillagt vekt ved avgjørelsen. Det skal videre opplyses om at det er forbundet med straffansvar å gi vesentlig uriktige eller åpenbart villedende opplysninger, jfr. lovens § 47 første ledd bokstav b. Søkeren skal gjøres kjent med at de opplysninger som gis under intervjuet vil danne grunnlag for avgjørelsen av søknaden , sammen med opplysninger gitt ved registreringen av asylsøknaden.

Intervjueren skal være oppmerksom på at kvinners asylgrunnlag kan være av en annen karakter enn menns grunnlag for å søke asyl.

Asylsøkere over 18 år skal intervjues atskilt. Søkerens ektefelle eller samboer bør som regel intervjues personlig selv om vedkommende ikke søker asyl.

Søkeren skal gis anledning til å forklare seg med egne ord. Intervjueren skal så langt det er mulig avklare åpenbart motstridende opplysninger.

§ 55a skal lyde:

§ 55a. Særskilt om intervju av barn

Med mindre søkeren blir bortvist til et første asylland eller land som deltar i samarbeidet i henhold til Dublin-konvensjonen 15. juni 1990, skal den totale livssituasjonen til medfølgende barn klarlegges under intervjuet. I den forbindelse skal det avholdes en samtale med barnet med mindre det anses åpenbart unødvendig eller foreldrene motsetter seg dette. Minst en av foreldrene må være til stede under samtalen.

Søker under 18 år som er kommet til riket uten foreldre eller andre som utøver foreldreansvar over søkeren, skal alltid ha hjelpeverge eller fullmektig til stede under intervjuet. Intervjuet skal så vidt mulig foretas innen 14 dager etter at søknad er fremsatt.

For øvrig gjelder bestemmelsene i § 55 så langt de passer.

§ 56 skal lyde:

§ 56.Vedtak og vedtaksmyndighet.

Utlendingsdirektoratet avgjør søknad om asyl etter lovens § 17, jfr. lovens § 21 første ledd. Når søknaden innvilges, skal flyktningen skriftlig gjøres kjent med virkningen av asyl og med at innvilget asyl kan tilbakekalles, jfr. §§ 63 og 64.

Er vilkårene for asyl ikke oppfylt, skal Utlendingsdirektoratet vurdere om utlendingen skal eller bør gis tillatelse etter lovens § 8 annet ledd, jfr. § 21 første til fjerde ledd.

Gis utlendingen ikke tillatelse til opphold i riket, skal Utlendingsdirektoratet treffe vedtak om bortvisning etter § 119 når vilkårene er oppfylt.

Finner Utlendingsdirektoratet det i en asylsak åpenbart at vilkårene i lovens § 15 første ledd ikke er oppfylt, eller har utlendingen søknad om asyl til behandling i et annet land eller har fått avslag på slik søknad der, skal det settes en kortere frist enn tre uker for innlevering av eventuell anmodning om utsatt iverksetting. Ved fastsettelse av fristen tas det hensyn til behovet for rask iverksetting.

§ 56a skal lyde:

§ 56a.Søknad om asyl fra utlending som omfattes av lovens § 8a.

Søknad om asyl fra utlending som nevnt i § 21a kan stilles i bero i inntil tre år fra det tidspunkt søkeren første gang fikk tillatelse, jfr. lovens § 8a fjerde ledd. Vedtak om dette treffes av Utlendingsdirektoratet, som kan gi politiet myndighet til å stille søknad om asyl i bero, jfr. lovens § 8a femte ledd.

Når søknad om asyl er stilt i bero, skal passet eller annet reisedokument søkeren har innlevert sammen med søknaden, leveres tilbake.

Når adgangen til å gi kollektiv beskyttelse er bortfalt, eller det er gått tre år siden søkeren første gang fikk tillatelse, skal søkeren informeres om at asylsøknaden bare tas under behandling dersom søkeren innen en fastsatt frist uttrykkelig tilkjennegir ønske om dette, jfr. lovens § 8a femte ledd.

For behandling av asylsøknaden gjelder bestemmelsene i §§ 54 – 58h.

§ 57 skal lyde:

§ 57.Klage.

Utlendingsdirektoratets vedtak kan påklages til Utlendingsnemnda, jfr. lovens § 38 tredje ledd.

Klage sendes til politiet, som omgående oversender den sammen med saksdokumentene til Utlendingsdirektoratet til forberedende behandling.

§ 58 skal lyde:

§ 58. Flyktning.

Alle vilkår i flyktningkonvensjonen av 1951 art. 1 A, jfr. protokoll av 1967, skal være oppfylt for at en person skal anses som flyktning.

Flyktning etter loven er enhver person som har en velgrunnet frykt for forfølgelse på grunn av etnisk opprinnelse, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller på grunn av politisk oppfatning, og som befinner seg utenfor det land han eller hun er borger av, og er ute av stand til, eller på grunn av slik frykt, er uvillig til å påberope seg dette lands beskyttelse.

Som flyktning etter loven regnes også enhver person som er statsløs og på grunn av slike begivenheter befinner seg utenfor det land hvor han eller hun har sin vanlige bopel, og som er ute av stand til eller på grunn av slik frykt som nevnt i annet ledd uvillig til å vende tilbake dit.

§ 58a skal lyde:

§ 58a. Påbud om likebehandling.

Begrepet flyktning skal tolkes uten forskjellsbehandling av noe slag, slik som på grunn av alder, hudfarge, kjønn, seksuell orientering, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, eiendom, fødsel eller status for øvrig.

§ 58b skal lyde:

§ 58b. Forfølgelse.

Det foreligger forfølgelse når en person risikerer alvorlige menneskerettskrenkelser eller andre alvorlige overgrep, og ikke kan påregne effektiv beskyttelse i hjemlandet. Alvorlig menneskerettkrenkelse eller alvorlig overgrep foreligger når livsutfoldelsen til en person er truet i vesentlig grad. Selv om flere krenkelser hver for seg ikke kan anses som forfølgelse, kan de til sammen føre til at utlendingen må anses som forfulgt.

Det skal foretas en framtidsrettet vurdering av faren for forfølgelse. I særlige tilfeller kan også erfart forfølgelse begrunne anerkjennelse som flyktning.

En person er flyktning uavhengig av om forfølgelsen utgår fra landets myndigheter eller andre som myndighetene ikke gir effektiv beskyttelse mot.

Effektiv beskyttelse innebærer at en stat har tilstrekkelig evne og vilje til å hindre framtidig forfølgelse. Dette forutsetter et system for å forebygge, avdekke, tiltale og straffe overgrep som utgjør forfølgelse. Beskyttelsen må være tilgjengelig for søkeren.

Dersom et landområde er under kontroll av andre enn de folkerettslig anerkjente myndighetene, kan disse i noen tilfeller gi effektiv beskyttelse. Det forutsetter at en internasjonal organisasjon eller en stabil statsliknende myndighet kontrollerer området, og at disse er villige og i stand til å gi effektiv beskyttelse på samme måte som anerkjente stater.

§ 58c skal lyde:

§ 58c. Forfølgelsesgrunnene.

Forfølgelsen må ha sitt grunnlag i etnisk opprinnelse, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller politisk oppfatning, eller forfølgernes oppfatning av dette. Forfølgelsesgrunnene skal tolkes i lys av at alder, kjønn og seksuell orientering er relevante faktorer.

Etnisk opprinnelse inkluderer avstamning, hudfarge og nasjonal opprinnelse.

Religion inkluderer tanke-, samvittighets- og religionsfrihet, og omfatter frihet til å skifte religion eller tro, og frihet til enten alene eller sammen med andre, offentlig eller privat, å gi uttrykk for eller unnlate å gi uttrykk for sin religion.

Nasjonalitet inkluderer statsborgerskap, eller mangel på dette, og etniske, språklige og kulturelle minoriteter.

Medlemskap i en spesiell sosial gruppe inkluderer personer som har noen felles karaktertrekk, eller som blir oppfattet som en gruppe av samfunnet. De felles karaktertrekkene vil ofte være medfødte, uforanderlige, eller for øvrig så grunnleggende for deres menneskeverd at de ikke bør forlanges endret. Medlemmene i en sosial gruppe trenger ikke være knyttet sammen eller opptre som en gruppe. Forfølgelse kan alene ikke definere en sosial gruppe, men det forhold at medlemmer i gruppen risikerer forfølgelse, er en relevant faktor ved vurderingen av om det foreligger en spesiell sosial gruppe.

Politisk oppfatning inkluderer meningsfrihet og ytringsfrihet om ethvert samfunnsforhold som kan berøre statsapparatet og myndighetenes politikk. Det er ikke et krav om utvist aktivitet. Forsøk på å hindre en person i å ha eller gi uttrykk for en slik oppfatning, og retten til å være nøytral, er omfattet.

§ 58d skal lyde:

§ 58d.Flyktning på stedet (sur place).

En søker som ikke var flyktning da vedkommende forlot hjemlandet, men som blir det senere, er en flyktning på stedet (sur place).

Såfremt de øvrige vilkårene for å anses som flyktning er oppfylt, kan både faktiske omstendigheter som har oppstått etter at søkeren forlot hjemlandet og søkerens egne handlinger utenfor hjemlandet gjøre en søker til flyktning på stedet (sur place). Dette gjelder likevel ikke dersom formålet med handlingen var å bli anerkjent som flyktning.

§ 58e skal lyde:

§ 58e. Mulig beskyttelse i deler av hjemlandet.

Dersom søkeren kan få effektiv beskyttelse mot forfølgelse i andre deler av hjemlandet enn vedkommende flyktet fra, anses ikke søkeren som flyktning. Anerkjennelse som flyktning kan bare avslås med denne begrunnelsen når det er slått fast at søkeren har en velgrunnet frykt for forfølgelse i deler av hjemlandet, og det ikke er urimelig å henvise søkeren til å søke beskyttelse i andre deler av hjemlandet.

§ 58f skal lyde:

§ 58f. Bevisbyrden.

Søkeren har i alminnelighet bevisbyrden for at vedkommende er flyktning eller har krav på annen beskyttelse. Søkeren har et selvstendig ansvar for å legge fram informasjon og bevis som kan være til støtte for søknaden. Myndighetene skal imidlertid sørge for at tilgjengelige opplysninger foreligger når avgjørelse blir truffet.

Søkeren bør medvirke til å skaffe tilgjengelig dokumentasjon. Det er likevel ikke et vilkår at asylgrunnlaget blir dokumentert. Når dette ikke er mulig og søkeren fremstår som troverdig, skal tvil om de faktiske forhold komme vedkommende til gode med mindre gode grunner taler mot det.

§ 58g skal lyde:

§ 58g. Beviskravet mht fakta.

Det kreves sannsynlighetsovervekt for at de faktiske forhold i saken skal legges til grunn i asylvurderingen, med mindre det er begrunnet tvil om hva som er mest sannsynlig. I slike tilfeller skal tvilen komme søkeren til gode med mindre gode grunner taler for det, jfr. § 58f.

§ 58h skal lyde:

§ 58h. Beviskravet mht om frykten er velgrunnet.

Det skal tas stilling til om søkerens frykt for forfølgelse er velgrunnet. Det må foreligge en objektiv fare for forfølgelse, men subjektiv frykt for forfølgelse skal også vurderes. Dersom det er en reell fare for forfølgelse, er det tilstrekkelig for å anse frykten som velgrunnet.

§ 79 annet og tredje ledd skal lyde:

Samtidig med vedtak om overføring kan Utlendingsdirektoratet avgjøre om utlendingen skal gis status som flyktning. For avgjørelse av om utlendingen er flyktning, gjelder reglene i §§ 58 til 58h. Reglene i §§ 54 til 57 får anvendelse så langt de passer.

Utlending som er innvilget innreisetillatelse til Norge, skal få informasjon om at dette også innebærer arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse i Norge. Utlending som samtidig er innvilget flyktningstatus eller arbeids- eller oppholdstillatelse etter lovens § 8 annet ledd, skal informeres om dette og om virkningen av vedtaket, jfr. § 81. Dersom utlending ikke er innvilget flyktningstatus eller annen tillatelse skal vedkommende gis informasjon om at vedtak i spørsmålet om flyktningstatus vil bli truffet etter ankomst.

§ 81 annet ledd og tredje ledd skal lyde:

Utlending som er innvilget flyktningstatus etter lovens § 16, har rett til asyl og får arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse, jfr. lovens § 18. Utlending som er innvilget tillatelse etter lovens § 8 annet ledd, får arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse, jfr. § 21.

Overføringsflyktninger skal utstyres med registreringsbevis, jfr. § 54a.

Med hilsen

Thor Arne Aass e.f. ekspedisjonssjef
	Sissil Pettersen avdelingsdirektør

Vedlegg