Fastsettelse av midlertidig forskrift om gjennomføring av vertsstatsavtale og Memorandum of Understanding mellom Norge og De forente nasjoner om arrangementet Internet Governance Forum 2025

1. Innledning

Norge skal være vertsstat for Internet Governance Forum (IGF) 2025. Norge inngikk 2. juni 2025 en folkerettslig avtale med De forente nasjoner (FN) som spesifiserer rettigheter og plikter for Norge som vertsstat og FN som arrangør for arrangementet (vertsstatsavtalen). Vertsstatsavtalen suppleres av en «Memorandum of Understanding» (MOU). Sistnevnte er ikke folkerettslig bindende, men har betydning for forståelsen og anvendelsen av vertsstatsavtalen.

Vertsstatsavtalen er folkerettslig bindende for Norge, men må gjennomføres i norsk rett for også å skape rettigheter og plikter internrettslig. Lov 19. juni 1947 nr. 5 om immunitet og privilegier for internasjonale organisasjoner m.v. § 2 første og annet ledd gir hjemmel til å gi forskrift om gjennomføring av avtaleforpliktelser knyttet til gjennomføring av kortvarige arrangementer i regi av FN «uten hinder av norsk lov». Det innebærer at forskriften kan inneholde bestemmelser med et innhold som strider mot bestemmelser i annen norsk lov. Til eksempel gir forslaget til forskrift immunitet for nærmere bestemte personer. Tildeling av immunitet innebærer ikke frihet fra nasjonal lovgivning, men gir frihet fra vertsstatens doms- og tvangsmakt. Videre gir forslaget til forskrift for eksempel adgang til å tildele våpenløyver som avviker fra ordinære ordninger. På denne bakgrunn foreslår Utenriksdepartementet at det fastsettes en forskrift som gjennomfører de folkerettslige forpliktelsene som Norge har påtatt seg i vertsstatsavtale og tilhørende MOU mellom Norge og FN.

Forslaget har vært på offentlig høring. Forslaget til forskrift er i det vesentlige i samsvar med utkastet som ble sendt på høring, men det er foretatt enkelte endringer på bakgrunn av mottatte høringsinnspill. På grunn av den korte tidsrammen for arbeidet har den kongelige resolusjonen ikke vært forelagt andre departementer.

Det foreslås at forskriften trer i kraft 21. juni 2025 og oppheves 28. juni 2025.

2. Høring 

Forslaget til forskrift ble sendt på alminnelig høring 21. mai 2025 med høringsfrist 27. mai 2025. Ti instanser har sendt inn høringssvar. Av disse hadde Forsvarsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Domstolsadministrasjonen og Utlendingsdirektoratet ikke merknader til forslaget, mens Kripos, Politidirektoratet, Politiets sikkerhetstjeneste, Riksadvokaten og Øst politidistrikt innga substansielle merknader til forslaget. Nedenfor i dette punktet gis en overordnet redegjørelse for høringsinnspillene. De konkrete merknadene behandles nærmere i tilknytning til hvert tematiske punkt under departementets forslag.

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) viser til at forslaget berører prinsipielle spørsmål som følge av begrensningene som legges på politiets myndighet og oppgaveutførelse i arrangementsområdet. De peker videre på at det er klare betenkeligheter ved at FNs sikkerhetspersonell skal tildeles oppdraget for å ivareta sikkerheten ved arrangementet. PST understreker viktigheten av at deres arbeid om å forebygge og etterforske de alvorligste truslene mot rikets sikkerhet ikke hindres. De peker særlig på at deres arbeid bygger på gradert, taushetsbelagt informasjon og skjulte metoder, noe som kan skape ulik situasjonsforståelse mellom dem og FNs sikkerhetspersonell. I ytterste konsekvens kan slik ulik situasjonsforståelse få alvorlige følger for liv og helse, og det er derfor viktig med tett samarbeid mellom FNs sikkerhetspersonell og norsk politi.

Riksadvokaten viser til at forskriften inneholder bestemmelser som angir nærmere rammer for ukrenkelighetens betydning for norsk myndighetsutøvelse, og for FNs sikkerhetspersonells adgang til å håndheve sikkerheten på området, og at en del rettslige rammer for gjennomføring av arrangementet også er blitt klarlagt i Prop. 128 L (2024–2025). Riksadvokaten understreker viktigheten av at de praktiske konsekvensene av forslaget blir så håndterbare som mulig. Dette gjelder særlig samtykke fra FNs sikkerhetspersonell som forutsetning for adgang til arrangementsområdet, anvendelsen av norsk rett på oppgaver utført av norske tjenestepersoner i arrangementsområdet og bestemmelsen om immunitet og privilegier. Videre peker Riksadvokaten på at forskriften oppstiller visse begrensninger for gjennomføring av etterforskning og hvilke personer som kan straffeforfølges, og at dette kan tenkes å lede til uønskede resultat. Samtidig forutsetter Riksadvokaten at FNs sikkerhetspersonell vil be om assistanse fra norske myndigheter i tilfeller der det er i offentlighetens interesse å iverksette etterforskning.

Politidirektoratet, Kripos og Øst politidistrikt har flere konkrete innspill til forslaget, og har særlig hatt innspill til ivaretakelsen av sikkerhet i arrangementsområdet, bevæpning av FNs sikkerhetsvakter og immunitet.

Øst politidistrikt viser til at forslaget og motivene er klargjørende med hensyn til at arrangementsområdet anses som norsk territorium, er underlagt norsk jurisdiksjon og under hvilke omstendigheter norske myndigheter kan ta seg inn på arrangementsområdet.

Øst politidistrikt støtter forslaget om at FNs sikkerhetspersonell også skal opprettholde ro og orden i arrangementsområdet, og mener dette følger som en naturlig konsekvens av at norske myndigheter – på grunn av lokalenes ukrenkelighet – ikke har adgang til arrangementsområdet. Under henvisning til arbeidsfordelingen mellom FNs sikkerhetspersonell og norsk politi, samt arrangementsområdets ukrenkelighet, bør sikkerhetspersonellet etter politidistriktets oppfatning ha anledning til å bruke fysisk makt for å ivareta ro og orden i arrangementsområdet.

Etter Politidirektoratets syn vil opprettholdelse av ro og orden i samsvar med forslaget i forskriften kunne bli tilstrekkelig ivaretatt gjennom bruk av pålegg. I lys av arrangementets karakter, kontrollregimet for adgang til arrangementsområdet og det særegne ved tilstedeværelsen av sivilt, væpnet sikkerhetspersonell fra FN innenfor arrangementsområdet, mener direktoratet at adgangen til bruk av makt er hensiktsmessig regulert i forslaget.

Kripos viser på sin side til sitt tidligere høringssvar til forslaget til endring i lov 19. juni 1947 nr. 5 om immunitet og privilegier for internasjonale organisasjoner m.v., og hjemmelen for forskriftsforslaget. De peker på at flere av betenkelighetene som knytter seg til at FN skal ivareta sikkerheten ved arrangementet, fortsatt gjør seg gjeldende. Kripos viser til at det kan oppstå situasjoner knyttet til liv og helse, der norsk politi kan ha en annen situasjonsforståelse enn FNs sikkerhetspersonell. Kripos stiller spørsmål ved om forskriften burde åpne for at politiet i særlige tilfeller kan ta seg inn på arrangementsområdet. Politidirektoratet er enig med Kripos i at politiet bør få slik tilgang dersom det er rom for det. Direktoratet legger samtidig til grunn at det vil være løpende dialog mellom politiet og FN under arrangementet som legger til rette for raske avklaringer av når politiet kan eller må få adgang til arrangementsområdet, og at terskelen ikke vil være unødig høy for å gi politiet adgang.

Politidirektoratet viser til tidligere innspill til høringen om endring av lov av 19. juni 1947 nr. 5 om immunitet og privilegier for internasjonale organisasjoner m.v. knyttet til at enkelte typer ammunisjon og våpen er forbudt i henhold til våpenloven. Direktoratet anbefalte at en eventuell lovendring tydeliggjorde hvilke våpentyper og ammunisjon som kan benyttes i Norge. Siden det ikke ble inntatt i lovbestemmelsen anbefaler direktoratet at det inntas i forskriften at direktoratet ikke kan tildele tillatelser for ammunisjon og våpen som er forbudt i henhold til våpenloven.

Både Politidirektoratet og Kripos peker på at våpenløyve til FNs innmeldte sikkerhetspersonell og samtykke til å innføre og utføre skytevåpen, våpendeler og ammunisjon som innmeldes av FN, i prinsippet gis allerede ved inngåelsen av vertsstatsavtalen og i forskriften. Kripos stiller spørsmål ved hvorfor løyvene skal gis av direktoratet, og anbefaler at det åpnes for at også direktoratet kan foreta en nærmere vurdering av sikkerhetspersonellet. 

Kripos viser til at når man tillater bæring av skytevåpen for sikkerhetsformål må man ta høyde for at disse kan bli brukt, og savner derfor omtale og regulering av hvem som skal etterforske eventuelle alvorlige handlinger som faller utenfor gitt immunitet, hvordan dette skal gjøres og hvilken rolle politiet skal ha i dette. Kripos anbefaler også at det vurderes å innta et pålegg om at FN skal tilrettelegge for at nødvendige etterforskningsskritt ivaretas i samråd med politiet.   

Både Politidirektoratet, Kripos og Øst politidistrikt har merknader til reguleringen av immunitet og avgrensningene for denne. Kripos stiller spørsmål ved om avgrensningene av immunitet mot tidligere straffbare handlinger og handlinger som ikke kan knyttes til rolle eller funksjon, bør komme tydeligere fram, og om forskriften bør presisere at innrømmelse av immunitet for ytringer gjelder ytringer fremsatt i forbindelse med rollen som deltaker. Politidirektoratet er enig i Kripos sin vurdering, og mener dette bør tydeliggjøres i forskriften. Øst politidistrikt viser til at forslaget om tildeling av immunitet er omfattende, og at bestemmelsen reiser problemstillinger med hensyn til blant annet legitimering av immunitet, varsling og videre håndtering ved straffbare handlinger. Politidistriktet vil ha behov for enkelte avklaringer, og imøteser nærmere retningslinjer for håndtering av situasjoner hvor det påberopes immunitet i tilknytning til arrangementet. Politidirektoratet ber om at Utenriksdepartementet og Justisdepartementet bidrar til avklaring av disse forholdende.

3. De folkerettslige forpliktelsene i vertsstatsavtalen, og departementets forslag

3.1 Området som FN eksklusivt skal disponere og omkringliggende områder

3.1.1 Folkerettslige forpliktelser

Etter vertsstatsavtalen artikkel I skal FN avholde arrangementet IGF på konferansesenteret NOVA Spektrum i Lillestrøm i perioden 23. til 27. juni 2025. Et grunnleggende premiss for arrangementet er at lokalene som FN midlertidig disponerer, skal anses som FNs lokaler og skal være «ukrenkelige», se blant annet vertsstatsavtalen artikkel XIII nr. 7. Kravet er utledet av Overenskomst om De Forente nasjoners privilegier og immunitet (1946) (generalavtalen) artikkel II nr. 3, som igjen bygger på FN-pakten artikkel 104 og 105. Slik kravet til ukrenkelighet er nærmere regulert i vertsstatsavtalen, innebærer det at arrangementsområdet skal være under FNs kontroll, og at norske myndigheter, herunder norsk politi, brannvesen og andre utrykningstjenester, ikke har adgang til området uten samtykke fra FN. Norge har territoriell jurisdiksjon over området, men påtar seg gjennom vertsstatsavtalen en midlertidig forpliktelse til å avstå fra håndhevelse innenfor det utpekte området.

I tråd med vertsstatsavtalen tilkommer det også FN å avgjøre hvilke privatpersoner som gis adgang til arrangementsområdet. Norske myndigheter skal legge til rette for at personer som er akkreditert av FN og har gyldig adgangskort, får tilgang til arrangementsområdet. I det tilstøtende området utenfor arrangementsområdet skal en nasjonal sikkerhetskoordinator samarbeide med FNs sikkerhetskoordinator i henhold til sikkerhetsplanen, som skal inngås mellom den utpekte norske sikkerhetskoordinatoren og FNs sikkerhetskoordinator.

3.1.2 Departementets forslag

I forslaget til forskrift §§ 2 og 3 foreslår departementet bestemmelser som gir tydelige rammer for bruk og kontroll av området som skal disponeres av FN under IGF-arrangementet.

I forslaget § 2 første og annet ledd angis tidsrommet hvor arrangementsområdet disponeres av FN, og at området skal være ukrenkelig. Det følger videre av forslaget til § 2 tredje ledd at offentlige myndigheter ikke har adgang til arrangementsområdet uten samtykke fra FNs sikkerhetspersonell mens arrangementet pågår. Dette er en nasjonal gjennomføring av forpliktelsen etter vertsstatsavtalen til å midlertidig avstå fra håndhevelse innenfor det utpekte området.

Når FNs sikkerhetspersonell samtykker til at norske tjenestepersoner kan komme inn i arrangementsområdet, skal norske tjenestepersoner bygge på sin ordinære kompetanse etter norsk lov og forskrift. Selv om norske tjenestepersoner må forlate arrangementsområdet dersom FNs sikkerhetspersonell ber dem om det, innebærer det ikke at norske tjenestepersoner er underlagt FNs instruksjon ved utførelsen av oppgaver i arrangementsområdet.

Departementet understreker at arrangementsområdets status som «ukrenkelig» etter vertsstatsavtalen ikke innebærer at området er unntatt fra norsk territoriell jurisdiksjon. Norsk rett kommer derfor fullt ut til anvendelse innenfor arrangementsområdet. I lys av de særlige forholdene knyttet til FNs status og den tilknyttede ukrenkeligheten for lokalene FN disponerer, og som følge av den immunitet og de privilegier nærmere bestemte personer har innenfor arrangementsområdet, er det imidlertid fastsatt regler som begrenser håndhevingen og nasjonale myndigheters tilgang til området. Spørsmål om ansvar for handlinger som er foretatt innenfor området, vil derfor måtte etterforskes og vurderes etter norske rettsregler, likevel slik at fysisk adgang til området i det avtalte tidsrommet forutsetter samtykke fra FN og etterforskningsskritt og straff etter omstendighetene kan begrenses av regler om immunitet, se nærmere omtale under i punkt 3.5. Rammene for etterforskning må av den grunn vurderes i det konkrete tilfellet og omtales ikke nærmere her. Riksadvokaten peker på at begrensninger knyttet til tilgang til åsted, valg av etterforskningsskritt og muligheten til å straffeforfølge bestemte personer potensielt kan føre til uønskede resultater. Samtidig legger Riksadvokaten til grunn at FNs sikkerhetspersonell vil be om bistand fra norske myndigheter i henhold til MOU paragraf 1 og 5 og forskriften § 3 annet ledd, og at dette vil medføre at det kan iverksettes etterforskning i saker det er i det offentliges interesse å etterforske. Departementet legger også til grunn at det vil være i FNs interesse å legge til rette for etterforskning av slike saker.

Øst politidistrikt og Politidirektoratet har stilt spørsmål ved om forskriften av pedagogiske hensyn bør angi at det kun er eksekutivsekretæren for IGF som kan samtykke til at norske tjenestepersoner får adgang til arrangementsområdet. Øst politidistrikt har blant annet vist til MOU paragraf 5 nr. 16 siste punktum og nr. 17 første punktum. Etter departementets syn er det ikke hensiktsmessig å forskriftsfeste samarbeidsformene som skisseres i MOU paragraf 5 nr. 16 og 17, som henholdsvis gjelder en felles kriseresponsgruppe og samhandling ved kritiske hendelser og andre hendelser som kan påvirke gjennomføringen av arrangementet, se nærmere under punkt 3.2.1. Departementet er enig med Øst politidistrikt og Politidirektoratet i at FN i utgangspunktet står fritt til å gi andre enn FNs sikkerhetspersonell kompetanse til å invitere norske myndigheter inn til arrangementsområdet. Samtidig legger departementet til grunn at det er FNs ansvar å etablere og følge interne ansvarslinjer, og at norske tjenestepersoner derfor kan forholde seg til samtykker gitt av FNs sikkerhetspersonell. Departementet foreslår derfor å opprettholde ordlyden i forslaget til § 3 tredje ledd.    

3.2 Sikkerhet i og utenfor arrangementsområdet

3.2.1 Folkerettslige forpliktelser

Fordeling av ansvar mellom norske myndigheter og FN for sikkerhet i og utenfor arrangementsområdet er fastsatt i vertsstatsavtalen artikkel VIII. FN skal være ansvarlig for sikkerhet, herunder brannsikkerhet, inne i arrangementsområdet i tidsperioden arrangementet pågår. Norske myndigheter har ansvar for sikkerhet, herunder brannsikkerhet, utenfor arrangementsområdet. Norske myndigheter skal herunder ha ansvar for å stille med den politibeskyttelse som er nødvendig for å sikre en effektiv og trygg gjennomføring av arrangementet. FN og norske myndigheter skal samarbeide tett om ivaretakelse av sikkerheten ved arrangementet. MOUen inneholder bestemmelser med overordnede rammer for samhandling og koordinering mellom FN og norske myndigheter om håndtering av sikkerhet, mens mer detaljerte bestemmelser om samarbeidet vil bli fastlagt i sikkerhetsplanen som skal inngås mellom den utpekte norske sikkerhetskoordinatoren og FNs sikkerhetskoordinator.

I henhold til MOU paragraf 1 nr. 5 skal representanter for FN umiddelbart be om assistanse fra norske myndigheter og legge til rette for deres adgang til arrangementsområdet, dersom det oppstår en kritisk hendelse eller annen situasjon innenfor arrangementsområdet som ikke kan håndteres forsvarlig uten slik assistanse. Mindre alvorlige hendelser vil i praksis trolig nødvendiggjøre bistand fra norske nødetater, ettersom FNs sikkerhetspersonell først og fremst skal være en førstelinjerespons. FNs representanter kan stille vilkår i forbindelse med at norske tjenestepersoner gis samtykke til å gå inn på området. FNs samtykke med eventuelle vilkår vil i tilfelle danne rammene for norske tjenestepersoners aktivitet i arrangementsområdet. Norske tjenestepersoner kan velge å akseptere vilkårene, eller å la være å gå inn i arrangementsområdet. FN kan også når som helst be norske tjenestepersoner om å forlate arrangementsområdet i kraft av sin eksklusive rett til å kontrollere området, og en slik anmodning skal etterkommes. FN kan imidlertid ikke instruere norske tjenestepersoner om deres oppgaveutførelse. Det etableres ikke et over- og underordningsforhold mellom FNs personell og norske tjenestepersoner inne i arrangementsområdet. Norske tjenestepersoner skal bygge på sin ordinære kompetanse etter norsk rett og skal forholde seg til sine normale ansvarslinjer ved utførelsen av sine oppgaver også inne i arrangementsområdet.

I henhold til MOU paragraf 5 nr. 16 skal FN og norske myndigheter opprette en felles kriseresponsgruppe som skal aktiveres ved behov, og MOUen angir her nærmere regler for denne beslutningsformen. I henhold til MOU paragraf 5 nr. 17 skal alle sikkerhetsrelaterte hendelser som kan påvirke den normale gjennomføringen av arrangementet drøftes mellom partene. Dersom det oppstår en kritisk hendelse som har innvirkning på arrangementsområdet, skal FNs sikkerhetskoordinator i samråd med nasjonal sikkerhetskoordinator iverksette avtalte prosedyrer for hendelseshåndtering og umiddelbart be om assistanse fra norske myndigheter.

Dersom det oppstår en hendelse som utløser brann- og evakueringsplanen for arrangementsområdet, skal brannvesenet overta ansvaret for rednings- og slokkearbeidet, se MOU paragraf 5 nr. 17. 

3.2.2 Departementets forslag

Ansvar for sikkerheten innenfor arrangementsområdet foreslås regulert i forskriften § 3. Som følge av kravene om at arrangementsområdet skal være ukrenkelig, er det FN som har ansvaret for sikkerheten innenfor området. Dette ansvaret skal ivaretas i henhold til sikkerhetsplanen som er fastsatt i samarbeid med norske myndigheter.

I lys av at FNs sikkerhetspersonell kun skal være en førstelinjerespons, vil det i praksis være nødvendig med et tett samarbeid med norske myndigheter. I de tilfellene der det oppstår en hendelse som etter sin art eller som av kapasitetsgrunner krever involvering fra norske myndigheter, skal FNs sikkerhetspersonell umiddelbart be om slik assistanse, se forslaget til § 3 annet ledd. I slike situasjoner skal FNs sikkerhetspersonell også legge til rette for at norske myndigheter får tilgang til området. Departementet foreslår også å innta at brannvesenet skal overta ansvar for rednings- og slokkearbeidet, dersom det oppstår en hendelse som utløser brann- og evakueringsplanen for arrangementsområdet i forskriften § 3 tredje ledd.

Etter departementets syn er det videre hensiktsmessig å presisere i forskriften at norske tjenestepersoner som utfører oppgaver i arrangementsområdet skal bygge på sine vanlige kompetansegrunnlag og forholde seg til ordinære ansvarslinjer. Dette følger allerede av at arrangementsområdet ikke er unntatt norsk territoriell jurisdiksjon, og at norsk rett derfor fullt ut kommer til anvendelse innenfor området, se nærmere omtale i punkt 3.1. Departementet foreslår likevel at det fremgår direkte av forskriften, jf. forslaget til § 3 fjerde ledd, for å klargjøre hvilke rettslige rammer som gjelder for norske tjenestepersoner i arrangementsområdet. 

Departementet har merket seg at Kripos foreslår at forskriften burde åpne for at politiet kan ta seg inn på arrangementsområdet i helt særlige tilfeller, for eksempel ved pågående livstruende vold. Kripos viser i den forbindelse til at nødrettslige betraktninger kan gjøre seg gjeldende. Politidirektoratet støtter forslaget fra Kripos. Departementet understreker at som utgangspunkt vil Norge være i folkerettsbrudd dersom norske tjenestepersoner tar seg inn i arrangementsområdet uten samtykke fra FN. Samtidig kan det ikke utelukkes at det i helt ekstraordinære situasjoner kan oppstå hendelser av en slik alvorlighetsgrad at enhver forsinkelse i håndteringen vil være uforsvarlig og kunne sette liv i umiddelbar fare. I slike tilfeller mener departementet at norske myndigheter kan gripe inn med grunnlag i nødrett, som er anerkjent både i norsk rett og i folkeretten som et rettsgrunnlag for inngripen i ekstraordinære tilfeller der det ikke finnes noen annen rimelig måte å avverge at liv går tapt. Det vil, slik sistnevnte forutsetning indikerer, være en meget høy terskel for benyttelse av slike ekstraordinære grunnlag. Departementet legger også til grunn at FN vil etterleve de forutsetninger som er inntatt i avtaleverket vedrørende tilkalling av norske myndigheter i tilfeller av kritiske situasjoner, jf. MOU paragraf 1 nr. 5, slik at det ikke vil bli aktualisert et behov for påberopelse av nødrett. For det ekstraordinære tilfelle at dette ikke skjer, eller på annen måte ikke er mulig, må hensynet til å beskytte liv i akutte og alvorlige nødsituasjoner naturligvis tillegges avgjørende vekt. Etter departementets syn er det imidlertid ikke hensiktsmessig å innta en uttrykkelig unntaksbestemmelse for slike ekstraordinære tilfeller, ettersom norske myndigheters hjemmel til å handle på bakgrunn av nødrettsbetraktninger i Norge allerede følger av norsk rett og ikke stiller seg prinsipielt ulikt overfor denne forskriften sammenlignet med andre deler av norsk rett.

Etter departementets syn er det heller ikke hensiktsmessig å forskriftsfeste samarbeidsformene som skisseres i MOU paragraf 5 nr. 16 og 17, og viser til vurderingen i punkt 3.1.2.

FNs sikkerhetspersonell skal etter vertsstatsavtalen artikkel VIII ivareta sikkerheten inne på arrangementsområdet mens arrangementet pågår. Sikkerhetspersonellet skal være uniformert og kan bære tjenestevåpen.

I vertsstatsavtalen er det gitt generelle rammer som FNs sikkerhetspersonell er bundet av. Det er presisert at ethvert tiltak FNs sikkerhetspersonell utfører mot en privatperson må være nødvendig og forholdsmessig for å ivareta sikkerheten ved arrangementet, se artikkel VIII nr. 2. Det betyr at blant annet visitering, fratakelse av gjenstander og midlertidig tilbakeholdelse av personer bare kan skje der dette er saklig begrunnet med ivaretakelse av sikkerheten, og at mindre inngripende handlingsalternativer ikke er tilgjengelige for å nå samme mål. I artikkel VIII nr. 2 er det også presisert at inngrep som innebærer bruk av fysisk makt må være strengt nødvendig og forholdsmessig for å håndtere en umiddelbar sikkerhetstrussel. Det er en meget høy terskel før vilkåret er oppfylt.

Skytevåpen kan bare brukes når det er absolutt nødvendig og hvor lempeligere midler forgjeves har vært forsøkt eller åpenbart ikke vil føre frem, for å hindre tap av menneskeliv eller alvorlig personskade. Dette er i tråd med de generelle føringene for bruk av makt som er redegjort for over. Dersom det oppstår alvorlige hendelser, skal FNs sikkerhetspersonell be om bistand fra norske nødetater i henhold til MOU paragraf 1 nr. 5, og dette legges også til grunn i paragraf 5 nr. 17.  Se for øvrig nærmere om bevæpning av FNs sikkerhetspersonell under i punkt 3.4. I MOU nr. 23 bokstav f er det presisert at dersom FNs sikkerhetspersonell tilbakeholder personer i arrangementsområdet, skal de umiddelbart kontakte nasjonal sikkerhetskoordinator og informere om hendelsen. Nasjonal sikkerhetskoordinator kan be om at vedkommende overleveres til norske myndigheter. Dersom en slik anmodning ikke innvilges, skal nasjonal sikkerhetskoordinator få en skriftlig begrunnelse så raskt som mulig.

3.3.2 Departementets forslag

Det foreslås forskriftsbestemmelser for å gi et klart grunnlag i norsk rett for at FNs sikkerhetspersonell skal kunne utføre et sikkerhetsoppdrag innenfor arrangementsområdet i tilknytning til IGF 2025, se forslaget til § 6. Bestemmelsen er ment å være et tillegg til de ordinære hjemlene for privat maktbruk, og FNs sikkerhetspersonell kan også utøve makt i medhold av straffeloven § 17 om nødrett, straffeloven § 18 om nødverge, straffeloven § 19 om selvtekt og straffeprosessloven § 176 om privat pågripelse på lik linje med andre private.

Departementet presiserer at FNs sikkerhetspersonell etter forslaget ikke tildeles ordinær politimyndighet, men kun gis adgang til å foreta nærmere former for egenvakthold. Dersom det oppstår alvorlige hendelser, skal FNs sikkerhetspersonell umiddelbart be om bistand fra norske nødetater i henhold til forslaget til § 3 annet ledd.

Forslaget til § 6 gir FNs sikkerhetspersonell adgang til å gi generelle ordenspåbud for å opprettholde ro og orden innenfor arrangementsområdet, og angir nærmere tiltak som kan benyttes i den utstrekning det er nødvendig og forholdsmessig for å ivareta sikkerheten. Departementet er enig med Politidirektoratet og Øst politidistrikt i at terskelen for at FNs sikkerhetspersonell skal kunne gi generelle ordenspåbud ikke bør være for høy, og foreslår at denne adgangen reguleres i forslaget til § 6 første ledd med et annet inngrepsvilkår enn det som gjelder for de øvrige tiltakene sikkerhetspersonellet kan iverksette.

Departementet har merket seg innspillet fra Øst politidistrikt om at FNs sikkerhetspersonell også bør kunne bruke makt for å avbryte eller avverge situasjoner som kan forstyrre gjennomføringen av arrangementet, selv om situasjonen ikke utgjør en sikkerhetstrussel. Departementet ønsker imidlertid ikke å gi FNs sikkerhetspersonell adgang til å ivareta ro og orden ved bruk av makt. Etter departementets syn bør eventuell maktbruk fra sikkerhetspersonellet være forbeholdt mer alvorlige tilfeller. Dette samsvarer også med begrensningene i sikkerhetspersonellets adgang til maktbruk som følger av vertsstatsavtalen. Departementet er enig med Politidirektoratet i at dersom ordenspålegg ikke etterleves kan en del situasjoner, med unntak av helt bagatellmessige hendelser, utvikle seg slik at de kan begrunne tiltak for å ivareta sikkerheten ved arrangementet etter forslaget til § 6 annet ledd. Departementet slutter seg videre til Politidirektoratets vurdering av at dersom det oppstår situasjoner som krever håndtering utover det som er hjemlet i forslaget til § 6, skal FNs sikkerhetspersonell tilkalle norsk politi. Departementet foreslår derfor å opprettholde begrensningene som følger av forslaget til § 6 andre og tredje ledd.

Det presiseres i forslaget til tredje ledd at fysisk makt bare kan benyttes i slik utstrekning det er strengt nødvendig og forholdsmessig for å håndtere en umiddelbar sikkerhetstrussel. Skytevåpen kan bare brukes når det er tvingende nødvendig for å hindre tap av menneskeliv eller alvorlig personskade, og hvor lempeligere midler forgjeves har vært forsøkt eller åpenbart ikke vil føre frem.

Departementet foreslår at det inntas regler om plikten til å informere om at FNs sikkerhetspersonell tilbakeholder personer i arrangementsområdet og regler om overlevering av disse personene i forslaget til femte ledd. Departementet er enig med Politidirektoratet og Øst politidistrikt i at det er norsk politi som står nærmest til å vurdere om det bør settes i verk videre tiltak mot personer som er blitt midlertidig holdt tilbake i arrangementsområdet. I tråd med de folkerettslige rammene for arrangementet, er det FNs sikkerhetspersonell som avgjør om de skal overlevere personer i arrangementsområdet til norsk politi. Departementet legger på samme måte som Politidirektoratet til grunn at spørsmål om overlevering vil bli ivaretatt på en god måte gjennom samarbeid mellom FN og norsk politi.

Departementet følger ikke opp forslaget til Øst politidistrikt om å gi FNs sikkerhetspersonell adgang til å benytte kameraovervåkning utenfor arrangementsområdet. Departementet slutter seg til Politidirektoratets vurdering av at behov for overvåkning utenfor arrangementsområdet heller kan ivaretas av politiets egen overvåkning. Departementet forutsetter at politiet og FNs sikkerhetspersonell sørger for å ha tilfredsstillende mekanismer for løpende informasjonsutveksling under arrangementet, herunder knyttet til overvåking innenfor og utenfor arrangementsområdet.

3.4 Bevæpning av FNs sikkerhetspersonell

3.4.1 Folkerettslige forpliktelser

FNs sikkerhetspersonell skal kunne bære sine offisielle skytevåpen når de er på tjeneste i forbindelse med arrangementet, jf. MOU paragraf 6 nr. 18 første setning. Norske myndigheter skal utstede individuelle tillatelser slik at FNs sikkerhetspersonell kan bære våpen og ammunisjon på arrangementet, og utferdige nødvendige import- og eksporttillatelser for våpnene og ammunisjonen, jf. MOU paragraf 6 nr. 18 tredje og fjerde setning.

Før arrangementet skal United Nations Department for Safety and Security (UNDSS) sende brev til Norge med identifikasjonsinformasjon for hver sikkerhetsvakt og informasjon om skytevåpnene, herunder om våpentype, serienummer og total mengde ammunisjon, jf. MOU paragraf 6 nr. 18 andre setning.

FNs sikkerhetspersonell skal, i alle saker relatert til bruk og håndtering av skytevåpnene, handle i tråd med gjeldende norske lover og regler, jf. MOU paragraf 1 nr. 4. Norge skal i henhold til vertsstatsavtalen stille med våpenlager med passende sikkerhetsskap med kapasitet til å oppbevare skytevåpen, våpen, våpendeler og ammunisjon. I MOU paragraf 8 nr. 18 femte setning er det presisert at våpnene skal oppbevares i en sikker safe i våpenlageret når de ikke er båret av FNs sikkerhetspersonellvakter.

3.4.2 Departementets forslag

Etter våpenloven kreves det tillatelse for å ha skytevåpen, våpen, våpendeler og ammunisjon. Det kreves også tillatelse for å innføre og utføre slike gjenstander til og fra norsk tollområde. I tråd med de folkerettslige rammene for arrangementet skal norske myndigheter gi tillatelser slik at FNs sikkerhetspersonell kan bære nærmere spesifiserte våpen og ammunisjon på arrangementet, samt gi nødvendige import- og eksporttillatelser. Departementet foreslår å gi hjemmel i forskriften slik at Politidirektoratet usteder disse løyvene, jf. forslaget til § 5.

Etter forslaget skal Politidirektoratet, på bakgrunn av informasjonen fra FN, utstede løyver til å inneha, innføre og utføre skytevåpen, våpen, våpendeler og ammunisjon, for at FNs sikkerhetspersonell skal kunne ivareta sikkerheten på arrangementet som omtalt i punkt 3.3. 

Politidirektoratet viser til at det i forskriften ikke stilles krav om at politiet skal vurdere personlige egenskaper, vandel, edruelighet eller skikkethet og hvorvidt slike forhold er til hinder for utstedelse av løyve. Kripos foreslår at “skal” endres til “kan” i forskriften slik at det kan foretas en nærmere vurdering av behov, eventuelle vilkår mv. før det gis løyver til FNs sikkerhetspersonell, og viser til at det er vanskelig å forstå at politiet skal ha ansvar for en slik formaløvelse. Direktoratet viser i denne sammenheng til at MOU paragraf 6 nr. 18 ikke gir klare føringer for om vertsstatens myndigheter kan foreta vurderinger av vandel og skikkethet, men at direktoratet forstår det slik at vertsstaten ikke er tiltenkt å foreta individuelle vurderinger av FNs sikkerhetspersonell. Departementet presiserer at det i tråd med de folkerettslige rammene for arrangementet er FN som avgjør hvem som skal ivareta sikkerheten inne på arrangementsområdet. Departementet legger på denne bakgrunn til grunn at det er FN som er nærmest til å foreta vurderinger av sikkerhetspersonellet de stiller med, og at det er FNs ansvar å kontrollere eget sikkerhetspersonell som skal ivareta sikkerheten på arrangementet.

Departementet har merket seg at Kripos mener at sikkerhetspersonells adgang til å innføre og bære våpen bør hjemles direkte i forskriften og at politiet, eventuelt tollvesenet, kun skal føre kontroll med hvilke våpen og ammunisjon som blir innført og at disse utføres etter arrangementet. Som påpekt av Politidirektoratet har forslaget om at direktoratet skal gi disse tillatelsene en verdi ved at det i samsvar med våpenlovgivningen ivaretar behovet for oversikt over hvem som har våpen og hvilke våpen dette er. Departementet foreslår derfor å opprettholde forslaget.

Departementet har merket seg at Politidirektoratet mener at det bør inntas i forskriften at direktoratet ikke kan tildele tillatelser til våpen og ammunisjon som er forbudt i henhold til våpenloven. Etter departementets syn er det ikke nødvendig at dette inntas i forskriften.

3.5 Immunitet og privilegier

3.5.1 Folkerettslige forpliktelser

Vertsstatsavtalen artikkel XIII gir regler om privilegier og immunitet for deltakere og personer som utøver funksjoner i tilknytning til arrangementet.

Vertsstatsavtalen artikkel XIII nr. 1 fastsetter at overenskomst om FNs privilegier og immunitet av 13. februar 1946 (generalavtalen) skal anvendes på arrangementet. FNs og observatørstatenes representanter som nevnt i vertsstatsavtalen artikkel III nr. 1 a, skal ha privilegier og immunitet i tråd med generalavtalen artikkel IV, jf. nr. 1 a. Tjenestepersoner som deltar eller utfører funksjoner i forbindelse med arrangementet som nevnt i vertsstatsavtalen artikkel III 1b, skal ha privilegier og immunitet i tråd med generalavtalen artikkel V og VII, jf. nr. 1 b. Eksperter i oppdrag for FN som nevnt i vertssatsavtalen artikkel XIII nr. 1 c, skal ha privilegier og immunitet i tråd med generalavtalen artikkel VI og VII, jf. nr. 1 bokstav c. Representanter for særorganisasjonene og relaterte FN-organisasjoner som nevnt i vertsstatsavtalen artikkel III nr. 1 c, skal ha privilegier og immunitet som fastsatt i overenskomst om privilegier og immunitet for særorganisasjonene av 21. november 1947, jf. vertsstatsavtalen artikkel XIII nr. 2. Deltakere som nevnt i vertsstatsavtalen artikkel III, skal ha immunitet mot rettslige skritt knyttet til muntlige og skriftlige ytringer fremsatt i deres offisielle egenskap i forbindelse med deres deltakelse på arrangementet, og for handlinger utført i kraft av deres offisielle plikter i tilknytning til arrangementet, jf. vertsstatsavtalen artikkel XIII nr. 3. Det samme gjelder etter nr. 4 for personer engasjert av Norge i samsvar med artikkel IX, og etter nr. 5 andre personer som utfører funksjoner i forbindelse med arrangementet. Personer som utøver funksjoner i forbindelse med arrangementet og deltakere som fastsatt i artikkel III, skal også ha slike privilegier og immunitet som er nødvendige for at de uavhengig kan utøve sine funksjoner i forbindelse med arrangementet, jf. vertsstatsavtalen artikkel XIII nr. 5. Vertsstatsavtalen artikkel XIII nr. 6 gir bestemmelser om inn- og utreise til og fra Norge mv. Arrangementsområdet skal etter artikkel XIII nr. 7 være ukrenkelig i arrangementsperioden, se nærmere omtale av dette ovenfor. Vertsstatsavtalen artikkel XIII nr. 8 og nr. 9 gir regler om toll, skatter og avgifter mv. knyttet til arrangementet.

Departementet presiserer at folkerettslige regler om privilegier, immunitet og ukrenkelighet har som formål å bidra til å fremme utviklingen av vennskapelige forbindelser mellom verdens stater. Privilegiene og immuniteten er ikke gitt for det enkelte individs skyld, men for å sikre uhindret utøvelse av deres offisielle funksjoner som representant for en stat eller knyttet til en mellomstatlig organisasjon. I dette tilfellet er det knyttet til gjennomføring av FNs arrangement i tråd med organisasjonens mandat og formål.

3.5.2 Departementets forslag

Det foreslås bestemmelser for å gjennomføre de folkerettslige forpliktelsene i vertsstatsavtalen artikkel XIII om privilegier og immunitet i forskriften § 8. Der gis regler om immunitet og privilegier for deltakere og personer som utøver funksjoner i tilknytning til arrangementet.

Lov om immunitet og privilegier for internasjonale organisasjoner m.v. § 1 gir hjemmel til å gi immunitet og privilegier til de personene som deltar på IGF, som skal ha immunitet og privilegier etter overenskomst om FNs privilegier og immunitet av 13. februar 1946 (generalavtalen) og overenskomst om privilegier og immunitet for særorganisasjonene av 21. november 1947. Ny § 2 annet ledd i lov om immunitet og privilegier for internasjonale organisasjoner m.v., fastsetter at «Til gjennomføring av vertsstatsavtale om kortvarige FN-arrangement kan Kongen i statsråd uten hinder av norsk lov også gi midlertidig forskrift om immunitet og privilegier for personell og deltakere som ikke er omfattet av personkretsen i § 1». Ny § 2 andre ledd gir altså hjemmel til å gi immunitet og privilegier til andre personer enn de som har immunitet etter 1946- og 1947-overenskomstene, fastsetter at «Til gjennomføring av vertsstatsavtale om kortvarige FN-arrangement kan Kongen i statsråd uten hinder av norsk lov også gi midlertidig forskrift om immunitet og privilegier for personell og deltakere som ikke er omfattet av personkretsen i § 1». Ny § 2 annet ledd gir altså hjemmel til å gi immunitet og privilegier til andre personer enn de som har immunitet etter 1946- og 1947-overenskomstene.

I forslaget til § 8 første ledd fastsettes det alminnelige utgangspunktet om at det med forbehold om immunitet og privilegier som er fastsatt å skulle gjelde, plikter enhver person som har immunitet og privilegier i henhold til bestemmelsen, å respektere norske lover og bestemmelser. Departementet påpeker i denne forbindelse at immunitet ikke er et fritak fra nasjonal lovgivning, men en beskyttelse mot håndhevelsesskritt.

Det følger videre av forslaget til § 8 annet ledd at representanter fra FNs medlemsstater og fra observatørstater, jf. vertsstatsavtalen artikkel III nr. 1 a, skal ha immunitet og privilegier som fastsatt i artikkel IV i generalavtalen. Ifølge § 8 tredje ledd skal FN-tjenestepersoner som deltar i eller utøver funksjoner i tilknytning til arrangementet, jf. vertsstatsavtalen artikkel III nr. 1 b, ha immunitet og privilegier som fastsatt i artikkel V og VII i generalavtalen. Forslaget til § 8 fjerde ledd slår fast at eksperter fra FN som er utsendt til arrangementet, skal ha immunitet og privilegier som fastsatt i generalavtalen artikkel VI og VII.

I forslaget til § 8 femte ledd fastsettes at representanter fra særorganisasjonene og relaterte FN-organisasjoner, jf. vertsstatsavtalen artikkel III 1c, skal ha immunitet og privilegier som fastsatt i overenskomst om privilegier og immunitet for særorganisasjonene eller den avtalen som gjelder for FN-organisasjonen.

Etter § 8 sjette ledd skal arrangementsdeltakere, personer engasjert av Norge og personer som utfører funksjoner på IGF, ha immunitet mot rettslige skritt for muntlige og skriftlige ytringer fremsatt, og for alle handlinger som de har utført, i forbindelse med sitt offisielle oppdrag på IGF. Personer engasjert av Norge viser til lokalt personell som Norge bidrar med etter vertsstatsavtalen artikkel IX, som definert i vertsstatsavtalen vedlegg VII. De skal også ha slike privilegier og immunitet som er nødvendige for at de uavhengig kan utøve sine funksjoner i forbindelse med arrangementet.

PST viser i sitt høringssvar til sitt tidligere høringssvar til forslag til endring i lov 19. juni 1947 nr. 5 om immunitet og privilegier for internasjonale organisasjoner m.v., og at det foreligger prinsipielle betenkeligheter med hensyn til sikkerhetskonseptet og innrømmelsen av privilegier og immunitet. PST understreker i den sammenheng viktigheten av at det trekkes opp klare retningslinjer i lov og forskrift når gjelder rekkevidden av immunitet og privilegier. Det er, slik PST forstår forslaget, hensynet til fri meningsutveksling under selve konferansen som er bærende for kravet om immunitet mot straffeforfølgelse. PST kan ikke se at dette hensynet begrunner immunitet mot straffeforfølgelse av alvorlige straffbare handlinger, som terrorrelatert kriminalitet og ulovlig etterretningsvirksomhet. Rekkevidden av immuniteten må derfor fremgå klart av lov og forskrift. PST trekker også frem at behovet for klare retningslinjer rundt jurisdiksjon også gjør seg gjeldende for PSTs oppgave med å beskytte og etterforske krenkelser i form av vold, trusler eller rettsstridig fornærmende handlinger overfor representanter for mellomstatlige organisasjoner eller område, bygning eller rom som brukes av slik representant, jf. straffeloven § 184.

Departementet presiserer at forslaget til forskriftsbestemmelser gir ulik grad av privilegier og immunitet til ulike personellgrupper knyttet til arrangementet. Det bærende hensynet er at ulike personellgrupper skal ha slike privilegier og slik immunitet som er nødvendig for at de uavhengig kan utøve sine funksjoner i forbindelse med arrangementet. Det er sett hen til hvilke privilegier og immunitet det etter folkeretten er sedvanlig å innrømme til personer knyttet til mellomstatlige organisasjoner som FN. Forslaget innebærer ikke at personer gis absolutt strafferettslig immunitet, slik som for eksempel diplomater ved utenlandske ambassader. Når det gjelder immunitet, innebærer forslaget funksjonelt avgrenset immunitet, mot rettslig forfølgning i anledning av muntlige eller skriftlige uttalelser personene måtte komme med eller handlinger de måtte foreta i deres offisielle egenskap i direkte forbindelse med deres deltakelse på arrangementet.

Øst politidistrikt mener at forslagets § 8 sjette ledd er omfattende med hensyn til tildeling av immunitet, og at immunitet etter bestemmelsen reiser problemstillinger med hensyn til legitimering av immunitet, varsling og videre håndtering ved straffbare handlinger, mv. Departementet har merket seg at Øst politidistrikt mener at det er noe uklart hvilke grupper som tildeles immunitet i medhold av bestemmelsen. Politidistriktet viser til at etter ordlyden innrømmes rettslig immunitet også for politiets tjenestepersoner og tjenestehandlinger i tilknytning til arrangementet. POD ber om bidrag til avklaring av dette for Øst politidistrikt.

Kripos uttaler i sitt høringssvar at merknadene må leses i sammenheng med deres tidligere høringssvar til forslag til endring i lov 19. juni 1947 nr. 5 om immunitet og privilegier for internasjonale organisasjoner m.v. Kripos viser til at de forstår det slik at immunitet som gis etter forskriften ikke vil dekke tidligere straffbare handlinger, og at dette gjelder også tidligere straffbare handlinger begått i utlandet, så lenge straffeloven § 5 gir jurisdiksjon eller Norge forpliktes av avtaler om internasjonalt rettslig samarbeid. Kripos forstår det også som at arrangementsdeltakere heller ikke gis immunitet for handlinger som ikke har direkte tilknytning til funksjonen på arrangementet. En deltaker vil således ikke kunne gis immunitet for eksempelvis volds- eller seksuallovbrudd, heller ikke der slike skjer på et arrangementsområde med status som ukrenkelig. Kripos stiller spørsmål om avgrensningene av immunitet mot tidligere straffbare handlinger og handlinger som ikke kan knyttes til rolle eller funksjon, bør komme tydeligere fram i forskriften. Politidirektoratet er enig i at dette med fordel kan tydeliggjøres i forskriften. Videre reiser Kripos spørsmål om forskriften bør presisere at innrømmelse av immunitet for ytringer gjelder ytringer fremsatt i forbindelse med rollen som deltaker. Politidirektoratet er enig i at dette med fordel kan tydeliggjøres i forskriften.

Departementet foreslår på denne bakgrunn å klargjøre i forskriften § 8 sjette ledd hvilke personer som omfattes av arrangementsdeltakere, personer engasjert av Norge og personer som utøver funksjoner i forbindelse med arrangementet, ved å ta inn referanser til vertsstatsavtalen hvor disse er nærmere definert. I lys av innspillet fra Øst politidistrikt finner departementet grunn til å presisere at politiets tjenestepersoner og tjenestehandlinger i tilknytning til arrangementet ikke er omfattet av de persongruppene som skal ha immunitet i henhold til vertsstatsavtalen. Når det gjelder personer som er stilt til rådighet fra norske myndigheter for å bidra i forbindelse med arrangementet, er det kun personell omfattet av vertsstatsavtalen artikkel IX nr. 2, jf. vedlegg VII, som skal ha immunitet i relasjon til ytringer fremsatt og handlinger utført som ledd i deres offisielle oppgaver under arrangementet. Sistnevnte kategori omfatter nærmere definerte kategorier av lokalt personell, hovedsakelig for utførelse av tekniske oppgaver. Vertsstatsavtalen innrømmer immunitet til definerte grupper av deltakere og til personer som utøver funksjoner i forbindelse med arrangementet. Sistnevnte kategori gjelder personer som er engasjert av FN, eller på annet vis opererer under kontroll av FN. Dette gjelder ikke norske tjenestepersoner, som utøver sine ordinære oppgaver under norske myndigheters kontroll. Det er dermed helt klart at vertsstatsavtalen ikke har til intensjon eller som virkning å regulere mulighet for ansvarsstillelse av norske tjenestepersoner.

Departementet foreslår videre å presisere i forskriften § 8 sjette ledd at de aktuelle persongruppene skal ha immunitet mot rettslige skritt knyttet til muntlige og skriftlige ytringer fremsatt i deres offisielle egenskap i forbindelse med deres deltakelse på arrangementet. Tilsvarende skal gjelde for handlinger som de har utført i kraft av sine offisielle funksjoner i tilknytning til arrangementet.

Departementet viser til at immuniteten som gis etter forskriften ikke innebærer immunitet mot tidligere straffbare handlinger. Etter departementets syn er det ikke hensiktsmessig å presisere dette i forskriftsteksten, i og med at forslaget til forskriftsbestemmelser i stor grad gir privilegier og immunitet med henvisning til andre avtaler med FN. Departementet foreslår å presisere denne avgrensningen i merknaden til bestemmelsen. Departementet foreslår også å presisere i merknaden til § 8 at funksjonelt avgrenset immunitet innebærer immunitet mot rettslig forfølgning av muntlige eller skriftlige ytringer fremsatt, eller handlinger utført, som ledd i utøvelse av sine offisielle plikter i forbindelse med deltakelsen på arrangementet. Tidligere straffbare handlinger eller ytringer som skulle kunne tilskrives deltakere på arrangementet, vil naturligvis ikke kunne kvalifisere som offisielle ytringer eller handlinger foretatt i forbindelse med deltakelse på arrangementet.

Kripos viser også til at de savner omtale og regulering av alvorlige hendelser som faller utenfor gitt immunitet. Departementet legger til grunn at alvorlige hendelser som faller utenfor immuniteten som utgangspunkt håndteres på vanlig måte, herunder når det gjelder etterforskning, straffeforfølgning mv. Ukrenkelighetsreglene som gjelder for arrangementsområdet kan imidlertid innebære begrensninger med hensyn til håndhevelse, se nærmere om dette ovenfor.

Øst politidistrikt mener at det er behov for enkelte avklaringer og imøteser nærmere retningslinjer for håndtering av situasjoner hvor det påberopes immunitet i tilknytning til arrangementet.  Politidirektoratet ber om bidrag til avklaring av dette for Øst politidistrikt. Også Riksadvokaten viser til at det er særlig viktig at de praktiske konsekvensene av forslaget § 8 om immunitet og privilegier blir så håndterbare som mulig. Riksadvokaten viser til at departementet legger til grunn at rammene for etterforskning må vurderes i det konkrete tilfellet, herunder begrensninger som følger av immunitet og privilegier for deltakere på arrangementet og for FN-personellet selv. Riksadvokaten forstår det som at det kan iverksettes etterforsking på vanlig måte for lovbrudd begått på arrangementsområdet, men at det er begrensninger både når det gjelder tilgang til et eventuelt åsted og valg av etterforskingsskritt, og når det gjelder muligheten til å straffeforfølge nærmere bestemte personer for enkelte handlinger. I særlige tilfeller vil det kunne rettes anmodning til FNs generalsekretær om at immuniteten frafalles.

Departementet viser til at det kan iverksettes etterforskning på vanlig måte for lovbrudd begått på arrangementsområdet og av personer som har immunitet og privilegier etter forskriften, men at det er begrensninger når det gjelder valg av etterforskingsskritt og muligheten til å straffeforfølge nærmere bestemte personer for enkelte handlinger. Når det gjelder nærmere retningslinjer, legger departementet til grunn at håndtering av tilfeller der immunitet etter forskriften aktualiseres må vurderes i det konkrete tilfellet, på samme måte som når immunitet og ukrenkelighet aktualiseres etter annet regelverk. Dersom det oppstår spørsmål om håndtering av konkrete situasjoner hvor det påberopes immunitet i tilknytning til arrangementet, bør dette avklares gjennom kontakt mellom relevante deler av forvaltningen.

Det følger av forslaget til § 8 sjuende ledd at alt utstyr FN bringer inn til arrangementet skal være skatte- og avgiftsfritt. FN skal ha samme skatte- og avgiftsfrihet som andre internasjonale organisasjoner har i Norge, og skal få tilbakebetalt merverdiavgift. 

4. Økonomiske og administrative konsekvenser

Vertsstatsavtalen forplikter Norge til å dekke kostnader for FNs deltakelse og gjennomføring av arrangementet. De økonomiske og administrative konsekvensene av å gjennomføre arrangementet Internet Governance Forum 2025 følger direkte av disse folkerettslige forpliktelsene og beslutningen om å være vertsstat, mens forslaget til forskrift kun gir det nødvendige internrettslige grunnlaget for å gjennomføre arrangementet. Forslaget til forskrift medfører derfor ikke økonomiske eller administrative konsekvenser utover de som allerede følger av forpliktelsen til å være vertsstat for Internet Governance Forum 2025.

5. Merknader til de enkelte bestemmelsene i forslaget

Til § 1

Bestemmelsen oppstiller definisjoner for sentrale begreper i forskriften.

Til § 2

Bestemmelsen gjennomfører kravet til ukrenkelighet som følger av vertsstatsavtalen artikkel XIII nr. 7, og gir nærmere regler om kontroll og bruk av arrangementsområdet. I første ledd slås det fast at FN eksklusivt skal disponere arrangementsområdet i en nærmere fastsatt periode. Den fastsatte perioden vil også være bestemmende for tidsrommet beføyelser etter §§ 3, 4, 6 og 7 kan anvendes.

Det følger av annet ledd første punktum at arrangementsområdet skal nyte ukrenkelighet i henhold til De Forente Nasjoners Pakt artikkel 105 nr. 1 og Overenskomst om De Forente Nasjoners privilegier og immunitet artikkel 2 nr. 3 i denne perioden. Det er bare arrangementsområdet som skal nyte ukrenkelighet, og ikke tilstøtende område. FNs sikkerhetspersonell, eller den de bemyndiger, har adgang til å nekte enhver person adgang til arrangementsområdet etter annet punktum. Dette er en konsekvens av at FN eksklusivt skal disponere arrangementsområdet og at arrangementsområdet skal være ukrenkelig, og følger også direkte av vertsstatsavtalen artikkel XIII nr. 7.

Det følger av tredje ledd første punktum at offentlige myndigheter ikke kan gå inn i arrangementsområdet uten samtykke fra FN mens arrangementet pågår. Forskriftsbestemmelsen gjelder uten hinder av norsk lov, og går derfor foran andre lovpålagte oppgaver. Av annet punktum fremgår det at norske tjenestepersoner må forlate arrangementsområdet dersom samtykket trekkes tilbake. Selv om norske tjenestepersoner må forlate arrangementsområdet dersom FNs sikkerhetspersonell ber dem om det, innebærer ikke det at norske tjenestepersoner er underlagt FNs instruksjon ved utførelsen av oppgaver i arrangementsområdet. Det vises til punkt 3.1.1. Dersom norske tjenestepersoner har tjenstlig behov for å gå inn i arrangementsområdet, skal de henvende seg til nasjonal sikkerhetskoordinator som fungerer som bindeledd til FN, og kan videreformidle forespørselen til FNs sikkerhetskoordinator, jf. tredje ledd tredje punktum.

Til § 3

Første ledd fastsetter at FN skal være ansvarlig for sikkerheten inne i arrangementsområdet mens arrangementet pågår. FN skal utføre dette sikkerhetsoppdraget i henhold til sikkerhetsplan inngått mellom FNs sikkerhetskoordinator og nasjonal sikkerhetskoordinator.

Det følger av annet ledd at FNs sikkerhetspersonell umiddelbart skal be om assistanse fra norske myndigheter og legge til rette for deres adgang til arrangementsområdet hvis det oppstår en hendelse, som etter sin art eller av kapasitetsgrunner krever involvering av norske myndigheter. Bestemmelsen gjentar deler av de krav som er forutsatt å gjelde ved anvendelsen av vertsstatsavtalen i henhold til MOU paragraf 1 nr. 5 og paragraf 5 nr. 17, og er tatt inn i forskriften av informasjonshensyn. Det er FNs sikkerhetspersonell som avgjør om det foreligger en situasjon som nødvendiggjør involvering av norske myndigheter. Ettersom FNs sikkerhetspersonell først og fremst skal være en førstelinjerespons, vil bistand fra norske nødetater trolig i praksis også være nødvendig ved håndteringen av mindre alvorlige hendelser. Dersom involvering av norske myndigheter er nødvendig, skal FNs sikkerhetspersonell legge til rette for norske tjenestepersoners adgang til arrangementsområdet. Norsk politi overtar ikke kontroll over arrangementsområdet, selv om de inviteres inn for å håndtere en konkret hendelse. De nærmere rammene for samhandling mellom FNs sikkerhetspersonell og norske tjenestepersoner, fremgår av sikkerhetsplan inngått mellom nasjonal sikkerhetskoordinator og FNs sikkerhetskoordinator.

Det følger av tredje ledd at dersom det oppstår en hendelse som utløser brann- og evakueringsplanen for arrangementsområdet, skal brannvesenet overta ansvaret for rednings- og slokkearbeidet. Bestemmelsen speiler MOU paragraf 5 nr. 17 tredje punktum.

I fjerde ledd presiseres det at oppgaver som utføres av norske tjenestepersoner inne i arrangementsområdet, skal utføres i henhold til norsk rett og følge ordinære ansvarslinjer. Dette er en konsekvens av at arrangementsområdet, selv om det skal være ukrenkelig, ikke er unntatt fra norsk territoriell jurisdiksjon, og at norsk rett derfor kommer fullt ut til anvendelse innenfor området. Bestemmelsen er inntatt for å klargjøre rettstilstanden.

Når norske tjenestepersoner går inn i arrangementsområdet på bakgrunn av et samtykke fra FNs sikkerhetspersonell, vil FNs samtykke danne en ytre ramme for norske tjenestepersoners aktivitet i arrangementsområdet. Som følge av at sikkerhetspersonellet kan nekte enhver adgang til arrangementsområdet, kan de også stille vilkår i forbindelse med samtykket. Norske tjenestepersoner kan velge å akseptere slike vilkår eller avstå fra å gå inn i området. Sikkerhetspersonellet kan imidlertid ikke instruere norske tjenestepersoner i hvordan de skal utføre sine oppgaver. Dersom norsk politi for eksempel inviteres inn i arrangementsområdet for å etterforske et mulig straffbart forhold, skal etterforskningen gjennomføres i tråd med ordinære prosedyrer. FNs sikkerhetspersonell kan for eksempel ikke gi føringer for hvordan bevis skal innhentes eller hvem som skal avhøres. De kan imidlertid nekte adgang til visse deler av området eller be politiet om å forlate området, selv om dette skjer før politiet anser sitt arbeid som avsluttet.

Til § 4

Første punktum slår fast at norsk politi og brannvesen skal ha ansvaret for sikkerhet og brannsikkerhet utenfor arrangementsområdet, herunder i området som er definert som «tilstøtende område» rett utenfor arrangementsområdet. Dette oppdraget skal utføres i medhold av de vanlige kompetansegrunnlagene i norsk rett og i tråd med ordinære prosedyrer. Det følger av annet punktum at nasjonal sikkerhetskoordinator skal samarbeide med FNs sikkerhetskoordinator i henhold til sikkerhetsplanen de har inngått.

Til § 5

Bestemmelsen gir rettsgrunnlag for Politidirektoratet til å utstede våpenløyver for at FNs sikkerhetspersonell skal kunne være bevæpnet under arrangementet.

Første ledd fastslår til hvilke formål det skal gis løyve til å ha skytevåpen, våpen, våpendeler og ammunisjon. Politidirektoratet skal utstede løyver for at FNs sikkerhetspersonell kan ivareta sikkerheten ved arrangementet.

Annet ledd slår fast at Politidirektoratet skal samtykke til at FN midlertidig kan innføre og utføre skytevåpen, våpen, våpendeler og ammunisjon til arrangementet.

Til § 6

Bestemmelsen gir FNs sikkerhetspersonell rettslig grunnlag for å kunne ivareta sikkerheten og ro og orden ved arrangementet mens det pågår, og gjennomfører vertsstatsavtalen artikkel VIII nr. 2. Bestemmelsen er ikke ment å avskjære sikkerhetspersonellets adgang til å utøve makt i medhold av bestemmelsene om privat maktbruk i straffeloven § 17 om nødrett, straffeloven § 18 om nødverge, straffeloven § 19 om selvtekt og straffeprosessloven § 176 om privat pågripelse. Forslaget til § 6 skal gjelde i tillegg til disse bestemmelsene, og gir FNs sikkerhetspersonell et noe utvidet grunnlag for sikkerhetstiltak utover det som allerede følger av bestemmelsene om privat maktbruk.

Det følger av første ledd at FNs sikkerhetspersonell kan gi generelle pålegg om ro og orden i arrangementsområdet. Personer i arrangementsområdet plikter å rette seg etter slike pålegg, men manglende etterlevelse er ikke belagt med straff.   

Annet ledd oppstiller hvilke inngrep FNs sikkerhetspersonell kan gjennomføre for å ivareta sikkerheten ved arrangementet. Inngrep kan bare gjøres i den utstrekning de er nødvendige og forholdsmessige.

Etter bokstav a kan FNs sikkerhetspersonell visitere personer, inkludert deres klær og bagasje, og kjøretøy. Kjøretøy omfatter blant annet biler, motorsykler og sykler. Med visitasjon av person menes en ytre besiktigelse av personens kropp og undersøkelse av vedkommendes klær og øvrige bagasje.

Etter bokstav b kan FNs sikkerhetspersonell ta gjenstander i midlertidig forvaring eller uskadeliggjøre dem. Ettersom formålet med inngrepet må være ivaretakelse av sikkerhet, vil det typisk dreie seg om gjenstander som er farlige i seg selv eller som kan brukes til å skade andre personer eller eiendom.  

Etter bokstav c kan FNs sikkerhetspersonell bortvise personer fra arrangementsområdet og eskortere vedkommende ut. FNs sikkerhetspersonell kan imidlertid kun bruke fysisk makt dersom det er strengt nødvendig og forholdsmessig for å håndtere en umiddelbar sikkerhetstrussel, jf. tredje ledd. Dersom den private nekter å forlate området og motsetter seg å bli eskortert ut, men ikke utgjør en sikkerhetstrussel, kan ikke FNs sikkerhetspersonell fjerne vedkommende mot personens vilje. Dersom FNs sikkerhetspersonell ønsker vedkommende fjernet, må de tilkalle norsk politi.

Etter bokstav d kan FNs sikkerhetspersonell midlertidig holde personer tilbake i arrangementsområdet. Dersom slik tilbakeholdelse innebærer fysisk maktbruk, må kravene som oppstilles i tredje ledd være oppfylt.

Det følger av tredje ledd at FNs sikkerhetspersonell bare kan benytte fysisk makt i den utstrekning det er strengt nødvendig og forholdsmessig for å håndtere en umiddelbar sikkerhetstrussel. Det må foreligge en kvalifisert risiko for at vilkåret er oppfylt. Forholdsmessighetskravet innebærer at det må være sammenheng mellom tiltaket som iverksettes og sikkerhetstrusselen som avverges. Den mulige skaden må derfor normalt også være av et visst omfang for at inngrep skal kunne settes i verk. Inngrepet kan bare pågå så lenge det fortsatt er nødvendig for å avverge eller håndtere den aktuelle situasjonen.

Fjerde ledd gir FNs sikkerhetspersonell rett til å bære skytevåpen og oppstiller rammer for bruken. Vilkåret «under tjeneste» innebærer at FNs sikkerhetspersonell bare kan bære våpen i forbindelse med utførelsen av sikkerhetsoppdraget. Når våpnene ikke er båret av FNs sikkerhetspersonell, skal de oppbevares i en sikker safe i lokalet. Rammene for bruken av skytevåpen er en presisering av innholdet i vertsstatsavtalen artikkel VIII nr. 2. Skytevåpen kan bare brukes når det er tvingende nødvendig og hvor lempeligere midler forgjeves har vært forsøkt eller åpenbart ikke vil føre frem, for å hindre tap av menneskeliv eller alvorlig personskade. Bestemmelsen bygger på politiloven § 6 b bokstav a, og skal forstås på samme måte.

Femte ledd oppstiller nærmere regler om tilbakeholdelse av personer i arrangementsområdet etter annet ledd bokstav e. Det følger av første punktum at dersom FNs sikkerhetspersonell tilbakeholder personer i arrangementsområdet, skal de umiddelbart kontakte nasjonal sikkerhetskoordinator og informere om hendelsen. Bestemmelsen gjennomfører deler av MOU paragraf 8 nr. 23 bokstav f. Det følger av MOUen at nasjonal sikkerhetskoordinator kan be om at vedkommende overleveres til norske myndigheter. Dersom en slik anmodning ikke innvilges, skal nasjonal sikkerhetskoordinator få en skriftlig begrunnelse så raskt som mulig.

Det følger av annet punktum at personen som holdes tilbake straks skal overleveres til norsk politi eller løslates. Dette er en konsekvens av at FNs sikkerhetspersonell ikke har hjemmel til å anholde personer over lengre tidsrom, og er også uttrykkelig fastsatt i MOU paragraf 8 nr. 23 bokstav f.  

Det følger av tredje punktum at overleveringen til norsk politi både kan skje i arrangementsområdet eller i umiddelbar tilknytning til arrangementsområdet. Bestemmelsen gir FNs sikkerhetspersonell adgang til å beholde kontroll over en person også rett utenfor arrangementsområdet for å overlevere vedkommende til norsk politi.

Til § 7

Første punktum gir FNs sikkerhetspersonell adgang til å benytte kameraovervåkning i arrangementsområdet. Bestemmelsen gjennomfører deler av MOU paragraf 8 nr. 23 bokstav b, der det fremgår at FNs sikkerhetspersonell blant annet skal overvåke arrangementsområdet for å ivareta sikkerheten ved arrangementet. Kameraovervåkning kan ikke benyttes i toaletter, garderober eller tilsvarende områder hvor man har en klar forventning om å ikke bli iakttatt. Definisjonen av kameraovervåkning i annet punktum bygger på politiloven § 6 a første ledd annet punktum, og skal forstås på samme måte. 

Til § 8

Bestemmelsen gjennomfører forpliktelsene i vertsstatsavtalen artikkel XIII, og gir regler om immunitet og privilegier for deltakere og personer som utøver funksjoner i tilknytning til arrangementet.

Første ledd fastsetter at med forbehold om immunitet og privilegier som er fastsatt å skulle gjelde, plikter enhver person som har immunitet og privilegier i henhold til bestemmelsen, å respektere norske lover og bestemmelser.

Det følger av annet ledd at representanter fra FNs medlemsstater og fra observatørstater skal ha immunitet og privilegier som fastsatt i artikkel IV i generalavtalen. Dette innebærer blant annet at de ikke kan arresteres eller holdes tilbake, at deres bagasje ikke kan beslaglegges og at de har immunitet mot rettslig forfølgning av enhver art, i anledning av muntlige eller skriftlige uttalelser de måtte komme med eller handlinger de måtte foreta i egenskap av representanter. Det innebærer også at deres dokumenter er ukrenkelige, slik at norske myndigheter ikke kan kreve tilgang til disse.

Tredje ledd fastsetter at FNs tjenestepersoner (officials) som deltar i eller utøver funksjoner i tilknytning til arrangementet skal ha immunitet og privilegier som fastsatt i artikkel V og VII i generalavtalen. Dette innebærer blant annet at de skal være fritatt for rettsforfølgning i anledning av skrift, tale eller handlinger foretatt i deres offisielle egenskap. Denne immuniteten er funksjonelt avgrenset. Personene vil ikke ha immunitet for skrift, tale eller handlinger som ikke er foretatt i deres offisielle egenskap. Dette innebærer at visse typer handlinger alltid vil falle utenfor immuniteten, for eksempel seksuallovbrudd.

Det følger av fjerde ledd at eksperter fra FN som er utsendt til arrangementet, skal ha immunitet og privilegier som fastsatt i generalavtalen artikkel VI og VII. Dette innebærer blant annet de samme rettighetene når det gjelder arrest, tilbakeholdelse, beslagleggelse av bagasje og ukrenkelighet for dokumenter som nevnt for representanter nevnt ovenfor.

Femte ledd fastsetter at representanter fra særorganisasjonene og relaterte FN-organisasjoner skal ha privilegier og immunitet som fastsatt i overenskomst om privilegier og immunitet for særorganisasjonene eller den avtalen som gjelder for FN-organisasjonen.

Etter sjette ledd første og annet punktum skal arrangementsdeltakere, som definert i vertsstatsavtalen artikkel III nr. 1, personer engasjert av Norge i henhold til vertsstatsavtalen artikkel IX og vedlegg VII, og personer som utfører funksjoner på IGF som vist til i vertssatsavtalen artikkel XIII nr. 5, ha immunitet mot rettslige skritt for muntlige og skriftlige ytringer fremsatt, og for alle handlinger som de har utført, i offisiell egenskap i forbindelse med deres deltakelse på arrangementet. Immuniteten er funksjonelt avgrenset, se det som fremgår om dette ovenfor.

Personer engasjert av Norge viser til lokalt personell som Norge bidrar med etter vertsstatsavtalen artikkel IX. Disse skal også ha immunitet mot rettslige skritt for muntlige og skriftlige ytringer fremsatt, og for alle handlinger utført i forbindelse med sitt offisielle oppdrag på IGF. Dette omfatter lokalt personell definert i vertsstatsavtalen vedlegg VII, blant annet en del personer med oppgaver innenfor administrasjon, organisering og IT/teknisk støtte under arrangementet. Bestemmelsen innebærer at også norske statsborgere og personer bosatt i Norge som utfører oppdrag på IGF, skal ha immunitet for muntlige og skriftlige ytringer fremsatt under IGF. De skal også ha immunitet for utøvelsen av arbeidet eller oppgaven de har på IGF. Annet lokalt personell, for eksempel personer som utfører oppgaver knyttet til kantine, renhold mv., omfattes ikke av immuniteten

Personer som utøver funksjoner i forbindelse med arrangementet omfatter personer som er engasjert av FN, eller på annet vis opererer under kontroll av FN. Dette gjelder ikke norske tjenestepersoner, som utøver sine ordinære oppgaver under norske myndigheters kontroll.

Det følger av sjette ledd tredje punktum at arrangementsdeltakere og personer som utøver funksjoner i forbindelse med arrangementet, også skal ha slike privilegier og immunitet som er nødvendig for at de uavhengig kan utøve sine funksjoner i forbindelse med arrangementet.  

Immuniteten som gis etter forskriften innebærer ikke immunitet mot tidligere straffbare handlinger. Det dreier seg om funksjonelt avgrenset immunitet, mot rettslig forfølgning i anledning av muntlige eller skriftlige uttalelser personene fremsetter eller handlinger de utfører i offisiell egenskap i forbindelse med deres deltakelse på arrangementet.

Det følger av sjuende ledd første punktum at alt utstyr som bringes inn av FN til arrangementet skal være skatte- og avgiftsfritt. Etter annet punktum skal Norge uten forsinkelse gi nødvendige import- og eksporttillatelser. FN skal etter tredje og fjerde punktum ha samme skatte- og avgiftsfrihet som andre internasjonale organisasjoner har i Norge, og skal få tilbakebetalt merverdiavgift.

 

Utenriksdepartementet

t i l r å r:

Midlertidig forskrift om gjennomføring av vertsstatsavtale og Memorandum of Understanding mellom Norge og De forente nasjoner om arrangementet Internet Governance Forum 2025 fastsettes i samsvar med vedlegg til resolusjonen.