Utvalg som skal utrede tidligere rettslig avklaring i ekspropriasjonssaker

1. Bakgrunn

Regjeringen la 20. desember 2023 frem en bred tiltakspakke for å legge til rette for bedre ivaretakelse av reindriften ved planlegging og utbygging av energi. I den forbindelse ble det også besluttet å vurdere behovet for generelle endringer i prosessreglene. Formålet er å få en tidligere rettslig avklaring av ugyldighetsanførsler i ekspropriasjonssaker.

2. Rettslig prøving av ekspropriasjonsvedtak

Ekspropriasjon av eiendom eller rettigheter er tidvis nødvendig for å kunne gjennomføre viktige tiltak i saker der enighet med grunneiere eller andre rettighetshavere ikke oppnås ved avtale. Lovverket angir en rekke formål det kan eksproprieres til fordel for, blant annet utbygging av kraftanlegg og annen infrastruktur. Ekspropriasjon er gjennomgående inngripende for den det blir ekspropriert fra (ekspropriaten). Det er derfor et særlig behov for at ekspropriasjonen skjer etter gode prosesser, både frem mot at det fattes vedtak om ekspropriasjon, ved utmåling av erstatningen og ved eventuell overprøving av lovligheten av vedtaket.

Ved ekspropriasjon skal ekspropriaten ha full erstatning. Dersom partene ikke blir enige om vederlaget eller grunnlaget for ekspropriasjonen bestrides, avgjøres saken ved rettslig skjønn etter reglene i skjønnsprosessloven. Saken kan deretter bringes videre til lagmannsretten og Høyesterett etter reglene om overskjønn eller anke.

Å avvente gjennomføring av det aktuelle tiltaket i alle saker til det foreligger en rettskraftig avgjørelse av erstatningsutmålingen, ville i mange tilfeller ført til vesentlige forsinkelser og store negative konsekvenser. Oreigningslova åpner derfor for å gi adgang til forhåndstiltredelse, som innebærer at et ekspropriasjonsinngrep kan iverksettes før det foreligger et rettskraftig skjønn i saken. I flertallet av ekspropriasjonssaker er forhåndstiltredelse uproblematisk, siden partene er enige om at vilkårene for ekspropriasjon foreligger, og en eventuell uenighet bare gjelder størrelsen på vederlaget. Dette kan stille seg annerledes dersom ekspropriaten hevder at vilkårene for ekspropriasjon ikke er til stede for hele eller deler av området, og derfor også motsetter seg forhåndstiltredelse.

Et endelig vedtak om forhåndstiltredelse utgjør et særlig tvangsgrunnlag for å kunne ta eiendommen i besittelse, og namsmannen kan treffe vedtak om at den som eksproprierer (eksproprianten), kan ta området i bruk. Alle innvendinger som kunne ha vært fremmet under et søksmål mot vedtaket om forhåndstiltredelse, kan også fremmes for namsmannen og deretter ved klage til tingretten i en sak om tvangsfullbyrdelse av et slikt vedtak. Også under selve skjønnsforretningen kan skjønnsretten, i tillegg til å fastsette ekspropriasjonserstatningen, prejudisielt prøve gyldigheten av ekspropriasjonsvedtaket dersom det er tvist om retten til ekspropriasjon.

Ved siden av tvangsfullbyrdelses- og skjønnsprosessen er det i tillegg adgang for ekspropriaten til å ta ut alminnelig sivilt søksmål om gyldigheten av vedtaket. Denne muligheten blir imidlertid i praksis sjelden benyttet, sammenlignet med muligheten til å komme med eventuelle innsigelser mot vedtakets gyldighet under avholdelse av skjønnet til fastsetting av ekspropriasjonserstatningen. Dette har antakelig sammenheng med at sakskostnadene for behandling i første instans i skjønnssaker blir dekket av eksproprianten, mens ekspropriaten i et ordinært søksmål løper en risiko for å måtte bære sakskostnadene.

3. Utfordringer med dagens prosessmodell

Når eventuelle ugyldighetsanførsler mot ekspropriasjonsvedtak prøves først i forbindelse med spørsmålet om skjønnet skal fremmes, kan det gå lang tid før det foreligger en rettslig vurdering av gyldighetsspørsmålet. Til illustrasjon kom Høyesteretts prejudisielle gyldighetsvurdering i skjønnssaken om vindkraften på Fosen åtte år etter at vedtakene ble stadfestet i klagesaken og to år etter at det første anlegget var satt i drift. En sen rettslig vurdering av om et vedtak er gyldig, er særlig uheldig når det i tråd med en forhåndstiltredelse er gjort tiltak som det er vanskelig eller meget kostbart å reversere.

I tillegg kan det spørres om dagens skjønnsprosess er velegnet for å prøve gyldigheten av ekspropriasjonsvedtak. Som hovedregel settes skjønnsretten med fire skjønnsmedlemmer som har kyndighet i det skjønnet gjelder, i tillegg til en eller flere fagdommere. Bakgrunnen for dette er at skjønn normalt gjelder skjønnsmessige spørsmål der det er behov for også annen kompetanse enn juridisk, typisk innen verdsetting og fast eiendom. Når retten skal ta stilling til gyldigheten av vedtaket, vil spørsmålene derimot være utpreget juridiske og gjerne kompliserte. Det kan også være uheldig at offentlige myndigheter, som normalt vil være nærmere til å belyse forhold av betydning for vedtakets gyldighet enn eksproprianten, ikke er part i skjønnssaken. Det medfører også at gyldighetsspørsmålet ikke avgjøres overfor vedtaksmyndigheten.

4. Nærmere om utvalgets oppdrag

Utvalget skal utrede og foreslå endringer i prosessreglene med formål om at gyldighetsprøving av ekspropriasjonsvedtak kan skje så tidlig som mulig med bindende virkning for partene, og med en hensiktsmessig sammensetning av retten. Utvalget står fritt med hensyn til hvilken tilnærming som foreslås for å nå dette formålet. Det kan for eksempel foreslås endringer i skjønnsprosessen, i prosessen for tvangsfullbyrdelse av vedtak om forhåndstiltredelse, i andre prosessformer eller en kombinasjon. Utvalget skal blant annet vurdere behovet for følgende:

• endringer i reglene om anke i skjønnsprosessen, slik at det kan ankes særskilt også over en avgjørelse om å fremme skjønnet

• endringer i sakskostnadsreglene, slik at ekspropriaten ikke har et insentiv til å velge å fremme ugyldighetsanførsler i skjønnsprosessen fremfor i alminnelig prosess

• en søksmålsfrist for eventuelle ugyldighetsanførsler, slik at gyldighetsspørsmålet bringes tidligere inn for domstolene

• regulering som sikrer at offentlige myndigheter kan opptre som part i saken

• regulering som innebærer at ugyldighetsanførsler prøves utenom selve skjønnssaken, i en prosess som er mer egnet for gyldighetsprøving

Rammene for utvalgets arbeid er i utgangspunktet saker om gyldighetsprøving av ekspropriasjonsvedtak, men utvalget kan foreslå at endringene skal ha en annen avgrensning dersom det gir bedre sammenheng i regelverket eller har andre gode grunner for seg. Utvalget skal i den grad det er hensiktsmessig, se hen til lovgivning i andre land det er naturlig å sammenligne seg med. Forslagene skal være i samsvar med Grunnloven og Norges folkerettslige og menneskerettslige forpliktelser.

5. Utredningsoppdraget for øvrig

Utvalgets lovforslag skal utformes med utgangspunkt veilederen Lovteknikk og lovforberedelse (2000), utarbeidet av Lovavdelingen i Justisdepartementet, jf. utredningsinstruksen punkt 4-1. Utvalget skal utrede og vurdere virkningene av forslaget i tråd med utredningsinstruksen. Utredningen skal kunne sendes på alminnelig høring uten ytterligere utredning av departementet.

Departementet kan supplere og presisere mandatet dersom det anses hensiktsmessig, og utvalget kan be departementet supplere og presisere mandatet ved behov. Utvalgets budsjett fastsettes særskilt. Om godtgjøring til utvalgets medlemmer gjelder de til enhver tid gjeldende bestemmelsene i Statens personalhåndbok om godtgjøring mv. til leder, medlemmer og sekretærer i utvalg, samt supplerende retningslinjer fastsatt av Justis- og beredskapsdepartementet. Om arkivordningen gjelder forskrift om offentlege arkiv § 2 og utfyllende bestemmelser. Utvalget skal avgi sin utredning i form av en NOU til Justis- og beredskapsdepartementet innen ett år fra arbeidets oppstart.