§ 6 - Anmodning om habilitetsvurdering – Barne- og familieminister Kjersti Toppe

Anmodning om habilitetsvurdering – Barne- og familieminister Kjersti Toppe

1.   Innledning

Vi viser til brev 20. september 2024 der Barne- og familiedepartementet (BFD) ber Lovavdelingen om å vurdere om barne- og familieminister Kjersti Toppe er inhabil til å behandle en klage over et vedtak fra Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) om å trekke tilbake Adopsjonsforums tillatelse til adopsjonsformidling fra Madagaskar.

I brevet hit er bakgrunnen for anmodningen beskrevet slik:

«Den 3. november 2023 vedtok Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) å trekke tilbake Adopsjonsforums formidlingstillatelse for adopsjonssamarbeid med Madagaskar, jf. adopsjonsloven § 34 tredje ledd, se vedlegg.

Den 4. november 2023 la statsråd Kjersti Toppe ut et innlegg på sin Facebook-vegg. Hun skrev: «Bufdir opplyste om si avgjer i går om å trekkje formidlingsløyvet for adopsjonssamarbeid med Madagaskar. Det er ei riktig avgjerd. Faren for korrupsjon er stor. Det er risiko for at adopsjonar ikkje skjer i samsvar med Haagkonvensjonen 1993 om vern av barn. Hensynet til barna og familiane skal alltid vere det viktigaste. Ein skal ha tillit til rettstryggleiken ved utanlandsadopsjonar til Norge. Ei ekstern gransking av utanlandsadopsjonar skal også bli gjennomført.»

Adopsjonsforum påklaget vedtaket 24. november 2023, se vedlegg. I klagen fremhever Adopsjonsforum bl.a følgende: «Adopsjonsforum mener at det er meget kritikkverdig at ministeren, Kjersti Toppe, la ut et innlegg på sin Facebook side der hun skrev om vedtaket om stans av adopsjoner fra Madagaskar hvor hun konkluderte om at dette var en rett avgjørelse, uten at klagefristen var utgått. Dette er høyst uvanlig forvaltningshåndtering, og Adopsjonsforum stiller spørsmål om hvorvidt det i realiteten foreligger en reell klagemulighet i denne saken.»

Bufdir opprettholdt vedtaket 12. januar 2024 og oversendte klagen til Barne- og familiedepartementet, se vedlegg.»

Vedlagt brevet fulgte Bufdirs vedtak 3. november 2023, Adopsjonsformus klage 24. november 2023 og Bufdirs brev 12. januar 2024 om oversendelse av klagen til BFD.

2.   Lovavdelingens vurdering

Vi vurderer i det følgende Toppes habilitet i egenskap av å være departementssjef i Barne- og familiedepartementet. Som øverste leder for departementet er statsråden å anse som en «offentlig tjenestemann» og dermed omfattet av forvaltningslovens habilitetsregler, jf. forvaltningsloven § 10.

Forvaltningslovens habilitetskrav følger av § 6, som inneholder både absolutte inhabilitetsgrunner og en relativ inhabilitetsstandard. Det er ingen opplysninger i saken som tilsier at noen av de absolutte inhabilitetsgrunnene i § 6 første ledd er aktuelle. Habilitetsspørsmålet må derfor vurderes etter den relative standarden i § 6 andre ledd, der det fremgår at en tjenestemann er inhabil dersom det foreligger «andre særegne forhold […] som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». Spørsmålet er etter dette om Toppes Facebook-innlegg 4. november 2023 må anses som et slikt særegent forhold som er egnet til å svekke tillitten til hennes upartiskhet ved departementets behandling av klagen.

Etter § 6 andre ledd skal det foretas en bred, skjønnsmessig vurdering av om statsråden har en slik tilknytning til saken eller dens parter at det kan svekke tilliten til at hun vil behandle den aktuelle saken på en upartisk og nøytral måte. Formuleringen «egnet til» viser at det sentrale er hvordan forholdet fremstår utad. I habilitetsvurderingen skal det blant annet legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære «særlig fordel, tap eller ulempe» for statsråden selv eller noen hun har en «nær personlig tilknytning til», jf. § 6 andre ledd første punktum. Det skal også tillegges vekt om en part har reist habilitetsinnsigelser, jf. § 6 andre ledd siste punktum. Det må gjøres en konkret vurdering ut fra omstendighetene i den enkelte saken. Denne vurderingen må skje i lys av habilitetsreglenes begrunnelse, nemlig å «sikre korrekte avgjørelser, opprettholde tilliten til dem som fatter avgjørelsen og beskytte beslutningstakerne mot at det sås tvil om deres troverdighet», se Rt. 1996 side 64 på side 68.  

Lovavdelingen har i enkelte tidligere saker vurdert betydningen av at en statsråd har uttalt seg til fordel for et konkret utfall av en forvaltningssak som senere kommer til behandling i departementet.  I vårt brev 5. juni 2012 til Miljøverndepartementet (JDLOV-2012-3386) vurderte vi om daværende miljøvernminister Solhjell var inhabil til å behandle en sak om gruve- og fjorddeponi i Førdefjorden i Naustdal kommune. Bakgrunnen for habilitetsvurderingen var Solhjells særlige engasjement i saken før han tiltrådte som statsråd. I uttalelsen kom vi til at Solhjell ikke var inhabil og uttalte i den sammenhengen blant annet:

«Etter vårt syn skal det svært mye til før en statsråds engasjement i en sak til fordel for et bestemt standpunkt, basert på et bestemt politisk syn eller bestemte politiske avveininger, kan føre til at han blir inhabil, så lenge det ikke er grunn til å tro at dette også er utslag av en personlig særinteresse i saken (sml. Rt. 1996 s. 64). Et slikt engasjement er en legitim del av politisk oppnevnte tjenestemenns virke. Dette gjelder som utgangspunkt også i enkeltsaker av den typen som det her er tale om. Vi kan ikke se noe i de utsagnene som er nevnt i brevet hit eller i vedleggene, som kan gi grunnlag for inhabilitet. Vi tilføyer at det kan være større grunn til forsiktighet i enkelte andre sakstyper, for eksempel visse saker om særlig tyngende inngrep overfor den enkelte som reiser mer grunnleggende rettssikkerhetsspørsmål. I vurderingen kan det også ha betydning på hvilket tidspunkt en meningsytring om saken er avgitt, jf. nedenfor.»

Disse utgangspunktene er fastholdt i senere uttalelser. Vi viser til vårt brev 19. oktober 2023 til Landbruks- og matdepartementet (JDLOV-2023-3930), der vi kom til at landbruks- og matminister Geir Pollestad ikke var inhabil til å behandle en klagesak i departementet etter å ha uttalt seg om saken i media kort tid før han tiltrådte som statsråd. I brevet uttalte vi blant annet:

«Innholdet i og karakteren av uttalelsene vil ha betydning for vurderingen av om en statsråds uttalelse om en konkret sak er «egnet til å svekke tillitt til» statsrådens «upartiskhet» i behandlingen av saken. Som fremhevet over er det lagt til grunn at det skal mindre til før inhabilitet inntrer ved uttalelser om individuelle saker med betydning for enkeltindivider.»

Vi viser også til vårt brev 22. august 2024 til Landbruks- og matdepartementet (LMD) (JDLOV-2024-5134), der vi kom til at landbruks- og matministeren ikke var inhabil til å behandle budsjettposten om støtte til organisasjoner over LMDs budsjett, selv om han før tiltredelse hadde uttalt seg om hvorvidt NOAH – For dyrs rettigheter burde få slik støtte, og tidligere hadde uttalt seg i negative ordelag om organisasjonen.

Også i juridisk teori er det uttalt at det skal mye til før en politikers engasjement i en forvaltningssak leder til inhabilitet når det ikke foreligger en personlig særinteresse. Vi viser til Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s. 310:

«Vi ser ofte at en kommunepolitiker aktivt også har engasjert seg i en sak uten at sakens utfall får noen personlig betydning for ham selv, hans slektninger e.l. Hans interesse kan være distriktspolitisk, sosialpolitisk eller rett og slett å «slå politisk mynt» på den aktuelle sak. Det kan være mindre heldig at vedkommende direkte og aktivt reiser kritikk og lager en aksjon mot en privat part – f.eks. en som søker en stilling […]. Heller ikke et slikt engasjement i saken på forhånd vil normalt gjøre vedkommende inhabil – f.eks. når saken skal avgjøres av kommunestyret hvor han er medlem.

Anderledes kan det bli der utfallet av saken vil få direkte betydning for ham selv eller noen han har tilknytning til. […].»»

Vi viser også til Eckhoff/Smith Forvaltningsrett (12. utgave, 2022) s. 225, hvor det uttales:

«[…]  Så lenge de som er valgt eller oppnevnt på politisk grunnlag til f.eks. kommunestyre eller fylkesting, holder seg til hensyn som er saklige etter vedkommende lov […], kan de fremme sine politiske mål. De blir selvsagt ikke inhabile selv om standpunktet til en sak kan bli bestemt av politiske holdninger eller programmer.»

Eckhoff/Smith presiserer samme sted at det kan stille seg annerledes hvis personen har gitt uttrykk for «sterke meninger om utfallet av en bestemt sak, f.eks. ved å delta i en offentlig kampanje for eller imot et standpunkt».

Selv om Frihagen og Eckhoff/Smith nevner kommunepolitikere spesielt, er synspunktene relevante også ved vurderingen av statsråders habilitet.

Tidspunktet for når en meningsytring om saken er avgitt, kan ha betydning ved habilitetsvurderingen, se også JDLOV-2012-3386. Mens de tre nevnte sakene i JDLOV-2012-3386, JDLOV-2023-3930 og JDLOV-2024-5134 gjaldt uttalelser fra før statsråden tiltrådte, la Toppe ut det aktuelle innlegget mens hun var statsråd. Videre kommenterte hun et konkret vedtak som akkurat var fattet. Toppes uttalelser har dermed en nærmere tidsmessig tilknytning til departementets behandling av klagesaken enn det som var tilfellet i de tidligere sakene, og det skal da mindre til før uttalelser om en konkret sak kan lede til inhabilitet. Også uttalelser fra en sittende statsråd må imidlertid ha et innhold eller en karakter som er egnet til å svekke tilliten til statsrådens upartiskhet for at inhabilitet skal være aktuelt.

En statsråd må kunne uttale seg i et sakskompleks statsråden har ansvar for, og også kommentere et vedtak som er fattet i sakskomplekset, selv om vedtaket – som her – senere kan bli påklaget med departementet som klageinstans. Noe annet ville i urimelig grad ha begrenset statsråders mulighet til å gi uttrykk for politiske standpunkter innenfor sitt fagfelt. I dette tilfellet uttalte Toppe seg riktignok nokså absolutt, og tok ingen relevante forbehold da hun skrev kort at «det er ei riktig avgjerd». Isolert sett kan denne formuleringen gi inntrykk av at statsråden har tatt stilling til hvilket utfall saken bør få også i en eventuell klagerunde. Formuleringen må imidlertid forstås i lys av sammenhengen den er gitt i. Etter vårt syn er det naturlig å lese innlegget som et uttrykk for støtte til vedtaket med den begrunnelsen som er gitt av Bufdir. Vi nevner i den forbindelse at det på tidspunktet for Toppes uttalelse ikke forelå noen klage, og at vi oppfatter omtalen av fare for korrupsjon og risiko for at det skjer adopsjoner i strid med Haagkonvensjonen 1993 om vern av barn, som en henvisning til omtalen av disse temaene i Bufdirs begrunnelse for vedtaket. Det er ikke naturlig å lese det som ny og selvstendig argumentasjon fra Toppes side. Vi oppfatter videre at innlegget, lest som et hele, gir uttrykk for statsrådens overordnete politiske synspunkter i det sakskomplekset som dette vedtaket er en del av.

Som nevnt i sitatet fra JDLOV-2012-3386 kan også sakstypen spille inn i habilitetsvurderingen, blant annet ved at det kan være større grunn til forsiktighet i saker om særlig tyngende inngrep overfor den enkelte som reiser mer grunnleggende rettssikkerhetsspørsmål. Selv om det her ikke er snakk om et tradisjonelt tyngende inngrep overfor parten, gjelder det likevel en sak som kan få stor betydning for enkeltpersoner som er i en prosess for å adoptere fra Madagaskar.

Det må være relativt stort rom for uttalelser om en konkret sak også fra en sittende statsråd. Selv om deler av Toppes uttalelse nok kan leses på ulike måter, er vår samlede vurdering at uttalelsen som helhet ikke har et innhold eller en karakter som er egnet til å svekke tilliten til statsrådens upartiskhet. Det er etter vårt syn ikke grunnlag for å anta at klagesaken ikke vil bli behandlet upartisk i departementet. Vi har i vurderingen også tatt hensyn til at klager har reist innsigelser mot at statsråden behandler klagesaken, jf. forvaltningsloven § 6 andre ledd siste punktum.

Etter dette finner vi at uttalelsene i innlegget som Toppe la ut på sin Facebook-vegg 4. november 2023, ikke utgjør «særegne forhold […] som er egnet til å svekke tilliten til [hennes] upartiskhet» i forbindelse med BFDs behandling av klagesaken. Barne- og familieminister Toppe er følgelig etter vår vurdering ikke inhabil til å behandle klagesaken.