Utvalg som skal utrede ordningen med godtgjøring til advokater, sakkyndige og tolker i offentlige oppdrag

1. Innledning

Regjeringen har besluttet å sette ned et utvalg som skal utrede salærordningen og regelverket knyttet til den, jf. Prop. 1 S (2024–2025). Målet med utredningen er å sikre et godt kunnskapsgrunnlag for reguleringen av godtgjøring til advokater, sakkyndige og tolker i offentlige oppdrag. De tjenestene som godtgjøres under salærordningen er viktige for en velfungerende rettsstat. Det er særskilte problemstillinger rundt uavhengighet, kvalitet og tilgjengelighet i tilbudet av disse tjenestene, som gjør at endringer i ordningen må bygge på et bredt kunnskapsgrunnlag. Utvalget skal foreslå en helhetlig regulering og organisering av salærordningen, som legger til rette for å ivareta kvaliteten på tjenestene som godtgjøres under salærordningen samtidig som statens ressurser benyttes så effektivt som mulig.

2. Bakgrunn 

Staten bidrar til å ivareta borgernes rettssikkerhet på flere ulike måter. Blant annet dekker det offentlige utgiftene til forsvarer og bistandsadvokat i straffesaker og til rettshjelp i saker etter rettshjelploven. Salærordningen har hjemmel i straffeprosessloven §§ 78, 107 og 107 d, lov om vidners og sakkyndiges godtgjørelse m.v. § 10 og rettshjelpsloven. Den nærmere reguleringen er gitt i forskrift om salær fra det offentlige til advokater mv. (salærforskriften) og forskrift om salær fra det offentlige til advokater m.fl. etter faste satser (stykkprissatser) ved fri rettshjelp og i straffesaker (stykkprisforskriften). Det er med hjemmel i straffeprosessloven §§ 101 og 107 g også fastsatt egen forskrift om faste forsvarere og bistandsadvokater.

Bakgrunnen for at departementet mener det er behov for å utrede salærordningen og regelverket knyttet til den er sammensatt:

For det første kan reguleringen av salærordningen fremstå uoversiktlig og fragmentarisk. Regelverket er utdatert og skjønnspreget. I tillegg kommer at salærregelverket anvendes av mange aktører, noe som kan innebære en risiko for uensartet praksis.

For det andre bruker staten betydelig ressurser på særskilte straffesaksutgifter og fri rettshjelp. I 2024 ble det brukt over 2 milliarder kroner til salær fra det offentlige, fordelt på 1,6 milliarder kroner til særskilte straffesaksutgifter (kap. 466, post 01) og 652 millioner kroner til fri rettshjelp (kap. 470, post 01). Domstolene regnskapsfører 98 prosent av straffesaksutgiftene og om lag halvparten av de totale utgiftene til fri rettshjelp. I 2023 gikk om lag 65 prosent av de særskilte straffesaksutgiftene til forsvarere, 15 til 20 prosent til bistandsadvokater og mellom 5 og 10 prosent til henholdsvis tolker og sakkyndige. Utgiftene til bistandsadvokatene er den utgiftsposten som relativt sett har økt mest siden 2015. I lys av utviklingen i statens utgifter og de hovedutfordringene norsk økonomi står overfor, jf. Meld. St. 31 (2023-2024) Perspektivmeldingen 2024, er det nødvendig å vurdere både kostnads- og formålseffektiviteten i salærordningen. Det vises for øvrig til Menon Economics Analyse av utviklingen i statens utgifter til fri rettshjelp og særskilte straffesaksutgifter i perioden 2008 til 2014 (2016), Menon Economics og Oxford Research Analyse av stykkpris og medgått tid - For utbetaling av salær til advokater (2019), Vista Analyse Evaluering av endring i godtgjøringsreglene ved reisefravær (2020) og Salærrådets anbefalinger til Justis- og beredskapsdepartementet.

For det tredje kom regjeringen og Advokatforeningen 1. juli 2024 til enighet om flere tiltak knyttet til salærordningen, herunder at departementet «vil sette i gang et større arbeid i form av en utredning av salærordningen og regelverket knyttet til den», jf. pressemelding nr. 74-2024. Enigheten kom i stand etter at Advokatforeningen aksjonerte for høyere salærsats våren 2024. Dette var den andre aksjonen på få år, der den forrige aksjonen resulterte i blant annet opprettelsen av Salærrådet, jf. avtale 24. juni 2022 mellom Advoktatforeningen og Justis- og beredskapsdepartementet.

3. Mandat

Utvalget skal foreta en helhetlig gjennomgang av salærordningen og regelverket som regulerer den. Det innebærer å kartlegge og analysere sammenhengen mellom utgifter og aktører, sakstyper og godtgjøringsform etter dagens ordning. Målet med utvalgets utredning er å sikre et godt kunnskapsgrunnlag for reguleringen av godtgjøring til advokater, sakkyndige og tolker i offentlige oppdrag. Utvalget skal foreslå en helhetlig regulering og organisering av salærordningen som vil bidra til at ordningen og bruken av den skal bli rettferdig, kostnadseffektiv, anvendelig og kontrollerbar. Utvalget skal vektlegge hensynet til rettssikkerhet i forslagene til regulering og organisering av salærordningen, samt aktørenes mulighet for å utføre oppdraget på en forsvarlig måte. Utvalget skal ikke utrede spørsmål om hvilke sakstyper som gir rett på rettslig bistand i straffesaker eller etter rettshjelploven, men det er relevant å se på omfanget av bistand til rettshjelp og utgifter knyttet til de enkelte sakstypene.

Utvalget skal redegjøre for relevante menneskerettslige rammer og for tilsvarende ordninger i andre nordiske land, eventuelt også i andre land som det kan være naturlig å se hen til.

Utvalget bes særlig om å utrede og vurdere følgende problemstillinger:

1. Hvordan aktørene i straffesaker og saker etter rettshjelpsloven skal godtgjøres.
   • Herunder skal utvalget gi departementet et grundig kunnskapsgrunnlag til arbeidet med å fastsette hvordan aktørene skal godtgjøres, herunder eventuelle hensyn som må tas i arbeidet med statsbudsjettet. For eksempel bør utvalget redegjøre for hvilke faktorer det anser som relevante når spørsmålet om godtgjøring for offentlige oppdrag skal behandles. Redegjørelsen skal ikke nødvendigvis begrenses til en vurdering av de faktorene Salærrådet skal vektlegge i sine anbefalinger. Utvalget kan utrede alternative modeller til dagens ordning, som er at regjeringen foreslår salærsatsens størrelse i sitt forslag til statsbudsjett.
   • Kunnskapsgrunnlaget skal også redegjøre for inntjeningspotensialet til advokater som helt eller delvis baserer sin virksomhet på oppdrag som godtgjøres etter den offentlige salærsatsen.
     
     
2. Hvordan salærordningen skal reguleres, herunder om de samme godtgjøringsreglene skal gjelde for alle aktørene eller om det bør fastsettes egne regler, godtgjøringsmodeller eller satser for de ulike aktørene eller for ulike typer oppdrag.
   • Utvalget skal foreta en helhetlig revisjon av stykkprisordningen, herunder om denne bør benyttes i mindre eller større utstrekning enn i dag eller utformes på en annen måte. Det skal også utredes om det bør innføres andre former for standardisering knyttet til sakstyper, og om det bør gjøres endringer i reguleringen av når oppdraget skal godtgjøres etter medgått tid.
   • Godtgjøring for reise og annet fravær og nivået på slik godtgjøring, herunder reguleringen og praktiseringen av bostedsforbeholdet (at det som hovedregel ikke gis dekning for merutgifter som følge av at det er valgt advokat utenfor rettskretsen eller utenfor rimelig nærhet av rettshjelpmottakerens bo- eller oppholdssted).
   • Om og eventuelt hvordan utgifter som påløper i forbindelse med fravær skal kompenseres.
   • Om og eventuelt hvordan det bør godtgjøres særskilt for påkrevet arbeid utover normal arbeidstid, for eksempel som følge av rettsmøter, avhør eller lignende.
   • Godtgjøring ved utsettelse eller bortfall av rettsmøte eller oppdrag.
   • Godtgjøring ved bytte av advokat underveis i en sak og i saker med flere advokater. Utvalget skal herunder undersøke omfanget av advokatbytter og praksis knyttet til avkortning i den nye aktørens salær.
     
     
3. Hvordan salærordningen bør organiseres og forvaltes. Herunder skal utvalget vurdere:
   • Hvem som skal ha myndigheten til å fastsette og utbetale salær.
   • Tiltak som legger til rette for effektiv innlevering av salærkrav for aktørene og effektiv saksbehandling og kontroll for myndighetene.
   • Tiltak som sikrer tilgang på advokat, sakkyndig og tolk i saker der det er påkrevd, slik at politi, påtale og domstol kan gjennomføre nødvendig arbeid i saker der særlig viktige interesser står på spill.
   • Hvorvidt oppdrag som i dag godtgjøres etter den offentlige salærsatsen eller ytes av privatpraktiserende advokater, bør gjøres tilgjengelig gjennom andre ordninger.
   • Ved vurderingen av eventuelle nye modeller, skal konsekvenser for uavhengighet, tilgjengelighet og kvalitet utredes.
     

4. Utvalgets arbeid

Utvalget skal foreta de undersøkelsene og innhente de opplysningene som er nødvendige for å besvare mandatet. Utvalget skal innhente en ekstern kartlegging som kan bidra til å opplyse problemstillingen i punkt 1 andre kulepunkt (om inntjeningspotensialet til advokatene). Utvalget skal involvere relevante aktører, for eksempel gjennom innspillmøter eller invitasjon til skriftlige innspill, herunder, men ikke begrenset til Sentralenheten for barneverns- og helsenemnda, relevante arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner og andre relevante fagmiljøer mv.

Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av utvalgets forslag, herunder forslagenes betydning for rekruttering til og tilgjengelighet av og kvalitet ved tjenestene, skal fremgå av utredningen. Utredningsinstruksen skal ligge til grunn for utvalgets arbeid, herunder problemforståelse og vurderinger av ulike tiltak. Minst ett av utvalgets forslag skal ta utgangspunkt i uendret ressursbruk for staten totalt sett. Anslagene for økonomiske konsekvenser over tid skal beskrives, herunder også for drift og forvaltning av eventuelle digitale løsninger (livsløp). For tiltak med vesentlige nytte- eller kostnadsvirkninger skal det gjennomføres en analyse i samsvar med gjeldende rundskriv for samfunnsøkonomiske analyser. Utvalgets forslag bør være realiserbare, og utvalget bør ha dialog med relevante virksomheter for å sikre et godt grunnlag for å beskrive økonomiske og administrative konsekvenser, herunder digitale behov og behov for data og statistikk.

Utvalget skal utforme lov- og forskriftsforslag i tråd med anbefalingene Justis- og beredskapsdepartementets veiledning Lovteknikk og lovforberedelse (2000). Et vesentlig siktemål med regelarbeidet er å oppnå brukervennlige regler. Lov- og forskriftsforslagene bør derfor ha god systematikk og et enkelt og klart språk. Utvalget kan i den forbindelse vurdere om begrepsbruken i ordningen er hensiktsmessig. Utformingen av regler skal være teknologinøytrale og ta høyde for større grad av digitalisering av saksbehandling og oppgaveløsning, herunder automatisering av saksbehandlingsprosesser og avgjørelser.

Utvalgets budsjett vil bli fastsatt særskilt. Om godtgjøring gjelder de til enhver tid gjeldene bestemmelser i Statens personalhåndbok om godtgjøring mv. til leder, medlemmer og sekretærer i utvalg, samt supplerende retningslinjer fastsatt av Justis- og beredskapsdepartementet. Om arkivordningen gjelder forskrift om offentlege arkiv § 2 og eventuelle utfyllende bestemmelser. Det vises for øvrig til Digitaliserings- og forvaltningsdepartementets veileder Utvalgsarbeid i staten (oppdatert desember 2024).

Utvalget skal levere sin utredning innen 31. desember 2026.