§ 11-17 – prosessuelle krav ved mindre endringer av kommuneplanens arealdel

Departementet viser til brev 5. desember 2024 fra Statsforvalteren i Rogaland med vedlagt brev fra Klepp kommune.

Statsforvalteren spør om en kommune kan endre kommuneplanens arealdel etter en enklere prosess enn den som kreves for å utarbeide ny plan, og hvilke krav som eventuelt stilles til slik forenklet prosess.

Departementet besvarer spørsmålet på generelt grunnlag.

Departementets vurdering

Det følger av plan- og bygningsloven (pbl.) § 11-5 første ledd at alle kommuner skal ha en arealplan for hele kommunen. Dette er kommuneplanens arealdel. Kommunen skal minst én gang i hver valgperiode, altså normalt hvert fjerde år, ta stilling til om gjeldende kommune­plan skal endres, jf. pbl. § 10-1 første ledd, jf. tredje ledd. Loven er likevel ikke til hindre for at kommunen endrer kommuneplanens arealdel også utenom denne fireårige syklusen.

Reglene for endring av kommuneplanens arealdel finnes i pbl. § 11-17. Etter første punktum fremgår hovedregelen om at ved endring gjelder de samme bestemmelsene som for ut­arbeiding av ny plan. Disse reglene finnes i pbl. §§ 11-12 til 11-14 og omfatter blant annet varsel om oppstart av planarbeid, utarbeiding av planprogram, høring og offentlig ettersyn av plan­forslaget. I andre punktum fremgår imidlertid følgende:

«Kommunestyret kan delegere myndighet til å vedta mindre endringer i planen i samsvar med kommunelovens regler.»

Her åpnes det for at kompetansen til å vedta «mindre endringer» kan delegeres. For slike mindre endringer gjør altså loven et uttrykkelig unntak fra kravet i pbl. § 11-17 første punktum, jf. § 11-15 første ledd første punktum om at det er «[k]ommunestyret selv» som må vedta kommuneplanens arealdel. Det er dermed ikke tvil­somt at kommunen har adgang til å gjøre «mindre endringer» i kommuneplanens arealdel og at slike endringer ikke må følge kravet i pbl. § 11-15 om personell kompetanse. Spørsmålet er hvilke prosessuelle krav som gjelder når kommunen skal vedta «mindre endringer» i kommuneplanens arealdel.

Følgende fremgår av pbl. § 11-17 tredje og fjerde punktum:

«Før det treffes slikt vedtak [om mindre endringer i kommuneplanens arealdel], skal saken forelegges berørte myndigheter. Jf. for øvrig 1-9.»

En naturlig forståelse av ordlyden i tredje punktum er at myndigheter som blir berørt av for­slaget om å endre kommuneplanens arealdel skal få muligheten til å uttale seg før endringen blir vedtatt. Et slikt krav følger imidlertid allerede av hovedregelen i pbl. § 11-17 første punktum om at endringer av kommune­planens arealdel må følge de reglene som gjelder for å utarbeide og vedta en ny plan. For slik prosess kreves det etter pbl. § 11-14 første ledd at forslag til endring av kommune­planens arealdel skal «sendes på høring». At et planforslag sendes på høring betyr at forslaget skal sendes til alle statlige, regionale og kommunale myndigheter og andre offentlige organer, private organisasjoner og institusjoner som blir berørt, til uttalelse innen en fastsatt frist, jf. pbl. § 5-2 første ledd. Hensynet til sammen­hengen i regelverket kan dermed tilsi at kravet i pbl. § 11-17 tredje punktum må tolkes slik at det får en selvstendig betydning – altså slik at det avgrenser mot andre krav som ikke gjelder dersom det kun er tale om mindre endringer av planen.

Fjerde punktum er en ren henvisning til pbl. § 1-9 i sin helhet. Etter ordlyden er det svært uklart hva som er ment med denne henvisingen. Paragraf § 1-9 inneholder en rekke ulike bestemmelser som alle gjelder uavhengig av om pbl. § 11-17 har en henvisning til § 1-9. Det er således vanskelig å kun ut fra lovens ordlyd forstå hva som er ment med henvisningen.

I Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) er pbl. § 11-17 tredje og fjerde punktum om mindre endringer kommentert slik under særmerknaden til bestemmelsen:

«Slike endringer kan ikke skje før berørte myndigheter har hatt anledning til å uttale seg. I dette ligger det at endringen ikke må komme i strid med nasjonale eller viktige regionale hensyn som ellers ville medført innsigelse mot planen. Dersom berørte myndigheter er mot en slik endringen, må planendringen behandles som en ordinær planendring. Forvaltningslovens regler om at saken skal være tilstrekkelig opplyst før vedtak fattes, gjelder.»

Forarbeidene problematiserer ikke spørsmålet om hvilke prosessuelle krav som gjelder ved mindre endringer, og tar dermed ikke stilling til om kravet om at forslaget skal forelegges berørte myndigheter skal forstås motsetningsvis. Når det gjelder den siste setningen om forvaltningsloven, kan den isolert sett tale for at henvisningen i fjerde punktum til pbl. § 1-9 kun er ment å gjelde § 1-9 første ledd. Ordlyden her er som følger:

«Forvaltningsloven gjelder med de særlige bestemmelser som er gitt i denne loven.»

Det at forarbeidene kun viser til forvaltningslovens regler om sakens opplysning, kan videre tilsi at det kun er disse reglene som er ment å gjelde ved mindre endringer av kommune­planens arealdel. Det er imidlertid vanskelig å finne andre holdepunkter for en slik snever forståelse.

Punkt 6.1 i departementets veileder til kommuneplanens arealdel gjelder endring og opp­heving av kommuneplanens arealdel. Her fremgår at det kreves en behandling som om det var en ny plan, «[m]ed mindre det er en ‘mindre endring’». Og videre:

«En mindre endring kan foretas gjennom enklere saksbehandling, og vedtaks­myndigheten kan delegeres. For mindre endringer gjelder forvaltningslovens bestemmelser om saksbehandling og vedtak, jf. plan- og bygningsloven § 1-9.»

Departementet har altså i sin veiledning lagt til grunn at kommunen kan gjøre mindre endringer av kommuneplanens arealdel uten at det er krav om en full planprosess. Når det gjelder spørsmålet om hvilke prosessuelle krav som gjelder for slik forenklet prosess, er ikke dette like tydelig avklart i veilederen. Her legges det imidlertid til grunn at hen­visningen til pbl. § 1-9 gjelder mer enn kun et krav om at saken er tilstrekkelig opplyst, da det er vist til bestemmelsene om saksbehandling og vedtak.

Teksten i veilederen kan dermed kaste lys over hva som kan være ment med henvisningen til pbl. § 1-9. Ut fra det som står i sitatet synes denne henvisningen for det første å begrense seg til pbl. § 1-9 første ledd, noe som de siterte forarbeidene også trekker i retning av. For det andre taler veilederen for at henvisningen til pbl. § 1-9 innebærer å fravike det normale prinsippet om lex specialis, slik at det er for­valtnings­lovens generelle bestemmelser som gjelder ved mindre endringer i stedet for plan- og bygningslovens mer spesielle bestem­melser i pbl. §§ 11-12 til 11-14. Det er følgelig relevant å avklare hvilke krav forvaltningsloven stiller til «saks­behandling og vedtak».

Departementet har lagt til grunn at vedtakelse av kommuneplanens arealdel er en forskrift, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) punkt 5.1.5 (på side 65). Det er følgelig først og fremst for­valtningslovens regler om forskrifter i kapittel VII som er relevante. Det må etter dette være klart at det ikke gjelder krav til varsel om oppstart av planarbeid og kunngjøring av dette, utarbeiding av planprogram eller offentlig ettersyn slik disse kravene er oppstilt i plan- og bygningsloven. Det vil heller ikke være krav om vanlig høring slik dette er definert i pbl. § 5-2 andre ledd, da det fremgår et eksplisitt og mer av­grenset krav i pbl. § 11-17 tredje punktum. Bestemmelsen i § 11-17 tredje punktum anses på uttømmende måte å regulere kommunens plikt til forhåndsvarsling. Det må vurderes konkret hvilke myndigheter som blir berørt av en mindre endring. Siden høringsfristen i pbl. § 11-14 første ledd andre punktum ikke gjelder, mener departementet det bør tas utgangspunkt i samme frist som ved endring av regulerings­plan etter forenklet prosess: Det må gis en «rimelig frist … [som] vil kunne være på 2-3 uker», jf. Prop. 149 L (2015–2016) side 76.

Oppsummert gjelder altså ikke kravene i pbl. §§ 11-12 til 11-14, og det kreves som hoved­regel kun at saker om mindre endringer i kommune­planens arealdel forelegges berørte myndig­heter. Forvaltningslovens generelle regler, for eksempel om krav til sakens opp­lysning, kommer selvsagt til anvendelse.

I tillegg gjelder det krav om kunngjøring av vedtaket om mindre endringer av kommune­planens arealdel. Kunngjøring sikrer bred offentliggjøring og tilgjengelighet av kommunens vedtak om arealbruk i kommuneplanens arealdel. Dette sentrale hensynet gjør seg også gjeldende ved mindre endringer som gjøres etter en forenklet prosess. Kravet til kunngjøring hjemles i pbl. § 11-15 andre ledd, som altså også gjelder ved mindre endringer. Dette harmonerer med departementets standpunkt for kunngjøring av endring av reguleringsplaner etter forenklet prosess, jf. tolkningsuttalelse 17. desember 2019 (TUDEP-2019-5682-2).

For ordens skyld minner departementet om at det unntaksvis kan være riktig å anvende reglene for enkeltvedtak analogisk for kommuneplanens arealdel, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) i spesial­merknaden til pbl. § 1-9. Dette vil særlig kunne være aktuelt ved mindre endringer av kommuneplanens arealdel, dersom slik endring bare får betydning for en enkelt eller meget få eiendommer. I så tilfelle vil det være nødvendig å følge forvaltningslovens regler om enkeltvedtak.