Prop. 72 L

(2015–2016)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Endringar i opplæringslova (friare skoleval over fylkesgrenser, praksisbrevordning m.m.)

Tilråding frå Kunnskapsdepartementet 18. mars 2016, godkjend i statsråd same dagen. (Regjeringa Solberg)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Hovudinnhaldet i proposisjonen

Kunnskapsdepartementet legg med dette fram forslag til endringar i lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova). Departementet foreslår å innføre ei plikt for fylkeskommunane til å finansiere skoletilbod i andre fylke og ei plikt til å ta imot gjesteelevar ved ledig kapasitet. Forslaget skal gi elevar på vidaregåande nivå eit friare skoleval over fylkesgrensene.

Departementet foreslår vidare å innføre praksisbrevordninga som supplement til ordinær yrkesfagleg vidaregåande opplæring. Praksisbrevordninga skal vere eit toårig opplæringsløp med praksisbrev som dokumentasjon. Departementet går inn for at praksisbrevordninga skal vere eit tilbod i alle fylkeskommunar.

Proposisjonen inneheld òg forslag om endringar i opplæringslova for å leggje til rette for at kommunar og fylkeskommunar kan tilby meir grunnskoleopplæring til ungdommar som har rett til vidaregåande opplæring. Etter forslaget kan ungdommar som har behov for meir grunnskoleopplæring, få høve til å styrkje dei faglege ferdigheitene sine og forbetre grunnskolekarakterane sine.

Departementet foreslår vidare å etablere ei ordning for godkjenning av utanlandsk fagopplæring på vidaregåande opplæringsnivå der NOKUT vil ha det operative ansvaret. Forslaget vil kunne gi den enkelte betre høve til relevant arbeid og dessutan bidra til ei betre utnytting av den samla kompetansen i arbeidsstyrken.

Proposisjonen inneheld òg forslag om å klargjere når opplæringsplikta fell bort ved utanlandsopphald, og forslag om å fjerne tilrådinga i lova om maksimal skolestorleik.

2 Høyring

Kunnskapsdepartementet sende forslag om endringa i opplæringslova på høyring i to omgangar. Forslaga om friare skoleval, om høve til å tilby meir grunnskoleopplæring, om å klargjere når opplæringsplikta fell bort ved utanlandsopphald og om å fjerne tilrådinga om skolestorleik frå lova, blei sende på høyring 22. september 2015 med høyringsfrist 7. desember 2015. Forslaga om praksisbrevordninga og godkjenningsordning for utanlandsk fagopplæring blei sende på høyring 13. oktober 2015 med høyringsfrist 14. desember. Begge høyringane gjekk ut til desse instansane:

Alle departementa

Barneombodet

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

Datatilsynet

Det juridiske fakultetet ved Universitetet i Bergen

Det juridiske fakultetet ved Universitetet i Oslo

Det juridiske fakultetet ved Universitetet i Tromsø

Det utdanningsvitskaplege fakultetet ved Universitetet i Oslo

Forbrukarombodet

Forbrukarrådet

Foreldreutvalet for grunnopplæringa

Forskingsrådet

Fylkesmennene

Helsedirektoratet

Helsetilsynet

Integrerings- og mangfaldsdirektoratet

Kriminalomsorgsdirektoratet

Likestillings- og diskrimineringsombodet

Nasjonalt organ for kvalitet i utdanninga

Nasjonalt senter for fleirkulturell opplæring

Norsk institutt for forsking om oppvekst, velferd og aldring

Riksarkivet

Senter for IKT i utdanninga

Sentraleininga for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker

Språkrådet

Statens lånekasse for utdanning

Statistisk sentralbyrå

Statlege grunnskolar og vidaregåande skolar

Statlege høgskolar

Sysselmannen på Svalbard

Universitet

Utdanningsdirektoratet

VOX Nasjonalt fagorgan for kompetansepolitikk

Riksrevisjonen

Sametinget

Sivilombodsmannen

Fylkeskommunane

Kommunane

Longyearbyen lokalstyre

Abelia

Akademikerne

Arbeidsgivarforeininga Spekter

Atferdssenteret

Dysleksi Norge

Elevorganisasjonen

Fabulinus

Fafo

Fellesorganisasjonen

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

Friskolar

Godkjente Norske Utenlandsskolers Forening

Hovedorganisasjonen Virke

Innvandrernes Landsorganisasjon

Institutt for samfunnsforskning

Kristne Friskolers Forbund

KS

Landsorganisasjonen i Noreg

Lykkelige Barn – Nettverket for foreldre med høyt begavede barn

Lærernes Yrkesforbund

Læringsmiljøsenteret, Universitetet i Stavanger

Nordisk institutt for studium av innovasjon, forsking og utdanning

Noregs barne- og ungdomsorganisasjonar

Noregs Handikapforbund

Norsk Forbund for Utviklingshemmede

Norsk innvandrerforum

Norsk Lektorlag

Norsk studentorganisasjon

Norsk Montessoriforbund

Norske Fag- og Friskolers Landsforbund

Næringslivets Hovedorganisasjon

Private grunnskolar

Private høgskolar

Redd Barna

Raudekrossen

Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

Skoleleiarforbundet

Skolenes landsforbund

Steinerskoleforbundet

Stiftelsen barnas rettigheter

Utdanningsforbundet

UNICEF Noreg

Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høgskoleutdanna

Universitets- og høgskolerådet

Vaksenopplæringsforbundet

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Forslaga om praksisbrevordninga og godkjenningsordninga for utanlandsk fagopplæring gjekk i tillegg ut til desse høyringsinstansane:

Faglege råd ved Utdanningsdirektoratet

Meisterbrevnemnda

Nasjonalt fagskoleråd ved Vox

Samarbeidsrådet for yrkesopplæringa ved Utdanningsdirektoratet

Arbeidsgivarforeininga for vekst- og attføringsbedrifter

Multikulturelt Initiativ- og Ressursnettverk

Desse instansane har komme med merknader til eitt eller fleire av lovforslaga:

Justis- og beredskapsdepartementet

Landbruks- og matdepartementet

Barneombodet

Fagleg råd for naturbruk

Fagleg råd for helse- og oppvekstsfag

Fagleg råd for restaurant- og matfag

Fagleg råd for service og samferdsel

Fagleg råd for teknikk og industriell produksjon

Fagleg råd for design og handverk

Felles studieadministrativt tenestesenter

Foreldreutvalet for grunnopplæringa

Fylkesmannen i Buskerud

Fylkesmannen i Hedmark

Fylkesmannen i Rogaland

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag

Fylkesmannen i Vestfold

Fylkesmannen i Østfold

Høgskolen i Buskerud og Vestfold

Høgskolen i Østfold

Integrerings- og mangfaldsdirektoratet

Kriminalomsorgsdirektoratet

Likestillings- og diskrimineringsombodet

Meisterbrevnemnda

Nasjonalt senter for fleirkulturell opplæring

Nasjonalt organ for kvalitet i utdanninga

Senter for internasjonalisering av utdanning

Språkrådet

Statistisk sentralbyrå

Utdanningsdirektoratet

Vox

Sametinget

Akershus fylkeskommune

Arbeidsgruppe frå Ringerike og Sør Aurdal kommunar

Arendal kommune

Aurland kommune

Aust-Agder fylkeskommune

Bergen kommune

Buskerud fylkeskommune

Bærum kommune

Drammen kommune

Fjell kommune

Haram vidaregåande skule

Hedmark fylkeskommune

Hordaland fylkeskommune

Lindås kommune

Meråker kommune

Møre og Romsdal fylkeskommune

Nes kommune

Nordland fylkeskommune

Nord-Trøndelag fylkeskommune

Oppland fylkeskommune

Oslo kommune

Porsgrunn kommune

Rindal kommune

Rogaland fylkeskommune

Sandnes kommune

Sarpsborg kommune

Skien kommune

Sogn og Fjordane fylkeskommune

Stavanger kommune

Sør-Odal kommune

Sør-Trøndelag fylkeskommune

Sørum kommune

Telemark fylkeskommune

Thor Heyerdahl videregående skole

Troms fylkeskommune

Trondheim kommune

Vest-Agder fylkeskommune

Vestfold fylkeskommune

Østfold fylkeskommune

Åsnes kommune

Abelia

Arbeidsgivarforeininga Spekter

Byggenæringens landsforening

Delta

Elevorganisasjonen

Energi Norge

Fagforbundet

Forum for fagskoler

Frambu kompetansesenter for sjeldne diagnoser

Interesseorganisasjonen for Kommunal Voksenopplæring

Jussformidlingen i Bergen

Kristne Friskolers Forbund

KS

Landsorganisasjonen i Noreg

Maskinentreprenørenes Forbund

NELFO

Næringslivets Hovedorganisasjon

Norsk Forbund for Utviklingshemmede

Norsk Vann BA

Skoleleiarforbundet

Skolenes landsforbund

Studieforbundet AOF

UNIO

Utdanningsforbundet

Utdanningsforbundet Vest-Agder

Virke

Vaksenopplæringsforbundet

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

I tillegg har desse instansane sagt at dei ikkje har merknader:

Arbeids- og sosialdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet

Klima- og miljødepartementet

Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Samferdselsdepartementet

Utanriksdepartementet

Helsedirektoratet

3 Forslag om friare skoleval over fylkesgrensene

3.1 Bakgrunnen for forslaget

Forslaget om eit friare skoleval har bakgrunn i den politiske plattforma til regjeringa (Sundvolden-erklæringa), der det heiter at regjeringa vil «gi elevene i den videregående opplæringen rett til fritt skolevalg på tvers av fylkesgrenser».

Regjeringa er oppteken av at elevane skal ha større fridom ved val av vidaregåande skole. Samtidig er det viktig å få erfaring med korleis eit friare skoleval vil påverke dimensjoneringa av det vidaregåande opplæringstilbodet og elevane sitt høve til å gå på skole i nærområdet sitt.

Forslaget om eit friare skoleval vil gi elevane større valfridom når dei søkjer vidaregåande opplæring, samtidig som fylkeskommunane framleis vil ha ansvaret for, og handlingsrommet til, å planleggje og byggje ut det vidaregåande opplæringstilbodet i det enkelte fylket. Forslaget inneber at det blir etablert gode og føreseielege økonomiske rammevilkår, slik at fylkeskommunane vil få insentiv både til å skape og utvide gode opplæringstilbod og til å dimensjonere opplæringstilbodet ut frå det behovet elevane har, uavhengig av fylkesgrenser.

3.2 Gjeldande rett

Etter opplæringslova § 3-1 har ungdommar med rett til vidaregåande opplæring rett til inntak til eitt av tre alternative utdanningsprogram på vidaregåande trinn 1 som dei har søkt på, og til to års vidaregåande opplæring innanfor utdanningsprogrammet. Det følgjer av opplæringslova § 13-3 at det er fylkeskommunen der eleven bur, som skal oppfylle eleven sin rett til vidaregåande opplæring. Fylkeskommunen skal planleggje og byggje ut det vidaregåande opplæringstilbodet med omsyn til mellom anna nasjonale mål, ønska til søkjarane og det behovet samfunnet har for vidaregåande opplæring i alle utdanningsretningar og for ulike aldersgrupper.

Ungdommar har i utgangspunktet berre rett til inntak til vidaregåande skole i heimfylket sitt.[1] Ein kan søkje om inntak til vidaregåande opplæring i andre fylke, men fylkeskommunane har inga plikt til å behandle søknader eller ta imot søkjarar frå andre fylke. Opplæringslova § 13-3 tredje ledd andre punktum gir departementet heimel til å gi forskrifter om at heimfylket i rimeleg grad har ansvaret for å refundere utgifter i samband med vidaregåande opplæring i eit anna fylke. Det går fram av forarbeida til lova[2] at avgrensinga «i rimeleg grad» er meint å hindre at heimfylket blir ansvarleg for utgifter til skoleplass i andre fylke som er dyrare enn skoleplass i eige fylke.

Opplæringslova § 13-4 tredje ledd gir heimel til å fastsetje forskrifter om heimfylket sitt ansvar for å refundere utgifter til skyss i samband med vidaregåande opplæring i eit anna fylke. Plikta fylkeskommunen har til å dekkje skyssutgifter, er fastsett i opplæringslova § 13-4. Etter ordlyden er ikkje plikta avgrensa til å gjelde ved inntak i heimfylket.

3.3 Gjesteelevordningane i fylkeskommunane i dag

Det varierer kva høve elevar har til å ta vidaregåande opplæring i andre fylke. Somme fylkeskommunar samarbeider tett om felles opplæringstilbod eller utveksling av elevar, andre gjer det ikkje. Å kjøpe skoleplassar i eit anna fylke og tilby desse til eigne elevar er éin måte å sikre elevane større valfridom på. Meir utbreidde er ordningar med gjesteelevgarantiar. Gjesteelevgaranti vil seie at heimfylket garanterer for kostnader til skoleplass i andre fylke, slik at ein søkjar kan godkjennast som gjesteelev og dermed får høve til inntak i andre fylke.

Det er fylkeskommunen der skolen ligg (vertsfylket) som tek avgjerder om inntak av gjesteelevar. Om gjesteelevar konkurrerer på lik linje med elevane frå vertsfylket, eller om dei blir prioriterte etter elevane frå vertsfylket, er avhengig av inntakspraksisen i dei enkelte fylkeskommunane. Det varierer i dag mellom fylkeskommunane i kor stor grad elevar med gjesteelevgaranti frå heimfylket blir tekne inn til vidaregåande opplæring i det fylket dei søkjer seg til.

Ettersom det er ulike ordningar i fylka og ulik bruk av gjesteelevgaranti og kjøp og sal av skoleplassar, er det vanskeleg å få oversikt over kor mange elevar som får skoleplass i andre fylke. Basert på utgreiingar frå fylkeskommunane om bruken av den gjeldande ordninga, anslår departementet at det for dei fleste fylkeskommunane er mellom 50 og 150 søkjarar som får skoleplass i andre fylke kvart år, men dette varierer. Fylkeskommunar som har gjort avtalar om kjøp av skoleplassar til elevar som bur nær fylkesgrensene, vil til dømes typisk kunne ha fleire elevar i eit anna fylke.

Det er heimfylket til elevane som definerer kriterium for å få innvilga gjesteelevgaranti. Kriteria varierer noko mellom fylkeskommunane, men i hovudtrekk går desse kriteria att:

tilbod som ikkje finst i heimfylket (programområde innanfor dei ulike utdanningsprogramma)

søkjarar som har sterke sosiale eller pedagogiske grunnar for ikkje å gå på skole i eige fylke

søkjarar som bur i bestemte grenseområde i fylket

søkjarar til toppidrettstilbod som kan dokumentere ferdigheiter på nasjonalt nivå i den aktuelle idretten tilbodet gjeld

Søkjarar som ikkje oppfyller kriteria for gjesteelevgaranti frå heimfylket sitt, vil normalt ikkje få søknaden sin behandla av vertsfylket. Søkjarane vil dermed ikkje ha høve til å bli tekne inn til skolar i andre fylke.

3.4 Høyringsforslaget

I høyringsnotatet foreslo departementet å gi elevar i vidaregåande opplæring rett til eit friare skoleval på tvers av fylkesgrensene.

Departementet foreslo endringar i opplæringslova § 13-3 for å innføre ei vilkårslaus plikt for fylkeskommunane til å finansiere skoletilbod i andre fylke og ei plikt til å ta imot gjesteelevar ved ledig kapasitet. Det gjekk fram av høyringsnotatet at forslaget om ei plikt til å finansiere skoleplassar i andre fylke ikkje fritek fylkeskommunane frå plikta til å oppfylle retten til vidaregåande opplæring for søkjarar som er busette i fylket, og heller ikkje frå plikta til å sørgje for formidling av læreplassar, tilskot til lærebedrifter og eventuelt tilbod om Vg3 i skole.

I høyringsnotatet presiserte departementet at fylkeskommunen vil ha plikt til å ta imot gjesteelevar ved ledig kapasitet, men at fylkeskommunen kan prioritere eigne elevar framfor gjesteelevar. Vidare gjekk det fram av høyringsnotatet at forslaget inneber at fylkeskommunen kan fastsetje kva kapasitet den enkelte skolen skal ha, ut frå relevante faktorar som skolebygning, tilgjengeleg personale, klassetal og klassestorleik.

Vidare foreslo departementet ein ny forskriftsheimel i § 13-3 tredje ledd som gir departementet høve til å gi forskrift om refusjon for oppgjeret mellom vertsfylket og heimfylket når elevar blir tekne inn til skolar i andre fylke enn heimfylket. Departementet foreslo ikkje endringar i lovreglar om ansvar for skyss, da opplæringslova § 13-4 tredje ledd gir tilstrekkeleg heimel til å fastsetje reglar i forskrift om heimfylket sitt ansvar for å refundere skyssutgifter ved inntak i andre fylke.

Departementet viste i høyringsnotatet til at forslaget om å endre pliktene til fylkeskommunen fører med seg ei tilsvarande utviding av elevane sin rett til inntak i andre fylke. Departementet foreslo endringar i opplæringslova § 15-2 som har til følgje at fylkesmannen vil vere klageinstans for vedtak om inntak av gjesteelevar.

Høyringsnotatet frå departementet inneheldt òg enkelte vurderingar knytte til inntak av gjesteelevar, prioritering av enkelte gjesteelevar, refusjonsordningar og saksbehandling m.m., og departementet viste til at den nærmare reguleringa av desse forholda vil bli foreslått som endringar i forskrift til opplæringslova.

3.5 Høyringsfråsegner

Det er 49 høyringsinstansar som har uttala seg om forslaget om friare skoleval over fylkesgrensene. Av desse er det 30 høyringsinstansar som støttar forslaget, 14 som er usamde, og fem som ikkje tek stilling. Det er 18 fylkeskommunar som har uttala seg. Seks fylkeskommunar er positive, éin fylkeskommune tek ikkje stilling, og resten av fylkeskommunane er negative. LO, Utdanningsforbundet og Skolenes landsforbund er negative. Elevorganisasjonen, Foreldreutvalet for grunnskoleopplæringa og fleire fylkesmenn er mellom dei som er positive.

Fleirtalet av høyringsinstansane som uttalar seg om forslaget, er positive til at det blir innført eit friare skoleval på vidaregåande nivå. Høyringsinstansane som støttar forslaget, framhevar større fridom for elevane, likskap mellom fylka og betre rammevilkår for å etablere tilbod innanfor smale fag som positive sider ved forslaget. Elevorganisasjonen er ein av høyringsinstansane som er positive til forslaget:

«Elevorganisasjonen er positiv til et friere skolevalg på tvers av fylkesgrensene. Et friere skolevalg vil øke elevers valgfrihet og gi elever større mulighet til tilpasset opplæring.

Vi er enig i hovedlinjene i departementets vurdering av hvilke kriterier som skal gjelde ved inntak. Alle elever skal ha krav på skoleplass i et vertsfylke dersom skolen i vertsfylket eleven søker seg til har kapasitet til å ta inn eleven. Elevorganisasjonen mener at kapasitetsmangel skal være den eneste grunnen til å avvise elever fra andre fylker.

Elevorganisasjonen mener som hovedregel at det er mest rettferdig at gjesteelevene konkurrerer om ledige skoleplasser med karakterene sine. Man bør imidlertid la elever med særlige pedagogiske og sosiale behov gå foran karakterbasert inntak.»

Oslo kommune meiner det er gode argument for departementet sitt forslag om friare skoleval, og peikar i fråsegna si på at eitt felles regelverk som kan erstatte ei rekkje ulike avtalar fylka imellom, vil kunne føre til ei forbetring for ein del fylkeskommunar. Buskerud fylkeskommune er òg positiv til forslaget og meiner mellom anna at forslaget kan bidra til at fleire elevar gjennomfører vidaregåande opplæring. Buskerud fylkeskommune held fram:

«Fylkesutdanningssjefen støtter forslaget om å gi elever i videregående opplæring et friere skolevalg på tvers av fylkesgrensene. Buskerud fylkeskommune har allerede i dag gode erfaringer med at elever fra vårt fylke går på skoler i andre fylker og tilsvarende elever som er gjesteelever ved våre skoler. For mange elever er det mer hensiktsmessig å kunne gå på en videregående skole i et annet fylke. Dette lovforslaget legger opp til å gi elever i videregående opplæring et friere skolevalg på tvers av fylkesgrensene som gir elevene en større fleksibilitet i valg av videregående skole og kan dermed være med på å øke gjennomføringen i videregående opplæring.»

Mange av høyringsinstansane som er negative til forslaget, meiner at forslaget ikkje er nødvendig fordi gjesteelevordningane som finst i dag, fungerer tilfredsstillande. Telemark fylkeskommune er ein av høyringsinstansane som meiner at forslaget om friare skoleval ikkje er nødvendig:

«Fritt skuleval mellom fylka er ikkje nødvendig, avtaler opnar allereie for praktiske løysingar. Alle elevar kan søke alle utdanningsprogrammer, dei treng ikkje avgrense seg til tilbodet på den næraste skulen. Med nærskuleprinsippet får dei plass på den næraste skulen som har programmet dei ønsker. Fritt skuleval gir altså ikkje elevane noko breiare tilbod, berre opning for å søke ein skule som ikkje ligg nærast.»

Hordaland fylkeskommune meiner det er uheldig at gjesteelevordningane vi har i dag, blir oppheva, og held mellom anna fram:

«I framlegget skal gjeldande gjesteelevordningar opphevast, og berre elevar med særlege pedagogiske eller sosiale behov skal få fortrinnsrett. Kva som skal liggje i slike behov, vert det ikkje teke stilling til no. Dette er uheldig. Dagens ordning er at fleire grupper skal skjermast, mellom anna søkjarar til tilbod som ikkje finst i heimfylket og søkjarar i bestemte grenseområde i fylket. Dette vil føre til at elevar i grenseområde som no er sikra plass på skule i nabofylket, gjennom anten kjøp og sal av plassar eller gjesteelevordning, vil miste plassen sin til elevar med høgare karaktersnitt frå heilt andre fylke.»

Fleire av høyringsinstansane gir uttrykk for at forslaget er til fordel for dei med høge karakterar, og at dei som nyt godt av dagens gjesteelevordningar, kan komme dårlegare ut. Møre og Romsdal fylkeskommune held mellom anna fram:

«Ei endring i opplæringslova om friare skoleval på tvers av fylkesgrensene kan gi nokre elevar, kanskje dei som har best karaktergrunnlag, ei større moglegheit for val av opplæringstilbod i andre fylker dersom det blir ledig kapasitet, medan det ikkje vil gjere det noko lettare for dei svakaste elevane.»

Utdanningsforbundet og fleire fylkeskommunar meiner at forslaget vil gjere det vanskelegare for fylkeskommunane å dimensjonere det vidaregåande tilbodet, og at forslaget vil føre til ei sentralisering. Om dette seier Oppland fylkeskommune:

«Forslaget innebærer at gjesteelever skal prioriteres bak egne elever, og vil således ikke kunne utkonkurrere fylkets egne søkere. Isolert sett vil dermed ikke forslaget påvirke muligheten for inntak til nærmeste skole. Dersom konsekvensene av et friere skolevalg på tvers av fylkesgrenser vil innebære at enkelte skoler får en vesentlig lavere elevtilgang, vil en konsekvens kunne være reduksjon av tilbudet ved den aktuelle skolen.»

Aust-Agder fylkeskommune meiner forslaget er ei detaljstyring av fylkeskommunane, at det tek frå fylkeskommunane høvet til å planleggje vidaregåande opplæring for eigne elevar, og at det blir vanskeleg å berekne kor mange søkjarar som er reelle søkjarar til eige fylke. Utdanningsforbundet peikar òg på utfordringar når det gjeld dimensjoneringa av tilbodet:

«Uforutsigbarhet i søkertrenden over tid vil ha som konsekvens at den folkevalgte ledelsen i fylkeskommunen får mindre kontroll og styring over dimensjoneringen av tilbudene. I departementets forslag blir det i det hele tatt lagt for liten vekt på dimensjonsutfordringer og ressurseffektiv drift. Det vil bli store utfordringer når det kommer til å planlegge riktig antall elevplasser. Det blir vanskeligere å dimensjonere tilbudene i fylkene på grunn av manglende forutsigbarhet med hensyn til elevtall og struktur på tilbudene, noe som kan variere mye fra år til år. Dette vil igjen kunne skape overtallighet med kort varsel og en mer tilfeldig styring av dimensjonering.»

Fleire av fylkeskommunane som er negative til forslaget, meiner at forslaget vil føre til meir byråkrati. Om dette seier Hordaland fylkeskommune:

«Ei ordning med skuleval over fylkesgrensene vil truleg òg føre til dobbel sakshandsaming og uklåre ansvarstilhøve. Søkjarar med fortrinnsrett og anna som treng ekstra sakshandsaming, vil kunne verte handsama av både heimfylket og vertsfylket, i tillegg til at ansvaret for elevar som søkjer til fleire fylke, lett kan verte uklårt. For å unngå problem på dette området, vil ein verte tvungen til meir byråkrati og statleg styring av inntaket. Dette er uheldig, i tillegg til at fylkesrådmannen ikkje kan sjå at det er naudsynt. Dei som ønskjer å flytte mellom fylka, kan ivaretakast på enklare måtar enn med departementet sitt framlegg.»

Oslo kommune, som er positiv til forslaget, er ikkje samd i departementet si vurdering av at den administrative ressursbruken i fylkeskommunane vil gå ned med forslaget om friare skoleval, og viser til at dei gjesteelevsøknadene som i dag blir behandla individuelt, i all hovudsak vil bli omfatta av forslaget om fortrinnsrett for enkelte gjesteelevar og vil ha like stort omfang som no.

Utdanningsforbundet og fleire fylkeskommunar meiner at forslaget vil gjere det vanskelegare å halde ved lag nærskoleprinsippet og geografisk styrt skoleval internt i fylka. Enkelte høyringsinstansar peikar på at det kan vere uheldig at forslaget fører til større valfridom over fylkesgrensene enn det som gjeld internt i enkelte fylke. Fylkesmannen i Hedmark held mellom anna fram:

«I utgangspunktet mener Fylkesmannen i Hedmark det er positivt å gi elevene større valgmuligheter når de skal starte på videregående skole. Pr i dag er det ikke valgmulighet innenfor ett og samme utdanningsprogram, dvs. at det ikke er fritt skolevalg innen eget fylke. Med dette som bakgrunn kan det virke underlig at forslaget åpner for friere skolevalg over fylkesgrenser før det åpnes for større frihet innad i de enkelte fylker.»

Mange høyringsinstansar har òg innspel til korleis forslaget om friare skoleval skal innrettast nærmare. Fleire fylkeskommunar meiner at ei refusjonsordning for gjesteelevar bør sikre at vertsfylka (skolefylka) får dekt utgifter til spesialundervisning til gjesteelevar. Dei viser i denne samanhengen til at når gjennomsnittskostnadene til vertsfylket (KOSTRA) blir brukte som grunnlag for refusjon, vil ikkje vertsfylket få dekt kostnadene sine i tilfelle der mange av gjesteelevane treng spesialundervisning.

Barneombodet, som støttar forslaget, er ein av fleire høyringsinstansar som meiner det er viktig at elevane får dekt skyssutgifter frå heimfylket for å sikre dei eit reelt høve til å velje skole på tvers av fylkesgrensene. Fleire høyringsinstansar, mellom andre mange fylkeskommunar, meiner at ein rett til å få dekt skyssutgifter ved inntak i andre fylke vil føre med seg auka kostnader til skyss. Akershus fylkeskommune peikar på at spesielt retten til særskilt dekt reiseopplegg ved lang reisetid vil kunne føre til ekstra høge kostnader. Det er òg enkelte fylkeskommunar som meiner at dei fleste elevar framleis vil søkje seg til skolar i nærområdet sitt. Sogn og Fjordane fylkeskommune seier mellom anna:

«Sogn og Fjordane fylkeskommune si vurdering at det vil vere avgrensa kva vidaregåande skular utanfor fylket elevar kan pendle dagleg til. Fylkeskommunen har ikkje utgifter i dag til elevar som går på skule i andre fylke, utanom dei vi kjøper plass til frå Gulen/Solund/Gudvangen. Så langt fylkesrådmannen ser det no, vert det ikkje stor auke i skysskostnader ved innføring av friare skuleval.»

Dei fleste høyringsinstansane støttar at fylkeskommunane skal kunne prioritere eigne elevar framfor gjesteelevar. Enkelte høyringsinstansar meiner at fylkeskommunane òg bør kunne prioritere vaksne – med og utan rett til vidaregåande opplæring – som er busette i fylket, framfor gjesteelevar.

Høyringsinstansane har ulikt syn på om fylkeskommunane skal ha plikt til å ta imot gjesteelevar ved ledig kapasitet. Fleire fylkeskommunar peikar på utfordringar når det gjeld vurderinga av kva som skal reknast som ledig kapasitet. Nokre meiner at det er fylkesmannen, andre at det er klagenemnda til fylkeskommunen som bør vere klageorgan i slike saker.

Fleire fylkeskommunar er opptekne av at forslaget ikkje må føre til uforsvarleg dimensjonering av dei yrkesfaglege tilboda, og har i denne samanhengen innspel til kva fylkeskommune (vertsfylket eller heimfylket) som bør ha ansvaret for å formidle læreplass og for å tilby Vg3-skole i dei tilfella der det ikkje finst læreplass. Troms fylkeskommune held mellom anna fram:

«Dersom noen av våre elever tas inn på utdanningsprogram i andre fylker som ikke tilbys i Troms, vil det også kunne skape store utfordringer i muligheten for disse elevene til å få en læreplass i eget fylke. Ofte følger de yrkesfaglige programområdene næringsstrukturen i fylkene, og en risiko er dermed at det ikke er mulig å finne læreplass innen faget i Troms. Dette reduserer også mulighetene til å dimensjonere tilbudene i forhold til antall læreplasser i fylket.»

Dei fleste som har uttala seg om fortrinnsrett, støttar departementet sine vurderingar om at det bør vere fortrinnsrett for gjesteelevar som har særlege pedagogiske eller sosiale grunnar til å søkje seg til andre fylke. Somme instansar har peika på at ein ikkje bør bruke omgrepet fortrinnsrett om prioritering av gjesteelevar, da dette kan gi ei uheldig samanblanding med reglar om fortrinnsrett ved inntak i eige fylke. Fleire høyringsinstansar har innspel til kva som bør gi grunnlag for fortrinnsrett for gjesteelevar. Språkrådet, som er ein av dei som har uttala seg om fortrinnsrett, støttar departementet i vurderinga av at samiske elevar bør få særskilt prioritet ved inntak til skolar som tilbyr opplæring i eller på samisk. Språkrådet peikar på at elevar med kvensk-finsk bakgrunn òg kan ha tungtvegande sosiale og pedagogiske behov som gjer at dei bør får fortrinnsrett.

Høyringsinstansane er delte i spørsmålet om kva fylkeskommune som skal ta stilling til fortrinnsrett. Fylkesmannen i Østfold meiner at vertsfylket bør ta stilling til fortrinnsrett for gjesteelevar for å sikre likebehandling internt i den enkelte fylkeskommunen. Elevorganisasjonen og fleire fylkeskommunar meiner at heimfylket bør ta stilling til fortrinnsrett, av di heimfylket kjenner eleven best. Sør-Trøndelag fylkeskommune held fram at vedtak om fortrinnsrett må sjåast i samanheng med dekking av utgifter til spesialundervisning:

«Dersom hjemfylket skal saksbehandle søknader om fortrinnsrett uten å måtte dekke utgiftene til spesialundervisning, ligger det et insentiv for å få flest mulig søkere inn i nabofylket for å overføre ansvaret for utgiftene til tilrettelegging.»

3.6 Departementet sine vurderingar

3.6.1 Generelle vurderingar av skoleval over fylkesgrensene

Etter det regelverket som gjeld i dag, har ungdommar som hovudregel ikkje rett til inntak til vidaregåande skolar i andre fylke enn heimfylket sitt.[3] For at den enkelte søkjaren skal kunne takast inn til vidaregåande opplæring ved skolar i andre fylke, er han eller ho avhengig av at heimfylket er villig til å finansiere skoleplassen.

Fleirtalet av høyringsinstansane støttar forslaget om friare skoleval, men fleire høyringsinstansar, mellom andre fleire fylkeskommunar, er negative til forslaget. Hovudinnvendingane mot forslaget er at det ikkje er nødvendig fordi dei eksisterande gjesteelevordningane fungerer tilfredsstillande, at forslaget berre vil gagne dei med høge karakterar, at det blir vanskelegare for fylkeskommunane å dimensjonere det vidaregåande tilbodet, og at det vil føre til meir sentralisering og meir byråkrati.

Slik departementet vurderer det, fungerer gjesteelevordningane til fylkeskommunane godt for enkelte elevar og elevgrupper, men ikkje alle har høve til å søkje om inntak til vidaregåande skolar i andre fylke. Det er òg ein del variasjonar i dei fylkesvise ordningane, noko som gir ulike høve for elevane avhengig av kva fylke dei bur i. Slik departementet vurderer det, bør elevane ha same høve til inntak i andre fylke uavhengig av kva fylke dei bur i, og høvet til inntak bør vere lovfesta. Departementet meiner, til liks med Elevorganisasjonen, at det er mest rettferdig at gjesteelevane konkurrerer om ledige skoleplassar ut frå karakterar. Samtidig meiner departementet at elevar som har tungtvegande pedagogiske eller sosiale grunnar for å gå på skole i eit anna fylke, bør prioriterast framfor andre gjesteelevar.

Departementet er oppteke av å gi elevar større valfridom, slik at fleire kan bli tekne inn på den skolen, det utdanningsprogrammet eller det programområdet dei ønskjer. Til liks med Buskerud fylkeskommune meiner departementet at større fleksibilitet i val av vidaregåande skole kan bidra til at fleire elevar gjennomfører vidaregåande opplæring.

Departementet meiner at forslaget tek godt nok omsyn til både valfridommen til elevane og fylkeskommunen sitt behov for å kunne føreseie dimensjoneringa. Fylkeskommunen vil framleis kunne prioritere søkjarar som er busette i fylket, og vil berre ha plikt til å ta imot søkjarar frå andre fylke dersom det er ledig kapasitet. Slik departementet ser det, vil ikkje sviktande elevgrunnlag på enkelte skolar nødvendigvis føre til at tilbodet blir redusert for dei elevane som er att. Fylkeskommunen har uansett eit ansvar for å dimensjonere det vidaregåande tilbodet ut frå mellom anna ønska til elevane og behovet i samfunnet. Dersom elevgrunnlaget blir mindre på enkelte tilbod, kan det derimot bli meir kostnadskrevjande å halde tilboda ved lag. På den andre sida kan forslaget òg gjere det enklare for fylkeskommunane å etablere og halde ved lag opplæringstilbod innanfor smale fag fordi dei kan ta utgangspunkt i eit større elevgrunnlag enn det som finst innanfor det enkelte fylket.

Slik departementet vurderer det, er det ikkje sannsynleg at forslaget vil få vesentlege økonomiske konsekvensar for fylkeskommunane på kort sikt, ettersom kapasiteten på det enkelte tilbodet i dag vil setje grenser for kor mange elevar som får skoleplass i andre fylke. På lengre sikt kan det hende at forslaget får økonomiske konsekvensar for fylkeskommunane ved at enkelte fylkeskommunar får utnytta ressursane betre, mens andre fylkeskommunar ikkje får fylt opp tilboda sine like godt som før. Departementet vil derfor leggje opp til å følgje med på denne utviklinga over tid.

Departementet meiner at det grunn til å tru at forslaget etter ein innføringsfase i dei fleste tilfella vil vere mindre ressurskrevjande å administrere enn gjesteelevordningane som finst i dag, ettersom forslaget utan vilkår gir rett til finansiering frå heimfylket, mens søknader om gjesteelevgaranti i dag må behandlast individuelt. Departementet kan heller ikkje sjå at ei ordning med prioritering av enkelte gjesteelevar, slik det er skissert i høyringsnotatet, vil gjere at ordninga blir meir ressurskrevjande enn i dag. Dei fleste fylkeskommunar opererer med eit tilsvarande kriterium i dei gjesteelevordningane dei har i dag, og prioritering av enkelte gjesteelevar er dessutan meint å gjelde svært få situasjonar (prioritering av gjesteelevar er omtala nærmare i kapittel 3.6.6).

Samla ser departementet det slik at forslaget om friare skoleval vil gi elevane større valfridom, samtidig som forslaget i tilstrekkeleg grad sikrar ei føreseieleg dimensjonering for fylkeskommunane.

3.6.2 Kven forslaget gjeld for, og kva tidspunkt det gjeld frå

I høyringsforslaget har departementet lagt opp til at forslaget om friare skoleval skal gjelde for dei som har rett til opplæring etter opplæringslova § 3-1, altså ungdommar.

Vox meiner at reglane som skal sikre eit friare skoleval over fylkesgrensene, òg bør gjelde for vaksne, mens enkelte fylkeskommunar peikar på at det bør gjerast tydeleg at forslaget berre gjeld ungdommar med rett til vidaregåande opplæring etter opplæringslova § 3-1.

Vaksne er i ein annan livssituasjon enn ungdommar, og retten til vidaregåande opplæring for vaksne etter opplæringslova § 4A-3 skil seg på fleire måtar frå retten til opplæring for ungdom. Opplæringa til vaksne skal byggje på realkompetansen til den enkelte, og fylkeskommunen står dessutan langt friare i organiseringa av opplæringstilbodet til vaksne. Fylkeskommunen kan til dømes bruke studieforbund og nettskolar i opplæringa. Departementet vurderer det derfor slik at det verken er nødvendig eller formålstenleg at reguleringa av friare skoleval skal omfatte vaksne med rett til vidaregåande opplæring, og vil presisere denne avgrensinga i lovforslaget.

Enkelte høyringsinstansar peikar på utfordringar når det gjeld administreringa av inntaket. Aust-Agder fylkeskommune tilrår at ordninga med friare skoleval tidlegast tek til å gjelde frå og med skoleåret 2017–2018, slik at søkjarane kan få informasjon om ordninga i tide.

Departementet tek sikte på at lovendringa vil tre i kraft frå 1. august 2016. Men ettersom ordinær søknadsfrist til vidaregåande opplæring er 1. mars, vil lovendringa ikkje få effekt for inntaket til skoleåret 2016–2017. Lov- og forskriftsendringar om friare skoleval vil dermed først få effekt frå skoleåret 2017–2018. Slik departementet vurderer det, vil ein da ha nok tid både til nødvendige førebuingar hjå fylkeskommunane og til informasjonsarbeidet overfor søkjarar før inntaket til vidaregåande opplæring.

3.6.3 Plikt til å betale kostnadene til vertsfylket

Forslaget har til følgje at det blir innført ein vilkårslaus rett til finansiering frå heimfylket, slik at alle ungdommar får høve til å søkje om inntak til skolar i andre fylke. På denne måten vil alle kunne søkje seg til skolar i andre fylke, og fylkeskommunane vil få økonomisk trygge rammer for å utvikle og eventuelt utvide attraktive tilbod. For at elevar skal få ein betre rett til inntak i andre fylke enn dei har i dag, meiner departementet det er avgjerande at heimfylka til søkjarane blir pliktige til å betale for skoleplassane.

Fylkeskommunen si plikt til å finansiere skoleplassar i andre fylke gjeld den opplæringa som elevane har rett til, normalt tre års heiltids vidaregåande opplæring. Forslaget får ingen verknad for høvet til å få utvida opplæringstid etter opplæringslova § 3-1 fjerde eller femte ledd, og det vil framleis vere heimfylket som avgjer om ein elev skal få innvilga utvida opplæringstid. Dersom ein elev har fått innvilga utvida opplæringstid frå heimfylket sitt, kan eleven gjennomføre opplæringa i andre fylke. Forslaget har til følgje at heimfylket i slike tilfelle vil ha plikt til å betale for skoleplassen i andre fylke.

Plikta til å finansiere skoleplassar i andre fylke knyter seg først og fremst til fylkeskommunale skolar, men finansieringsplikta skal òg gjelde ved inntak til statlege vidaregåande skolar der skoleplass for elevar er avhengig av finansiering frå heimfylket.

Departementet vil understreke at plikta til å finansiere skoleplassar i andre fylke ikkje fritek fylkeskommunane frå plikta til å oppfylle retten til vidaregåande opplæring for søkjarar som er busette i fylket. Retten til vidaregåande opplæring kan oppfyllast ved at ein søkjar får skoleplass i eit anna fylke, men dersom søkjaren ikkje kjem inn i eit anna fylke, må heimfylket til søkjaren oppfylle retten til inntak etter opplæringslova § 3-1.

Høyringsforslaget frå departementet gjekk ut på at refusjonsordninga skal ta utgangspunkt i gjennomsnittskostnadene til vertsfylket per utdanningsprogram (KOSTRA). Fleire høyringsinstansar har halde fram at bruk av gjennomsnittskostnader per utdanningsprogram ikkje vil vere dekkjande for utgifter til spesialundervisning. Slik departementet vurderer det, er det liten grunn til å tru at gruppa med gjesteelevar generelt er meir kostnadskrevjande i form av spesialundervisning enn den ordinære elevmassen. På den andre sida kan det vere stor variasjon i utgiftene til spesialundervisning, noko som kan tilseie at gjennomsnittskostnader per utdanningsprogram ikkje alltid gir eit relevant nok kostnadsbilete. Departementet meiner det er viktig at fylkeskommunane får dekt alle kostnadene sine ved å ta imot gjesteelevar, og at refusjonsordninga ikkje gir uheldige insentiv når det gjeld inntak av elevar med behov for spesialundervisning.

Departementet vil i samband med forskriftsarbeidet vurdere korleis ein skal forme ut ei refusjonsordning for å sikre at vertsfylket får dekt alle kostnadene sine. Det vil vere naturleg å sjå refusjonsordninga i samanheng med ansvarsdeling for høvesvis sakkunnig vurdering og vedtak om spesialundervisning, slik det er gjort for kommunar, jf. forskrift til opplæringslova § 18-1. Eit forslag til forskriftsendringar vil bli sendt på ordinær høyring, og aktørar som forslaget vedkjem, får da høve til å uttale seg.

Når det gjeld ungdommar i barneverns- eller helseinstitusjon, er det i forskrifta fastsett reglar for refusjon som inneber at fylkeskommunen der institusjonen ligg, skal få refundert utgifter til opplæring frå heimfylket til eleven. Enkelte høyringsinstansar meiner det bør innførast særskilde reglar, slik at det blir klart kva refusjonsordning som gjeld i tilfelle der ungdommar i barnevernsinstitusjonar og helseinstitusjonar får opplæring i andre fylke enn det fylket der institusjonen ligg. Departementet går ut frå at fylkeskommunane i dei fleste tilfella vil finne gode løysingar utan at dette er regulert særskilt. Samtidig er det veldig uheldig dersom uklare refusjonsordningar er til hinder for at elevar i institusjon ikkje får same høvet som andre elevar til å søkje seg til skolar i andre fylke. På bakgrunn av dette vil departementet i forskrift fastsetje reglar for refusjon i slike tilfelle.

3.6.4 Plikt til å ta imot gjesteelevar ved ledig kapasitet

Forslaget har til følgje at fylkeskommunane skal ha plikt til å behandle søknader frå gjesteelevar og til å ta imot gjesteelevar dersom dei har ledig kapasitet. Dersom fylkeskommunane manglar kapasitet, har forslaget til følgje at dei kan avslå søknader frå gjesteelevar, slik at dei kan oppfylle retten til vidaregåande opplæring for dei som er busette i fylke.

Jussformidlingen meiner fylkeskommunen bør ha plikt til å vurdere om ein annan skole i fylket har kapasitet dersom det ikkje er kapasitet på førstevalet. Slik departementet ser det, vil årsaka til at nokon søkjer om inntak i andre fylke, gjerne vere at dei ønskjer å gå på ein bestemt skole – anten på grunn av staden skolen ligg på, eller fordi skolen har eit opplæringstilbod som dei ønskjer. Departementet meiner derfor at det verken er nødvendig eller formålstenleg at fylkeskommunen får plikt til å tilby søkjaren annan ledig plass. Dersom fylkeskommunen trur det vil vere aktuelt for søkjaren å gjere bruk av ein annan ledig plass, kan dei sjølvsagt velje å informere søkjaren om dette.

Enkelte fylkeskommunar spør kva som er meint med ledig kapasitet, og viser til det fylkeskommunale ansvaret for å dimensjonere det vidaregåande tilbodet forsvarleg. Departementet vil i denne samanhengen understreke at fylkeskommunane framleis skal ha ansvar for å dimensjonere det vidaregåande tilbodet ut frå omsynet til mellom anna nasjonale mål, ønska til søkjarane og det behovet samfunnet har for vidaregåande opplæring i alle utdanningsretningar og for ulike aldersgrupper, jf. opplæringslova § 13-3 fjerde ledd. Forslaget fører ikkje med seg noka plikt for fylkeskommunane til å dimensjonere tilbodet ut frå ønska til søkjarar frå andre fylke, men forslaget inneber at det blir etablert økonomiske rammevilkår som legg til rette for at fylkeskommunane kan ta omsyn til søkjarar frå andre fylke i dimensjoneringa. Dersom fylkeskommunane byggjer ut eigne tilbod for å kunne ta imot gjesteelevar, legg departementet til grunn at kapasitetsauken speglar behovet blant søkjarane, og at fylkeskommunen framleis òg vil ta omsyn til nasjonale mål, behovet i samfunnet m.m. (dimensjonering ut frå tilgjengelege læreplassar er omtala i kapittel 3.6.9).

Innanfor den dimensjoneringa som fylkeskommunane har valt, vil forslaget føre med seg at dei får ei plikt til å ta imot gjesteelevar på tilbod der det er ledig kapasitet. Om det er ledig kapasitet, vil vere avhengig av fleire forhold. Skolebygningen og dei fysiske rammene utgjer ei absolutt grense for kor mange elevar det er mogleg å ta inn. I tillegg vil forhold som personale, klassetal og klassestorleik spele inn når fylkeskommunen vurderer kor mange elevar som skal takast inn på eit tilbod. Slik departementet vurderer det, talar omsynet til eit pedagogisk forsvarleg og økonomisk effektivt skoletilbod for at fylkeskommunane kan bestemme kor mange og store klassar det skal vere – og dermed setje nokre rammer for kapasiteten ved den enkelte skolen utover dei absolutte rammene (klage på avslag på grunn av kapasitet er omtala i kapittel 3.6.8).

Aust-Agder fylkeskommune meiner at ei plikt til å ta imot gjesteelevar ved ledig kapasitet kan gjere det vanskeleg å ta imot elevar som flyttar til fylket midt i året. Departementet kan ikkje sjå at forslaget vil ha noko særleg å seie for utfordringar med å ta imot elevar midt i skoleåret. Det vil alltid kunne vere ei viss endring i elevmassen på det enkelte tilbodet gjennom opplæringsløpet, og sjølv om det i dag kan vere ledig kapasitet på enkelte tilbod ved oppstart, er det ikkje gitt at det er innanfor desse tilboda det vil oppstå nye behov i løpet av skoleåret. Så lenge fylkeskommunane kan velje kor mange og kor store klassar det skal vere, meiner departementet at fylkeskommunane vil ha tilstrekkeleg fleksibilitet til å planleggje forsvarleg også ut frå endringar gjennom skoleåret.

Sør-Trøndelag fylkeskommune peikar på problemstillingar knytte til tilfelle der det berre er ledig plass eitt år, til dømes fordi elevar dreg på utveksling mellom Vg2 og Vg3. Ungdommar må søkje inntak til kvart skoleår i eige fylke, og departementet legg opp til at dette òg vil vere ordninga for inntak i andre fylke. I utgangspunktet vil derfor vurderinga av kapasitet knyte seg til det skoleåret som søknaden gjeld. Det er likevel viktig å understreke at elevar som får skoleplass i andre fylke, har den same retten til tre års vidaregåande opplæring innanfor utdanningsprogrammet som elevar som går på skole i eige fylke. Departementet ser at det potensielt kan oppstå utfordringar dersom ein elev blir teken inn på Vg2 i eit anna fylke og heimfylket til eleven ikkje har Vg3-tilbod som byggjer på det aktuelle Vg2-tilbodet. I samband med forskriftsreguleringa vil departementet derfor vurdere om det er nødvendig med særlege reglar om inntak av gjesteelevar for å leggje til rette for at gjesteelevar òg får høve til å fullføre innanfor det utdanningsprogrammet dei har valt. Forskriftsreglar om inntak i andre fylke vil bli sende på ordinær høyring, og aktørar som reglane vedkjem, vil få høve til å uttale seg.

3.6.5 Prioritering av elevar som er busette i eige fylke

Forslaget om friare skoleval inneber at fylkeskommunane kan prioritere eigne søkjarar framfor søkjarar frå andre fylke. Forslaget inneber at fylkeskommunane ikkje skal vere pliktige til å ta imot gjesteelevar slik at det går ut over eigne søkjarar, og heller ikkje slik at det får følgjer for om eigne søkjarar kan komme inn på sine første- eller andreval.

Oppland fylkeskommune meiner at ein ikkje bør leggje opp til ein praksis med å fordele om på eigne søkjarar for å frigjere plassar til gjesteelevar, mens Rindal kommune ønskjer at gjesteelevar som er busette i grenseområde, skal konkurrere på lik linje med elevar som er busette i fylket der skolen ligg. Å dimensjonere det vidaregåande tilbodet og gjennomføre inntaket er ei fylkeskommunal oppgåve, og slik departementet vurderer det, er det naturleg at det blir opp til den enkelte fylkeskommunen om dei vil ta omsyn til søkjarar frå andre fylke når dei skal fordele sine eigne søkjarar. Departementet vil likevel understreke at fylkeskommunane må sørgje for at alle søkjarar som er busette i fylket, får oppfylt retten til inntak til eitt av tre alternative utdanningsprogram og til to års vidaregåande opplæring innanfor utdanningsprogrammet. Dersom fylkeskommunen får til å oppfylle retten til eigne søkjarar og samtidig prioritere gjesteelevar på enkelte tilbod eller la gjesteelevar konkurrere på lik linje med eigne søkjarar, ser ikkje departementet nokon grunn til å forby dette. Heller ikkje dagens regelverk er til hinder for dette.

Hedmark fylkeskommune tolkar forslaget slik at gjesteelevar skal prioriterast etter alle eigne søkjarar, inkludert vaksne med og utan rett til vidaregåande opplæring. Utgangspunktet i høyringa har vore at vertsfylket skal kunne prioritere eigne elevar, altså søkjarar med «ungdomsrett», framfor gjesteelevar frå andre fylke. Om fylkeskommunen òg skal kunne prioritere vaksne søkjarar med eller utan rett til vidaregåande opplæring framfor gjesteelevar, blei ikkje problematisert i høyringsnotatet.

Det varierer frå fylkeskommune til fylkeskommune om vaksne, med eller utan rett til opplæring, blir tekne inn i ordinære vidaregåande skolar. Mange vaksne deltek i særskilt organiserte tilbod for vaksne, som komprimerte løp osv., og vaksne søkjarar og søkjarar frå andre fylke med ungdomsrett vil derfor i praksis sjeldan konkurrere om dei same plassane.

Slik departementet vurderer det, er det først og fremst prioriteringa mellom eigne søkjarar og søkjarar frå andre fylke med ungdomsrett som det er eit behov for å regulere. Samtidig vil ikkje departementet hindre fylkeskommunane i å prioritere vaksne søkjarar dersom dette er tenleg for at dei skal kunne oppfylle sine plikter overfor vaksne søkjarar. Det er liten grunn til å tru at eit høve til å prioritere vaksne søkjarar framfor gjesteelevar vil gjere det noko særleg vanskelegare for ungdommar å bli tekne inn i andre fylke, ettersom vaksne og ungdommar berre i mindre grad konkurrerer om dei same plassane. Reglar om prioritering vil bli fastsette i forskrift, og det vil bli ei eiga høyring om forskriftsendringane.

3.6.6 Prioritering av gjesteelevar med særskilde behov

Departementet har i høyringa framheva at det vil vere tilfelle der enkeltelevar har særlege pedagogiske og sosiale behov som bør gå framfor prinsippet om valfridom for alle og karakterbasert inntak, og at slik fortrinnsrett skal regulerast nærmare i forskrift.

Oslo kommune og Oppland fylkeskommune trekkjer fram at det er uheldig å bruke omgrepet fortrinnsrett i denne samanhengen. Oslo kommune meiner at ein bør byte ut omgrepet fortrinnsrett for enkelte gjesteelevar med prioriterte gjesteelevar for å unngå samanblanding med fortrinnsrett (særskilt inntak) som gjeld ved inntak i eige fylke. Departementet deler oppfatninga av at det er viktig å skilje mellom dei gjesteelevane som kan få særleg rett til å bli prioriterte framfor andre gjesteelevar, og søkjarar som har fortrinnsrett ved inntak til vidaregåande opplæring i eige fylke. Departementet er samd i at prioriterte gjesteelevar er eit betre omgrep, og bruker derfor dette omgrepet heretter.

Dei fleste høyringsinstansane som har uttala seg om saka, støttar at søkjarar som har særlege pedagogiske og sosiale behov for å gå på skole i eit anna fylke, bør prioriterast framfor andre søkjarar frå andre fylke. Integrerings- og mangfaldsdirektoratet meiner at retten til prioritering bør gjerast tydeleg anten i lovtekst eller i forskrift, og at sosiale årsaker bør eksemplifiserast. Hedmark fylkeskommune meiner at det ikkje bør innførast ei slik prioritering, og at spesielle saker heller bør løysast gjennom kjøp og sal av plassar mellom fylkeskommunane. Dei framhevar at prioritering av enkelte søkjarar vil føre til meir byråkrati og gjere det vanskeleg å administrere ordninga.

Departementet ser at ei reint karakterstyrt ordning vil kunne vere lettare å administrere, men held fast på vurderinga av at det kan vere tilfelle der enkeltelevar har særlege behov som bør gå framfor prinsippet om valfridom for alle og karakterbasert inntak. Departementet understrekar at ein slik rett til prioritering vil vere knytt til behovet for å gå på skole i eit anna fylke, og at det ikkje vil vere tilstrekkeleg at eleven har særlege pedagogiske eller sosiale behov. Departementet trur derfor at rett til å bli prioritert framfor andre gjesteelevar berre blir aktuelt for eit fåtal av elevar. Den klare hovudregelen vil vere inntak på grunnlag av karakterar. Departementet viser dessutan til at mange fylkeskommunar også i dag vurderer om elevane har slike særlege behov i samband med søknader om gjesteelevgarantiar.

Barneombodet framhevar behovet for ei slik unntaksføresegn i spesielle saker som har med mobbing å gjere. Norsk Forbund for Utviklingshemmede støttar at elevar med særlege pedagogiske og sosiale behov for å gå på skole i eit anna fylke bør prioriterast, men peikar på at det er avgjerande at elevane sjølve ønskjer å byte skole. Departementet vil understreke at elevar har rett til eit godt psykososialt miljø, og at fylkeskommunen etter opplæringslova har ei klar plikt til å sørgje for at denne retten blir oppfylt på den skolen elevane går på. Ein rett til å bli prioritert på skolar i andre fylke vil ikkje påverke heimfylket sitt ansvar for å oppfylle retten til eit godt psykososialt miljø. Ein kan likevel tenkje seg tilfelle der elevane sjølve ønskjer å gå på skole i eit anna fylke, og der dei har særlege pedagogiske eller sosiale behov som kan bli best stetta ved at dei får høve til dette. Departementet vil understreke at det vil vere frivillig for elevar å søkje seg til skolar i andre fylke.

Språkrådet, Foreldreutvalet for grunnopplæringa og Barneombodet er samde med departementet i at samiske elevar i enkelte tilfelle bør få prioritet fordi samisk språk og særskilde samiske fag er noko berre enkelte skolar i enkelte fylke tilbyr. Språkrådet peikar òg på moglege behov for elevar med andre minoritetsspråk som kvensk og finsk.

Departementet meiner det kan vere viktig for identiteten og kulturen til samiske elevar at dei får velje skolar med spesielle tilbod innanfor samisk, og at samiske elevar i slike tilfelle bør komme inn under ei prioriteringsordning for gjesteelevar. Departementet vil likevel understreke at tilfella som er omtala i høyringsnotatet, berre er meinte som døme, og at det òg vil vere andre tilfelle der ein elev har eit særleg pedagogisk eller sosialt behov for å gå på skole i eit anna fylke. Dei nærmare reglane om prioritering av gjesteelevar vil bli fastsette i forskrift, og høyringsinstansane vil få høve til å komme med innspel til dette.

3.6.7 Kva fylke som skal behandle søknad om prioritering

I høyringsnotatet bad departementet høyringsinstansane vurdere om det er heimfylket eller vertsfylket som bør ta stilling til om vilkåra for prioritering av gjesteelevar er oppfylte. Fleire fylkeskommunar og Elevorganisasjonen meiner at heimfylket bør avgjere om ein elev skal ha prioritet framfor andre gjesteelevar. Ein viser til at heimfylket vil ha betre kjennskap til eleven. Sør-Trøndelag fylkeskommune meiner at dersom heimfylket skal dekkje utgifter til spesialundervisning, er det naturleg at heimfylket vurderer prioriteringa. Sør-Trøndelag fylkeskommune peikar samtidig på at dersom heimfylket skal behandle søknader om prioritering utan å måtte dekkje utgiftene, blir det skapt insentiv til å få flest mogleg søkjarar inn i nabofylka.

Departementet understrekar at vilkåret for rett til prioritering til skoleplass i eit anna fylke ikkje er det same som vilkåret for rett til spesialundervisning. Statusen som prioritert gjesteelev vil henge saman med særlege forhold som gjer at eleven har behov nettopp for å gå på skole i eit anna fylke. Slik departementet vurderer det, er det ingen grunn til å tru at det vil vere fleire elevar med rett til spesialundervisning blant gjesteelevar enn i elevgruppa elles.

For å sikre likebehandling internt i den enkelte fylkeskommunen meiner Fylkesmannen i Østfold at det bør vere vertsfylket som vurderer om vilkåret for prioritering for gjesteelevar er oppfylt. Jussformidlingen meiner det ikkje bør ha mykje å seie for avgjerda kvar ho blir teken, fordi vurderinga uansett må vere basert på dokumentasjon som søkjaren legg fram. Men dei trur det vil spare kostnader og gjere ting enklare å leggje vurderinga til vertsfylket.

Departementet meiner at argumentet om likebehandling av elevane må vege tungt, og at omsynet til likebehandling gjer at det må vere vertsfylket som avgjer søknader om prioritering. Ved å leggje avgjerda om prioritering til vertsfylket unngår ein òg ei komplisert og tungvinn saksbehandling der heimfylket tek stilling til prioritering og vertsfylket til kapasiteten og inntaket elles. Slik departementet vurderer det, vil ei ordning der vertsfylket tek avgjerder om rett til prioritet for gjesteelevar, føre med seg minst byråkrati og truleg vere mest føreseieleg for den enkelte eleven.

I mange tilfelle kan det vere behov for dialog mellom heimfylket og vertsfylket, men departementet understrekar at den som søkjer om å bli prioritert som gjesteelev, vil ha ansvaret for å leggje fram nødvendig dokumentasjon. Departementet føreset at fylkeskommunane kan handtere dette på ein måte som sikrar at dei er godt nok kjende med den enkelte eleven sin situasjon før dei gjer vedtak. Departementet legg til grunn at dette ikkje treng å bli meir ressurskrevjande enn dei vurderingane som både heim- og vertsfylke gjer i dag når det gjeld rett til gjesteelevgarantiar, og i samband med kjøp og sal av plassar.

3.6.8 Klageorgan for vedtak om inntak i andre fylke

Forslaget om friare skoleval inneber at ein søkjar vil ha rett til inntak til skolar i andre fylke dersom det er ledig kapasitet og karakterar og prioriteringsreglar talar for det. I høyringsnotatet la departementet opp til at fylkesmannen skulle vere klageinstans på avgjerder om inntak av gjesteelevar.

Barneombodet støttar forslaget om at fylkesmannen skal vere klageinstans for vedtak om inntak av gjesteelevar. Enkelte fylkeskommunar meiner derimot at fylkeskommunale klagenemnder bør vere klageinstans i slike saker. Sør-Trøndelag fylkeskommune gir mellom anna uttrykk for at fylkesmannen kanskje ikkje vil ha tilstrekkeleg kunnskap om den enkelte skolen og tilgjengeleg kompetanse, og viser dessutan til at ei fylkeskommunal klagenemnd vil ha betre føresetnader for å vurdere alle søkjarar under eitt og ikkje berre den søkjaren som har klaga. Fylkesmannen i Rogaland held fram at klagesaker om kapasitet vil kunne føre med seg krevjande vurderingar for fylkesmannen.

Slik departementet vurderer det, er det omsyn som trekkjer i begge retningar når det gjeld kva instans som bør behandle klager på vedtak om inntak av gjesteelevar. Slike klager kan dreie seg som om ulike forhold, til dømes kapasitet og prioritering. Vurderinga av kapasitet heng nært saman med dimensjoneringa til fylkeskommunen, og det vil vere spesielt viktig med kjennskap til kompetanse, ressursar og andre forhold som avgrensar kapasiteten. Vidare er departementet samd med Sør-Trøndelag fylkeskommune i at ein i slike saker òg må ta omsyn til andre søkjarar for å kunne vurdere kven som eventuelt skal få dei ledige skoleplassane.

Departementet ser at det er fleire omsyn som talar for at leggje til grunn normalordninga i forvaltningslova § 28 slik at det er fylkestinget, fylkesutvalet eller særskild klagenemnd som blir klageinstans i slike saker. Departementet trur at fylkeskommunen har betre føresetnader for å vurdere både dimensjonering, kapasitetsutfordringar og andre søkjarar utan at dette blir like krevjande som for fylkesmannen. Eit motargument er at det kan vere større tillit til eit organ utanfor fylkeskommunen. På den andre sida er normalordninga i forvaltningslova at det er fylkestinget eller særskilde klagenemnder som fylkestinget har nemnt opp, som er klageinstans for enkeltvedtak som er gjorde av forvaltningsorgan oppretta i medhald av kommunelova.

Eit alternativ kan vere ei ordning der fylkesmannen og fylkestinget kan prøve ulike sider av klaga slik som for inntak i eige fylke, jf. opplæringslova § 15-2 tredje ledd. I så fall kan det vere formålstenleg at fylkeskommunen kan overprøve klager om kapasitet, mens fylkesmannen kan overprøve klager om prioritering mellom gjesteelevar og eventuelt andre reglar om inntaket. Ei ulempe med ei slik ordning er at det kan oppstå tilfelle der spørsmåla heng saman, og der det er uklart kva for ein instans som skal behandle saka. Ei omgjering av eit avslag på grunn av kapasitet vil til dømes ha lite å seie dersom det ikkje samtidig blir avgjort kva for ein gjesteelev som har rett til plassen.

For å unngå ei komplisert klageordning meiner departementet at éin instans bør behandle alle sider av klagesaker som gjeld avgjerder om inntak av gjesteelevar. På grunn av den nære tilknytinga til dimensjoneringa av det vidaregåande tilbodet og det ansvaret fylkeskommunen har overfor eigne elevar, foreslår departementet at fylkestinget skal vere klageinstans i slike saker. Fylkestinget kan leggje klagebehandlinga til fylkesutvalet eller ein eller fleire særskilde klagenemnder.

3.6.9 Ansvar for læreplass og Vg3 i skole

I høyringsnotatet har departementet lagt til grunn at heimfylket framleis skal ha ansvaret for formidling av læreplass og for Vg3 i skole også for elevar som får skoleplass på Vg1 og Vg2 i andre fylke. Nokre av høyringsinstansane peikar på problemstillingar knytte til denne delen av forslaget.

Éi problemstilling, som mellom andre Sør Trøndelag fylkeskommune peikar på, er at det er uheldig at søkjarar kan bli tekne inn i andre fylke til opplæringstilbod der det ikkje finst nok læreplassar i heimfylket. Troms fylkeskommune viser mellom anna til at dei yrkesfaglege programområda ofte følgjer næringsstrukturen i fylka, og at det er ein risiko for at det ikkje finst læreplassar i fag som ikkje er med i tilbodsstrukturen til fylket. Enkelte høyringsinstansar gir òg uttrykk for at det kan vere vanskeleg for heimfylket å formidle læreplass fordi førebuinga til dette skjer gjennom utplasseringar m.m. som vertsfylket står for.

Ei anna problemstilling, som fleire fylkeskommunar peikar på, er at ei ordning der heimfylket beheld ansvaret for formidling av læreplass og Vg3 i skole, vil kunne gi risiko for ei uforsvarleg dimensjonering av yrkesfaglege tilbod. Enkelte høyringsinstansar peikar òg på at det kan medføre store utgifter for heimfylket å opprette Vg3-tilbod i skole for enkeltelevar innanfor fag som ikkje er med i tilbodsstrukturen deira.

Departementet er oppteke av at ungdommar som søkjer seg til skolar i andre fylke, skal ha dei same sjansane som ungdommar som går på skole i eige fylke. Vidare er departementet oppteke av at det yrkesfaglege tilbodet skal dimensjonerast forsvarleg ut frå både læreplassar og framtidige arbeidsplassar. Slik departementet vurderer det, er dette omsyn som kan tale for at vertsfylket bør overta ansvaret for formidling av læreplass og eventuelt Vg3 i skole når dei tek imot gjesteelevar på yrkesfaglege tilbod på Vg2. Samtidig meiner departementet at det er viktig å halde fast på hovudregelen om at heimfylket skal ha ansvaret for søkjarar som er busette i fylket. Formidling av læreplass og tilbod om Vg3-skole er regulert i forskrift til opplæringslova, og departementet vil i samband med forskriftsreguleringa om inntak av gjesteelevar m.m. vurdere kva fylkeskommune som skal ha ansvaret for formidling av læreplass og eventuelt Vg3-tilbod i skole. Forskriftsforslaget vil bli sendt på ordinær høyring, og høyringsinstansane vil få høve til å uttale seg.

Departementet understrekar at lovforslaget inneber at heimfylket framleis vil ha det økonomiske ansvaret for elevane som er busette i fylket, uavhengig av kven som får ansvaret for formidling av læreplass og Vg3 i skole. Heimfylket vil dermed uansett vere ansvarleg for tilskot til lærebedrifter og for eventuelle kostnader til opplæring i skole.

3.6.10 Skyss – organisering og dekking av utgifter

Fleire av høyringsinstansane tek opp problemstillingar rundt departementet sitt forslag om å gi elevar rett til gratis skyss til skolar i andre fylke på same vilkår som retten til gratis skyss i eige fylke. I hovudtrekk inneber denne retten at elevane skal få dekt skyssutgifter når reisevegen er lengre enn seks kilometer. Buskerud fylkeskommune og Elevorganisasjonen gir uttrykk for at det er viktig med gratis skyss for at elevane skal kunne bruke høvet til å søkje seg til andre fylke. Departementet deler dette synet og vil framheve at dersom elevane ikkje får dekt skyssutgifter, kan dette hindre ungdommar i å bruke retten til å søkje seg til skolar i andre fylke.

Sør-Trøndelag fylkeskommune og Fylkesmannen i Hedmark held fram at forslaget vil føre med seg utfordringar når det gjeld organisering av skyss. Departementet vil understreke at forslaget inneber at fylkeskommunane må dekkje skyssutgifter for ungdommar som får skoleplass i andre fylke. Forslaget inneber derimot inga plikt for fylkeskommunane til å organisere skoleskyssen på ein særskilt måte for å leggje til rette for at elevane skal kunne reise til og frå skolar i andre fylke.

Fleire fylkeskommunar meiner at forslaget vil medføre auka skyssutgifter for fylkeskommunane, mens til dømes Sogn- og Fjordane fylkeskommune meiner at det vil vere avgrensa kva for vidaregåande skolar utanfor fylket elevane kan pendle til dagleg, og at det derfor ikkje er sannsynleg at det vil bli ein stor auke i skyssutgiftene.

Etter gjeldande reglar har ikkje elevar rett til å få dekt kostnader til losji frå fylkeskommunen dersom avstand gjer at dei ikkje kan bu heime når dei gjennomfører vidaregåande opplæring. Slik departementet vurderer det, vil skyssutgiftene derfor bli haldne nede naturleg ved at det vil vere ei grense for kor langt elevane vil vere villige til å reise til og frå skole, og at elevane vil bli innlosjerte nærmare skolen dersom dei har lang reiseveg. Departementet foreslår ingen endringar av reglane som gjeld innlosjering, og elevar som blir innlosjerte ved inntak i andre fylke, vil ikkje ha rett til å få dekt utgifter som knyter seg til dette. Elevane kan derimot ha rett til utdanningsstøtte frå Lånekassen i slike tilfelle.

Departementet held fast på at heimfylket skal vere ansvarleg for skyssutgifter for elevar som blir tekne inn til skolar i andre fylke. Skyss av elevar i vidaregåande opplæring er nærmare regulert i forskrift til opplæringslova, og eventuelle endringar vil bli sende på eiga høyring.

3.6.11 Forholdet til skoleval internt i fylka og kjøp og sal av plassar

Utdanningsforbundet og fleire fylkeskommunar meiner at forslaget vil gjere det vanskelegare å halde fast på nærskoleprinsippet og geografisk styrt skoleval internt i fylka, og enkelte høyringsinstansar meiner det er uheldig at forslaget fører til ein større valfridom over fylkesgrensene enn det som gjeld internt i enkelte fylke.

Eit fleirtal av fylkeskommunane har i dag fritt skoleval (karakterbasert inntak) innanfor eige fylke, og for desse fylka vil inntaket internt i fylket samsvare godt med forslaget om friare skoleval over fylkesgrensene.

Enkelte fylkeskommunar bruker inntaksområde eller gjennomfører inntaket etter eit nærskoleprinsipp. Slik departementet vurderer det, kan konsekvensen av eit friare skoleval over fylkesgrensene i praksis vere at søkjarar i desse fylka får ein betre rett i andre fylke enn i eige fylke. Fylkeskommunar som har ei geografisk styrt inntaksordning internt, kan sjølve velje å gå bort frå ho dersom dei meiner at ho ikkje harmonerer med dei nasjonale reglane for inntak over fylkesgrensene. Dersom eit friare skoleval over fylkesgrensene gjer det vanskelegare å halde ved lag geografisk styrt inntak internt i fylket, vil dette etter departementet si vurdering i så fall vere fordi elevane ønskjer ein større valfridom enn det fylkeskommunen har lagt opp til. Departementet viser i denne samanhengen til at fylkeskommunen har ansvaret for det vidaregåande tilbodet i fylket, og at det er fylkeskommunen sitt ansvar å sikre omsynet til søkjarane sine ønske og behov. Departementet ser det derfor slik at det verken er nødvendig eller formålstenleg å gripe inn med nasjonale reglar for å motverke ein eventuell skilnad mellom inntaket internt i fylka og inntaket i andre fylke.

Det gjekk fram av høyringsforslaget at nasjonale reglar for prioritering av gjesteelevar skal erstatte dei gjesteelevordningane som gjeld i dag, men at forslaget ikkje er til hinder for at fylkeskommunane kan inngå avtalar om kjøp og sal av skoleplassar på same måte som dei kan gjere i dag. Jussformidlingen meiner det er problematisk at det er opp til den enkelte fylkeskommunen å bestemme om dei ønskjer å inngå avtale om kjøp av plassar, fordi det gjer at elevane blir behandla ulikt avhengig av kva fylke dei kjem frå.

Når ein fylkeskommune kjøper skoleplassar i andre fylke, er dette skoleplassar som fylkeskommunen disponerer og kan fordele mellom søkjarar frå sitt fylke. Årsakene til at fylkeskommunane ønskjer å inngå slike avtalar, kan typisk vere geografiske forhold. Etter det departementet er kjent med, har kjøp og sal av skoleplassar eit relativt lite omfang, og høvet til framleis å kunne inngå slike avtalar vil ikkje undergrave ordninga med friare skoleval over fylkesgrensene. Departementet kan ikkje sjå at det er tungtvegande grunnar til å forby fylkeskommunen å inngå slike avtalar.

3.7 Departementet sitt forslag

Departementet foreslår, i samsvar med høyringsforslaget, å gjere endringar i opplæringslova for å gi ungdommar eit friare skoleval på tvers av fylkesgrensene på vidaregåande nivå.

Forslaget har til følgje at det i opplæringslova § 13-3 kjem inn ei vilkårslaus plikt for fylkeskommunane til å finansiere skoletilbod i andre fylke og ei plikt til å ta imot gjesteelevar ved ledig kapasitet. Elevrettane blir tilsvarande utvida. Forslaget fører ikkje med seg noka endring av fylkeskommen si plikt til å gi opplæringstilbod til søkjarar som er busette i fylket, og fylkeskommunane kan prioritere eigne søkjarar framfor søkjarar frå andre fylke.

Departementet foreslår òg ein ny forskriftsheimel i opplæringslova § 13-3 tredje ledd som gir departementet høve til å gi forskrift om refusjonsordning for oppgjeret mellom vertsfylket og heimfylket når søkjarar blir tekne inn til skolar i andre fylke enn heimfylket.

Vidare foreslår departementet ei endring i opplæringslova § 15-2 for å gjere tydeleg at dei særlege reglane om klageinstans som gjeld for enkelte typar vedtak i den vidaregåande opplæringa, ikkje gjeld for vedtak om inntak av gjesteelevar. Dette inneber at reglane om klageinstans i forvaltningslova vil gjelde for inntak av gjesteelevar, slik at fylkestinget eller ei særskilt oppretta klagenemnd i vertsfylket vil vere klageinstans i slike saker.

Nærmare reglar om inntak av gjesteelevar, prioritering av enkelte gjesteelevar, saksbehandling, refusjon m.m. vil departementet foreslå som endringar i forskrift til opplæringslova. Forslaga vil bli sende på ordinær høyring.

4 Forslag om å innføre praksisbrevordning i alle fylke

4.1 Bakgrunnen for forslaget

Forslaget om å innføre praksisbrevordninga har bakgrunn i den politiske plattforma til regjeringa (Sundvolden-erklæringa), der det heiter at regjeringa vil «utvide praksisbrevordningen, med mål om at alle fylker skal tilby dette».

Regjeringa er oppteken av at ungdommar gjennomfører vidaregåande opplæring. Mange unge manglar motivasjon for ordinær yrkesfagleg opplæring, men har ikkje behov for særskild tilrettelegging, avvik frå læreplanen og individuelle mål. Regjeringa er oppteken av at denne målgruppa skal kunne gjennomføre eit opplæringsløp som fører til eit avsluttande fagnivå, slik at dei får ein kompetanse som arbeidslivet har behov for. Regjeringa vil derfor leggje til rette for at yrkesfagleg vidaregåande opplæring òg skal vere tilpassa ungdommar som fell mellom dei to yrkesfaglege opplæringsordningane som finst i dag.

Forslaget har til følgje at praksisbrevordninga, eit toårig opplæringsløp, blir eit tilbod i alle fylke. Forslaget vil ikkje innskrenke kandidatane sin rett til vidaregåande opplæring. Etter at kandidatane har fullført og bestått praksisbrevopplæring, kan dei gå inn i arbeidslivet eller halde fram den vidaregåande opplæringa med sikte på fag- eller sveinebrev.

4.2 Gjeldande rett

Den vidaregåande opplæringa skal føre fram til studiekompetanse, yrkeskompetanse eller grunnkompetanse, jf. opplæringslova § 3-3. Av forskrift til opplæringslova §§ 3-42 og 3-67 følgjer at vitnemål blir gitt som dokumentasjon for bestått opplæringsløp som gir studie- eller yrkeskompetanse, mens fag- eller sveinebrev blir gitt som dokumentasjon for bestått fag- eller sveineprøve. I dei tilfella der vilkåra for vitnemål eller fag- og sveinebrev ikkje er oppfylte, skal det etter forskrifta § 3-45 skrivast ut kompetansebevis.

Det følgjer av opplæringslova § 3-3 tredje ledd at fagopplæringa normalt omfattar to års opplæring i skole og eitt års opplæring i bedrift. Når opplæringa i bedrift blir kombinert med verdiskaping i bedrift, kan opplæringa strekkje seg over to år. Med heimel i § 3-3 fjerde ledd kan fylkeskommunen godkjenne lærekontraktar eller opplæringskontraktar som inneheld unntak frå den fastsette opplæringsordninga.

Av § 4-1 følgjer at lærling er den som har skrive lærekontrakt med sikte på fag- eller sveineprøve. Lærekandidat er den som har skrive opplæringskontrakt med sikte på ei mindre omfattande prøve enn fag- eller sveineprøve. Hovudskilnaden mellom ein lærling og ein lærekandidat er at målet med opplæringa er forskjellig. Lærlingen skal nå alle måla i læreplanen, mens det for lærekandidaten skal utarbeidast ein individuell læreplan ut frå dei evnene og føresetnadene kandidaten har. Eit anna skilje er retten til spesialundervisning. Lærekandidatar som ikkje har eller ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning etter kapittel 5, jf. § 4-2 femte ledd. Lærlingar har ikkje ein tilsvarande rett, men vil ha rett til spesialundervisning der opplæringa skjer i skole, der dei har status som elev.

Fylkeskommunen skal etter opplæringslova § 13-3 fjerde ledd «planleggje og byggje ut det vidaregåande opplæringstilbodet under omsyn til blant anna nasjonale mål, ønska til søkjarane og det behovet samfunnet har for vidaregåande opplæring i alle utdanningsretningar og for ulike aldersgrupper». Innanfor dette avgjer fylkeskommunen kva for opplæringstilbod som skal givast, og kor stort omfang desse skal ha.

4.3 Forsøk med praksisbrevordninga

Sidan skoleåret 2007–2008 har det i fleire fylke vore gjennomført forsøk med praksisbrevordninga. Ordninga har vore basert på eit toårig praktisk opplæringsløp med stort innslag av opplæring i bedrift. Det overordna formålet med forsøka har vore å utvikle ein modell som bidreg til å betre gjennomføringa i vidaregåande opplæring.

Opplæringa i forsøka har følgt sentrale læreplanar basert på eit mindre utval kompetansemål frå dei ordinære læreplanane for programfag, kombinert med opplæring i fellesfaga norsk, matematikk og samfunnsfag. Målgruppa i forsøka var elevar som hadde eit svakt fagleg grunnlag frå grunnskolen og høgt fråvære, men som ikkje hadde lærevanskar, og som ein rekna med ville kunne oppnå kompetansemåla ved ei meir praktisk og motiverande opplæring. I forsøka er det lagt til grunn at kandidatane som fullfører praksisbrevet etter to år, skal kunne gå over til ordinær lærlingordning og oppnå full kompetanse etter to år i lære, dersom dei òg fullfører dei manglande fellesfaga samtidig.

NIFU evaluerte praksisbrevforsøka som tiltak mot fråfall i perioden 2008–2011. Evalueringa av forsøka viser at ordninga har bidrege til eit langt lågare fråfall og til ei betre gjennomføring av yrkesutdanning for dei som har delteke, enn det ein ville ha venta dersom dei hadde følgt ordinært løp i vidaregåande opplæring.

4.4 Høyringsforslaget

I høyringsnotatet foreslo departementet at praksisbrev blir innført som supplement til ordinær yrkesfagleg vidaregåande opplæring, og at fylkeskommunen skal ha ei plikt til å ha eit tilbod om praksisbrev innan minst eitt yrkesfagleg utdanningsprogram.

Departementet foreslo at praksisbrevordninga skal innrettast på same måten som i forsøka, som eit toårig opplæringsløp som blir avslutta med ei praktisk prøve. Vidare foreslo departementet at praksisbrevkandidatane ikkje skal ha reduserte rettar til vidare opplæring.

Høyringsnotatet frå departementet inneheldt òg ein overordna omtale av forhold som knyter seg til inntak, læreplanar og dokumentasjon. Dette vil bli regulert i forskrift til opplæringslova basert på ei eiga høyring.

4.5 Høyringsfråsegner

Det er 53 høyringsinstansar som har uttala seg om forslaget om å innføre praksisbrevordninga. Av desse er det 31 høyringsinstansar som støttar forslaget, elleve som er negative, og elleve som ikkje tek stilling til om dei støttar forslaget eller ikkje. Det er 13 fylkeskommunar som har uttala seg om forslaget. Fire fylkeskommunar støttar forslaget, mens seks fylkeskommunar går imot forslaget. Tre fylkeskommunar tek ikkje stilling til om dei støttar forslaget eller ikkje. NHO, Virke, fire faglege råd, KS og Sametinget er blant dei som er positive til forslaget. Blant dei som er negative til forslaget, er Fylkesmannen i Rogaland, Utdanningsforbundet og Fagleg råd for naturbruk.

Fleirtalet av høyringsinstansane som uttalar seg om forslaget, er positive til at praksisbrevordninga blir teken i bruk i alle fylka. Høyringsinstansane som støttar forslaget, framhevar at praksisbrevordninga er eit nyttig verkemiddel for å auke gjennomføringa, at praksisbrevet dekkjer eit behov i arbeidsmarknaden, og at ordninga kan bidra til rekruttering av fleire lærebedrifter. NHO er blant høyringsinstansane som støttar forslaget:

«Det er en kjensgjerning at enkelte unge trenger noe mer modning for videre skolegang/fagopplæring. Forsøkene har vist at mange tar fullt fag-/svennebrev etter praksisbrevet. Det understreker viktigheten av å skille praksisbrevet fra lærekandidatordningen, som til forskjell fra praksisbrevordningen, også vil omfatte elever/kandidater med behov for vernede løp.

I enkelte bransjer er det i dag behov for hjelpemenn, håndlangere, assistenter mv. som ikke trenger fullt fag-/svennebrev for å utøve sitt arbeid, men som avgjort har stor nytte av noe fagkunnskap og bransjeforståelse. I dag vil disse normalt operere som ufaglærte, evt. med enkelte bransjerelaterte kurs. Praksisbrev kan her være et alternativ.»

Også Virke held fram at det er behov for praksisbrevet:

«Virke støtter forslaget om å innføre praksisbrev i alle fylker. Praksisbrevet er bra for elever og arbeidslivet fordi det har blitt et godt konsept. Det representerer arbeidsoppgaver som ikke krever full gjennomføring av opplæring til fagbrev. Dette har gjort praksisbrevet til en selvstendig ordning uten at det er avgjørende at en går videre. Det dekker et behov for kompetanse arbeidsgivere trenger og kan anvende. Derfor understreker vi viktigheten av departementets vurdering om at praksisbrevet skal være et avsluttende nivå.»

Fagleg råd for helse og oppvekstsfag (FRHO) meiner at ordninga kan bidra til at nokon fleire gjennomfører vidaregåande opplæring, gitt at ho blir retta mot elevar som står i fare for ikkje å fullføre opplæringa. FRHO understrekar likevel at det er viktig at ordninga ikkje hòlar ut behovet for fag- og sveinebrev, og meiner derfor at det framleis må vere eit mål at flest mogleg fullfører heile opplæringsløpet. Fagleg råd for teknikk og industriell produksjon understrekar òg kor viktig det er at det er opp til dei ulike bransjane og dei faglege råda å vurdere eventuelle behov for at nye fag skal komme inn under ordninga.

Fleire fylkeskommunar viser til eigne erfaringar frå utprøvinga av praksisbrevordninga og framhevar at det er ei ressurskrevjande ordning. Mellom desse er Rogaland fylkeskommune, Oslo kommune og Hedmark fylkeskommune. Desse fylkeskommunane seier likevel at praksisbrevordninga er eit viktig tilbod for målgruppa, og støttar derfor forslaget frå departementet om å ta praksisbrevordninga i bruk i alle fylka.

Oslo kommune viser til at sjølv om utprøvinga i Oslo har skjedd i forholdsvis liten skala og har vore ressurskrevjande, er det grunn til å tru at mange av kandidatane sannsynlegvis ville stått utan tilbod, og at fleire ville vore under oppfølging av NAV dersom dei ikkje hadde delteke i forsøket. Vidare viser Oslo kommune til at det er viktig å vareta den målgruppa praksisbrevordninga er retta mot:

«Oslo kommune mener at ordningen med praksisbrev kan være et godt og avgjørende tilbud for de ungdommene som benytter den. Det er grunn til å anta at tilbudet vil bli mer etterspurt blant elevene etter hvert som det blir mer kjent og dessuten anbefalt av rådgiverne – til den rette målgruppen. Tilbudet vil også bli lettere å administrere for både fylkeskommunen og arbeidsgiverne etter hvert som det blir en etablert ordning.

Oslo kommune forutsetter at alle med praksisbrev må ha mulighet til å bygge ut opplæringen og fullføre med ordinært fag- eller svennebrev. Samtidig må praksisbrevet være et tilbud for elever som ikke har forutsetninger for å fullføre ordinær videregående opplæring innenfor det vanlige fremst om å gi elever som virkelig trenger det, en alternativ start på videregående opplæring.»

Fylkesmannen i Østfold,som støttar forslaget, meiner praksisbrevordninga kan vere eit eigna tilbod for å møte dei ulike faglege og sosiale utfordringane til elevane:

«Selv om kandidatene ikke oppnår studie- eller yrkeskompetanse, vil dette være en grunnkompetanse. Gjennom evalueringen av praksisbrevordningen, er det lite som tyder på at den er et hovedmål eller endestasjon for kandidatene, men som forsterket lærlingordning har den fungert meget godt. En annen effekt som vi mener er verdt å ta med seg, er at den har åpnet dører inn til flere bedrifter, og på den måten gitt flere læreplasser.»

Mange av høyringsinstansane som er negative til forslaget, meiner at det ikkje er behov for endring fordi det gjeldande regelverket gir tilstrekkeleg handlingsrom til å vareta målgruppa. Mellom desse er Østfold fylkeskommune, som held fram:

«Dagens lov og forskrift gir tilstrekkelig handlingsrom til å skape gode tilbud til dem som ikke vil oppnå fag- eller svennebrev. Østfold fylkeskommune mener også at en standardisering av tilbudet vil i mange tilfeller begrense mulighetene for å finne gode løsninger. Denne type elever har først og fremst behov for gode individuelle tilpasninger. Målgruppen som departementet har definert er en mangfoldig gruppe.»

Fleire av høyringsinstansane som stiller seg tvilande til behovet for ordninga, meiner at det vil vere meir formålstenleg å bruke ressursane på andre tiltak for målgruppa. Blant desse er Fylkesmannen i Rogaland,som held fram:

«Vår erfaring er at dei som arbeider i og med vidaregåande opplæring i skole er flinke til å tilpasse opplæringa, men at dei ofte nyttar seg av sakkunnig vurdering og spesialundervisning berre for dei elevane som av heilt openberre kognitive eller fysiske vanskar, ikkje har mål om fag- eller sveinebrev. Vi vil tru at dei elevane som er målgruppa for praksisbrev, har evner til å oppnå fag- eller sveinebrev, men av ulike og individuelle årsaker treng dei meir tilrettelegging, t.d. gjennom lengre tid, meir praksis og tettare oppfølging. Det er vårt syn at det vil vere betre bruk av ressursane å vurdere ulike tiltak for denne gruppa enn å etablere ny ordning gjennom praksisbrevet.»

Fylkesmannen i Østfold meiner at det gjeldande regelverket gir fylkeskommunane handlingsrom, men at det òg er behov for praksisbrevordninga:

«Fylkesmannen i Østfold er også usikker på om 0+4-modellen er tilstrekkelig vurdert opp i mot praksisbrevordningen, og at det kan se ut som om det er et uutnyttet potensial i den ordningen (NIFU-rapport 27/2011 s. 69). Men dette utelukker ikke praksisbrevordningen som et svært godt og riktig alternativ i tillegg. Poenget er å ha gode og tilstrekkelige virkemidler for å hindre frafall, og at det finnes tilpassete innstegsmuligheter til arbeidslivet.»

Somme av høyringsinstansane som er negative til forslaget, meiner det ikkje er ønskjeleg med eit nytt kompetansenivå. Fagleg råd for design og handverk seier at dei ikkje ser behov for arbeidskraft med lågare kompetanse innanfor utdanningsprogrammet for design og handverk. Også Telemark fylkeskommune er negativ til eit nytt kompetansenivå. Dei seier at eit nytt kompetansenivå vil gjere det meir komplisert for arbeidslivet å vurdere arbeidssøkjarar, og held elles fram at mange alt er usikre på dagens opplæringsordningar med tilhøyrande dokumentasjon. Delta er redd for at praksisbrevet ikkje vil bli anerkjent som eit eige kompetansenivå:

«Selv om det fortsatt er bruk av ufaglært arbeidskraft i flere sektorer, vil praksisbrevet på ingen måte kunne erstatte kompetansen som erverves gjennom et fagbrev. Flere yrkesutdanninger, som f.eks. barne- og ungdomsarbeiderfaget, kontor- og administrasjonsfagbrevet, aktivitørfagbrevet, renholdsoperatørfaget og helsearbeiderfaget sliter i dag med å etablere seg og få anerkjennelse i arbeidslivet. Delta frykter at det vil ta tid, og kanskje være umulig, å opparbeide anerkjennelse for et nytt kompetansenivå.»

Fleire av høyringsinstansane gir uttrykk for at forslaget er basert på eit for svakt empirisk grunnlag. Mellom desse er Buskerud fylkeskommune,som held fram:

«Buskerud fylkeskommune vil advare mot å legge for stor vekt på konklusjonene i evalueringsrapporten fra NIFU. Vi vet også fra annen forskning at tett oppfølging virker, så vi kan ikke uten videre konkludere med at det er ordningen som er avgjørende i disse tilfellene. Evalueringen inneholder ikke sammenlikning av praksisbrevkandidatene med lærlinger med full opplæring i bedrift. Vi mener derfor at det er grunn til å tro at disse ungdommene kunne ha hatt tilsvarende suksess gjennom tett oppfølging som lærling med full opplæring i bedrift. Eventuelt gjennom et opplæringsløp der de startet som lærekandidat, men i løpet av læretiden oppjusterte målene og fullførte som lærlinger.»

Også Akershus fylkeskommune er kritisk til det empiriske grunnlaget for å innføre praksisbrev i alle fylke:

«I NIFU-rapport 26/2014 Spørsmål til Skole-Norge våren 2014. Resultater og analyser fra Utdanningsdirektoratets spørreundersøkelse blant skoler og skoleeiere framkommer det at fem av de femten fylkeskommunene som svarte, oppgir at de har deltatt i forsøket med praksisbrev. I høringsnotatet går det fram at praksisbrevet i dag tilbys i to fylker gjennom godkjente forsøk. Til tross for utdanningsmyndighetenes oppfordringer om å ta i bruk praksisbrevet, er det altså kun to som per i dag gjør dette. I tillegg er tallene for hvor mange elever som har vært med, hvor mange som har fullført med praksisbrev og hvor mange som er tilbudt læreplass etter praksisbrevet iflg. NIFU høyst usikre. Resultatene i den ovennevnte NIFU-undersøkelsen peker også i retning av at beslutningen om å innføre praksisbrevet i alle fylker og nedfelle bestemmelser i lovverket, gjøres på et for svakt empirisk grunnlag. Etter Akershus fylkeskommunes oppfatning har vi ikke tilstrekkelig oversikt over omfanget av ordningen, hvordan det går med praksisbrevkandidatene over tid eller i hvilken grad de lykkes i å skaffe seg læreplass både som praksisbrevkandidater og eventuelt seinere som lærlinger.»

Mange av høyringsinstansane som går imot forslaget, er negative til at det skal vere ei plikt for fylkeskommunane å tilby ordninga. Delta, NELFO og Hordaland fylkeskommune held fram at praksisbrevordninga er bra som metode, men at det bør vere frivillig for fylkeskommunane å ta ordninga i bruk. Fleire høyringsinstansar meiner det er urimeleg å påleggje fylkeskommunen ei plikt til å tilby praksisbrevordninga, da fylkeskommunen ikkje har kontroll over om ei slik plikt blir oppfylt. Utdanningsforbundet viser i denne samanhengen til at dei ikkje kan støtte ei lovfesting av ei ordning som fylkeskommunen ikkje har verkemiddel til å gjennomføre. Likeins held Buskerud fylkeskommune fram at det kan bli konflikt mellom ei plikt til å tilby praksisbrev og dagens ordning med organ knytte til fag- og yrkesopplæringa:

«Vi kan ikke se at intensjonen om at læreplaner for praksisbrev skal utarbeides i samarbeid med lokale parter i arbeidslivet er ivaretatt i lovforslaget. Rådet forventer at fylkeskommunene skal lytte til råd fra lokale parter og yrkesopplæringsnemnda i et slikt utviklingsarbeid. Hvis yrkesopplæringsnemnda ikke kan identifisere fagområder som ønsker samarbeid om praksisbrev må fylkeskommunen ha handlingsrom til å følge et slikt råd ved ikke å iverksette praksisbrevordning.»

LO viser i fråsegna si til at det er unaturleg å påleggje fylkeskommunen ei plikt når dette ikkje er gjennomført for andre opplæringsordningar eller fagtilbod i tilbodsstrukturen. Vidare meiner LO at det er unødvendig med ei plikt, fordi ordninga vil selje seg sjølv dersom ho gir positive resultat.

Fleire av høyringsinstansane, både dei som støttar, og dei som går imot forslaget, har merknader til dei økonomiske og administrative konsekvensane av forslaget. Telemark fylkeskommune, som er negativ til forslaget, er ikkje samd i departementet si vurdering av kostnadene ved å innføre praksisbrevordninga. Slik fylkeskommunen vurderer det, vil det vere ressurskrevjande både å innføre og å administrere ordninga, og om ho blir innført, vil ho trekkje ressursar frå andre konkrete tiltak. Fylkeskommunen peikar på at det generelt er ressursmangel, og ikkje regelverket, som avgrensar det tilbodet dei kan gi til unge med behov for særskilde løysingar.

Oslo kommune støttar forslaget, men understrekar at finansieringa kan få uheldige konsekvensar for dei kandidatane som ønskjer å gå vidare som ordinær lærling etter fullført praksisbrevopplæring:

«Departementet foreslår at fylkeskommunen skal utbetale tilskudd (basistilskudd 1) til lærebedriften i begge opplæringsårene for praksisbrevet. Tilskuddet vil bli avkortet på grunn av kostnader til undervisning i fellesfagene. De foreslåtte fellesfagene i praksisbrevet er norsk, matematikk og samfunnsfag. Gjenstående fellesfag før fag-/svenneprøve kan avlegges er engelsk, naturfag og kroppsøving. En praksisbrevkandidat som går over til lærekontrakt gir bedriften større kostnader enn en lærling som har fulgt 2+2-løpet i hovedmodellen. Konsekvensen kan bli at bedriften i stedet velger en lærling som har fulgt hovedmodellen.»

Somme av høyringsinstansane peikar på at det er uklart korleis retten til vidare opplæring skal gjennomførast i praksis, og etterlyser ei tydelegare lovregulering på dette punktet. Mellom desse er IMDI, Akershus fylkeskommune og Utdanningsforbundet. Også KS understrekar at det er viktig at rettar til vidare opplæring mot fagbrev blir sikra slik det er foreslått i høyringa.

Fleire av høyringsinstansane har spørsmål om nedslagsfeltet for praksisbrevordninga. Vox er særleg oppteke av vaksne, mens IMDI meiner at også innvandrarar bør kunne få tilbod om ordninga. Enkelte høyringsinstansar peikar på at det er uklart om ordninga skal kunne nyttast av praksiskandidatar.

I høyringsforslaget foreslo departementet at læreplanane for praksisbrevordninga skal utarbeidast lokalt, innanfor nasjonalt fastsette rammer. Det er fleire av høyringsinstansane som har hatt kommentarar til dette. Akershus fylkeskommune, Oslo kommune, Hedmark fylkeskommune, NHO, Utdanningsforbundet og to faglege råd er mellom dei som meiner det bør vere nasjonalt fastsette læreplanar. Desse høyringsinstansane viser særleg til at nasjonale læreplanar bidreg til at praksisbrevet blir ein kjend standard, og at dette vil vere mindre ressurskrevjande for fylkeskommunane. Blant høyringsinstansane som støttar forslaget om lokalt fastsette læreplanar, er Virke, LO, YS, FUG og Sametinget. Desse høyringsinstansane framhevar behovet for at det lokalt kan utarbeidast tilbod som passar dei det gjeld.

Fleire av høyringsinstansane, både dei som støttar, og dei som går imot høyringsforslaget, har eit ønske om at ordninga skal evaluerast. Årsaka til dette er at ordninga ikkje har blitt prøvd i alle fylke. LO seier mellom anna dette:

«LO ønsker en evaluering etter 3-5 år for å se om praksisbrevet treffer målgruppen og hvor mange som motiveres til å fullføre med fagbrev. Videre om ordningen fungerer kjønnsnøytralt og om kompetansen tas i bruk i arbeidslivet.»

4.6 Departementet sine vurderingar

4.6.1 Behovet for praksisbrevordninga

Praksisbrevordninga er per i dag ei forsøksordning, og opplæringslova med tilhøyrande forskrifter gir ikkje heimel for opplæring innretta mot ein standardisert kompetanse på eit lågare nivå enn studie- og yrkeskompetanse.

Fleire av høyringsinstansane peikar på at det ikkje finst nok forsking som tyder på at det er behov for praksisbrevordninga i alle fylke. I sluttrapporten frå forsøka gjer NIFU greie for at forsøka har vore avgrensa og prega av nokre særlege forhold, og at det totalt sett ikkje er noko grunnlag for å generalisere reint statistisk ut frå forsøka. Sjølv om evalueringa har eit snevert utval av deltakarar, er det likevel klart at evalueringa er basert på eit omfattande datagrunnlag innanfor dette utvalet. Slik departementet vurderer det, gir evalueringa av forsøka haldepunkt for å seie at praksisbrevmodellen har positiv effekt på gjennomføringa for ungdommar i målgruppa.

Forsøka med praksisbrevordninga er gjennomførte i tråd med opplæringslova § 1-4. Formålet med slike forsøk er å få erfaringar med sikte på eventuelle framtidige endringar. Slik departementet vurderer det, gir evalueringa grunnlag for å endre regelverket for å leggje til rette for at alle fylke skal kunne tilby praksisbrevordninga som eit supplement til ordinær yrkesfagleg opplæring.

Somme av høyringsinstansane har teke til orde for at ein bør evaluere innføringa av praksisbrevordninga i alle fylke, mellom anna for å sjå om ordninga treff målgruppa, og kor mange som blir motiverte til å fullføre med fagbrev. Slik departementet vurderer det, må ein rekne praksisbrevmodellen for å vere evaluert gjennom NIFU-rapporten. Departementet ser likevel behovet for å følgje med på ordninga og utviklinga i tida framover.

4.6.2 Ei ny opplæringsordning og eit nytt kompetansenivå

Med det regelverket som gjeld i dag, har fylkeskommunane gode høve til å tilpasse opplæringa til ungdommar som av ulike grunnar ikkje har føresetnader for å gjennomføre ordinær vidaregåande opplæring. Fleire høyringsinstansar meiner at dagens regelverk gir tilstrekkeleg handlefridom, og at det ikkje er nødvendig å innføre ei praksisbrevordning.

Ungdommar som står i fare for å ikkje fullføre vidaregåande opplæring, er ei ueinsarta gruppe. Ungdommar som har lærevanskar eller særskilde behov, kan få individuelt tilpassa opplæring gjennom lærekandidatordninga. Ungdommar som derimot manglar motivasjon for ordinær opplæring i skole, vil ikkje ha det same behovet for individuell tilpassing. Utprøvinga av praksisbrevordninga indikerer at ei meir strukturert og gruppebasert ordning kan bidra positivt til gjennomføringa for denne målgruppa. Slik departementet vurderer det, er det ikkje ønskjeleg å konvertere lærekandidatordninga til eit meir strukturert løp, fordi det framleis er behov for individuelt tilpassa opplæringsløp for ungdommar med særskilde behov. Departementet vurderer derfor at det er eit behov for praksisbrevordninga i tillegg til dei eksisterande yrkesfaglege opplæringsordningane.

Sjølv om praksisbrevforsøket var innretta som ei vidareutvikling av lærekandidatordninga, skulle det samtidig vere noko anna ved at praksisbrevet var basert på ein felles læreplan og standardisert dokumentasjon. Både lærekandidatordninga og praksisbrevordninga er baserte på opplæring etter eit utval av kompetansemål frå dei ordinære læreplanane. Det er likevel eit vesentleg skilje mellom ordningane ved at praksisbrevordninga ikkje er individuelt tilpassa. Slik departementet vurderer det, bidreg dette til at ordninga blir standardisert. Praksisbrevet som dokumentasjon blir dermed eit eige kompetansenivå. Departementet viser i denne samanhengen til at partane i arbeidslivet ser at det kan vere eit behov for eit kompetansenivå under fag- og sveinebrev i ulike bransjar. I tillegg er det klart at erfaringane frå forsøka tyder på at praksisbrev ofte er eit godt grunnlag for å halde fram vidaregåande opplæring til fag- eller sveinebrev.

Fleire av høyringsinstansane peikar på at praksisbrevet som kompetansenivå ikkje vil vere like aktuelt i alle bransjar. Departementet støttar denne vurderinga og viser spesielt til lærefag der det finst særlege sertifiseringsordningar eller særskilde krav til tryggleik. Departementet legg til grunn at fylkeskommunane saman med aktørar i arbeidslivet vil identifisere lærefag der praksisbrevet vil vere eit nyttig kompetansenivå.

4.6.3 Målgruppa

Fleirtalet av høyringsinstansane støttar departementet sitt forslag til målgruppe for praksisbrevordninga. Samtidig er det fleire som meiner at praksisbrevordninga òg bør vere tilgjengeleg for vaksne med rett til vidaregåande opplæring. Vaksne skal få vidaregåande opplæring basert på realkompetansen sin og skal primært takast inn til opplæringstilbod som er organiserte for vaksne. Departementet ser at ordninga kan vere eit godt tilbod til innvandrarar eller vaksne med låg utdanning som i første omgang ikkje er i stand til å gjennomføre eit fullstendig opplæringsløp. Forslaga til lovendringar avgrensar derfor ikkje ordninga til elevar med ungdomsrett etter § 3-1. Departementet understrekar at fylkeskommunen ved inntak skal prioritere søkjarar med ungdomsrett før høvesvis vaksne med og utan rett, jf. forskrift til opplæringslova §§ 6-14, 6-45 og 6-49. Dersom vaksne blir tekne inn som praksisbrevkandidatar, vil dei til liks med det som gjeld for lærlingordninga, komme inn under det same regelverket som gjeld for ungdommar.

IMDI meiner at praksisbrevkandidatar bør ha rett til spesialundervisning og særskild språkopplæring, slik at ein legg til rette for at innvandrarar skal kunne bruke ordninga. Praksisbrevordninga skal vere eit standardisert løp, og heile opplæringa skal gå føre seg i bedrift. Slik departementet vurderer det, vil dette gjere ei særskild tilrettelegging vanskeleg. Heller ikkje lærlingar har rett til spesialundervisning eller særskild språkopplæring i dei delane av opplæringa som skjer i bedrift. I motsetning til praksisbrevkandidatar følgjer lærekandidatar eit individuelt tilpassa løp, og lærekandidatane vil til dømes ha rett til spesialundervisning. Departementet viser elles til foreslåtte endringar i § 4-6 første ledd om at lærlingar og lærekandidatar kan gjerast om til praksisbrevkandidatar, og motsett.

Enkelte høyringsinstansar har spurt om ein skal kunne gå opp til praksisbrevprøva som praksiskandidat, dvs. utan å ha gjennomført vidaregåande opplæring i det aktuelle faget. Praksisbrevordninga skal vere eit praksisnært opplæringsløp. Ordninga skal også gi kandidatane høve til å ta meir vidaregåande opplæring med fag- eller sveinebrev som mål. I denne samanhengen er kravet om opplæring i delar av fellesfaga på yrkesfagleg utdanningsprogram sentralt. Derfor meiner departementet at ein ikkje skal ha høve til å gå opp til praksisbrevprøva som praksiskandidat.

4.6.4 Retten til vidare opplæring

I høyringsnotatet la departementet til grunn at praksisbrevkandidatane skal ha rett til å halde fram opplæringa mot fag- eller sveinebrev. Fleire høyringsinstansar gir uttrykk for at retten til vidare opplæring må gjerast tydeleg.

Opplæringslova § 3-1 gir rett til tre års vidaregåande opplæring. Etter fullført og bestått praksisbrevløp vil kandidatane ha gjennomført to år med opplæring. Ein praksisbrevkandidat vil derfor etter gjeldande reglar ha rett til ytterlegare eitt år vidaregåande opplæring.

Retten til vidaregåande opplæring etter § 3-1 gir ein rett til inntak til eitt av tre alternative utdanningsprogram på vidaregåande trinn 1 og til to års vidaregåande opplæring innanfor utdanningsprogrammet. Føresegna har til følgje at ungdommar med rett til vidaregåande opplæring har rett til å fullføre eit utdanningsprogram. Læreplanane i praksisbrevordninga skal bestå av eit utval kompetansemål frå læreplanar for Vg2 og Vg3 i eit yrkesfagleg utdanningsprogram. Retten til å fullføre utdanningsprogrammet fører med seg at praksisbrevkandidaten vil ha rett til å fullføre det aktuelle lærefaget.

Kandidatane vil etter fullført og bestått praksisbrevløp mangle fellesfaga engelsk og naturfag og dessutan i underkant av 50 prosent av kompetansemåla i det aktuelle programfaget.[4] Opplæring i dei resterande kompetansemåla i det aktuelle programfaget kan kandidaten ta i lærebedrift ved å inngå ordinær lærekontrakt med sikte på fag- eller sveinebrev. Dersom restopplæringa ikkje skjer i bedrift, må fylkeskommunen tilby Vg3 i skole innanfor det aktuelle lærefaget. Opplæring i fellesfaga må skje i skole.

Opplæringa i bedrift vil i praksis innebere at dei resterande kompetansemåla blir førte opp i lærekontrakten som kandidaten inngår med ei lærebedrift. Korleis restopplæringa i skole blir innretta, vil variere ut frå korleis praksisbrevlæreplanen er sett saman. Etter det regelverket som gjeld i dag, er utgangspunktet at ein berre kan ha elevstatus i det same faget éin gong. Denne avgrensinga vil ikkje gjelde for praksisbrevkandidatane fordi dei ikkje har sluttvurdering i fag, jf. forskrifta § 3-17a. Også dagens godkjenningsordning for tidlegare bestått opplæring gjeld berre for heile fag, jf. forskrifta § 1-16. Departementet ser derfor at det kan vere behov for å regulere praksisbrevkandidatane sin rett til opplæring i dei delane av programfaga dei ikkje alt har gjennomført. Slik departementet vurderer det, vil det vere mest formålstenleg å regulere dette i forskrift.

Når det gjeld opplæring i dei resterande fellesfaga, framhevar departementet vurderinga av at fylkeskommunen sjølv vel korleis denne opplæringa skal organiserast. Av omsyn til at ungdommar som regel vil ha rett til tre år med vidaregåande opplæring, og at praksisbrevkandidatane har hatt to år med opplæring, bør opplæring i fellesfag i skole skje parallelt med restopplæring i bedrift.

Kandidatar som ønskjer meir vidaregåande opplæring innanfor eit anna utdanningsprogram eller programområde etter å ha fullført og bestått praksisbrevopplæring, må reknast for å gjere eit omval i tråd med § 3-1 fjerde ledd. Fylkeskommunen vil ikkje ha ei plikt til å leggje til rette for gjennomføring for desse kandidatane. Dei vil i dette tilfellet vere i same situasjon som andre som vel om etter Vg2.

Enkelte høyringsinstansar har peika på at restopplæring i fellesfaga i skole vil krevje ei avkorting i tilskotet til lærebedrifter som kan føre med seg at praksisbrevkandidatane vil vere mindre attraktive for lærebedrifter enn andre lærlingar. Departementet viser til at praksisbrevkandidatar som ønskjer å halde fram opplæringa i bedrift som ordinær lærling, ofte vil ha ein fordel fordi dei alt har praktisk erfaring og gjerne kjennskap til ei bedrift. Mange av kandidatane vil truleg halde fram opplæringa i same bedrift som dei var praksiskandidat i. Departementet viser elles til at det er opp til den enkelte fylkeskommunen å bli samd med lærebedrifta om eventuell avkorting.

4.6.5 Plikt til å tilby praksisbrev

Fleirtalet av høyringsinstansane som er negative til forslaget, meiner det er urimeleg å påleggje fylkeskommunen ei plikt til å tilby praksisbrev fordi fylkeskommunen ikkje sjølv har full råderett over oppfyllinga av plikta.

Praksisbrevopplæringa skal skje i bedrift, og fylkeskommunen er derfor avhengig av å skaffe til vegar læreplassar. For at det skal vere mogleg å oppfylle plikta, må det altså finnast bedrifter som stiller med læreplassar. Departementet har i høyringsnotatet understreka at det ikkje foreslår noko krav til omfanget av det fylkeskommunale praksisbrevtilbodet. Utdanningsforbundet viser i høyringsfråsegna si til at dette må innebere at plikta må reknast for å vere oppfylt dersom éin ungdom får tilbod om praksisbrevopplæring.

Departementet ser at føresetnaden om at praksisbrevopplæringa skal vere praksisnær, kan gjere det krevjande for fylkeskommunen å handtere ei plikt. På den andre sida avgjer fylkeskommunane sjølve kva for utdanningsprogram og programområde dei skal tilby praksisbrev innanfor, og kva omfang tilbodet skal ha. Departementet legg til grunn at fylkeskommunane vil tilpasse tilbodet i tråd med interessene til søkjarane, tilgjengelege læreplassar og kva som er rasjonelt med tanke på m.a. klassestorleik. Departementet viser elles til at praksisbrevordninga ikkje skal vere eit tilbod ein kan søkje på, og at ingen har krav på inntak og følgjeleg heller ikkje på læreplass. Slik departementet vurderer det, talar dette for at fylkeskommunane har gode føresetnader for å oppfylle ei plikt til å tilby praksisbrevordninga.

Når det gjeld inntak til praksisbrevordninga, viser departementet til at søkjarar kan vise interesse for praksisbrev. Søkjarar vil, som i dag, ha rett til å bli tekne inn til eitt av tre prioriterte utdanningsprogram, og dersom fylkeskommunen vil tilby dei praksisbrev, skal dei takast inn til eit utdanningsprogram som har tilbod om praksisbrev. Dette vil seie at dersom det ikkje er mogleg å skaffe til vegar læreplassar, vil søkjaren vere teken inn til ordinært tilbod i det aktuelle utdanningsprogrammet. Dei nærmare retningslinjene for inntak til ordninga vil bli regulerte i forskrift til opplæringslova.

4.6.6 Læreplanar

I høyringsnotatet foreslo departementet at læreplanane for praksisbrevordninga skal utarbeidast lokalt, innanfor sentralt fastsette rammer. Vidare foreslo departementet at rammene for praksisbrevlæreplanane skal regulerast i forskrift, og at forskriftsendringane skal sendast på eiga høyring. Fleire av høyringsinstansane understrekar at læreplanane for praksisbrevordninga bør vere nasjonale, slik som i forsøka. Hovudargumentet for nasjonale læreplanar er at dette vil bidra til ei standardisering av praksisbrevet.

Slik departementet vurderer det, er det gode argument både for lokale og for nasjonale læreplanar. Nasjonale læreplanar vil bidra til ei standardisering og vil gjere kandidatane meir mobile etter fullført og bestått opplæringsløp. Dersom læreplanane blir utarbeidde sentralt, vil dette òg kunne avlaste fylkeskommunane i arbeidet med praksisbrevet.

Fordelen med lokale læreplanar er at ordninga i større grad vil bli innretta mot eit lokalt behov for arbeidskraft. Det vil òg opne for at bedrifter kan spele inn kva som er aktuelt for verksemda deira, til dømes om det bør satsast på ein brei grunnkompetanse eller ein smal spisskompetanse, og på denne måten leggje til rette for læreplassar. At potensielle lærebedrifter får høve til å komme med innspel til kva opplæring praksisbrevkandidatane skal ha, kan òg bidra til rekruttering av bedrifter som tidlegare ikkje har sett det som aktuelt å vere lærebedrift. Sentralt fastsette rammer for dei lokale læreplanane vil sikre at dei lokale variasjonane ligg på same nivå.

Krav til utforminga av læreplanane for praksisbrevordninga er foreslåtte som endringar i forskrift til opplæringslova i ei eiga høyring. Departementet vil vurdere spørsmålet på bakgrunn av høyringsinnspela.

4.6.7 Særleg om ressursbruk

Fleire av høyringsinstansane er skeptiske til vurderinga av dei økonomiske og administrative konsekvensane av forslaget. Høyringsinstansane peikar på at det lokale læreplanarbeidet er meir kostnadskrevjande enn det departementet har rekna ut. Fleire av høyringsinstansane peikar òg på at ordninga vil måtte følgjast tett opp, og at restopplæringa vil føre med seg auka kostnader med mindre fylkeskommunane klarer å oppnå optimal klassestorleik.

Læreplanane for praksisbrevordninga skal ta utgangspunkt i dei ordinære læreplanane, og arbeidet vil i stor grad gå ut på å gjere eit utval av kompetansemål. Læreplanarbeidet for praksisbrevordninga skil seg i liten grad frå det arbeidet som blir gjort for lærekandidatar. For praksisbrevordninga vil utvalet av kompetansemål berre bli gjort éin gong per læreplan og ikkje for kvar enkelt kandidat. Departementet viser elles til at det vil bli utarbeidd nasjonale rammer for korleis utvalet av kompetansemål skal gjerast. Læreplanar frå forsøka vil vere tilgjengelege som rettleiing. På sikt vil òg fleire ulike praksisbrevlæreplanar vere tilgjengelege. Slik departementet vurderer det, talar dette for at læreplanarbeidet ikkje vil vere spesielt ressurskrevjande for fylkeskommunane.

Når det gjeld oppfølging av praksisbrevkandidatane, understrekar departementet at ekstra oppfølging ikkje er eit vilkår for å kunne etablere og tilby praksisbrevordninga. Med tanke på målgruppa for praksisbrevordninga er det likevel rimeleg å rekne med at tett oppfølging vil kunne vere ein fordel for å auke gjennomføringa. Slik departementet vurderer det, er det ingen grunn til å tru at elevar i praksisbrevløpet vil krevje meir oppfølging enn dei ville gjort dersom dei var i andre opplæringsløp, til dømes lærekandidatordninga. Tvert imot er det grunn til å tru at den praksisnære opplæringa som praksisbrevordninga inneber, vil gjere målgruppa meir motivert, og at behovet for oppfølging dermed vil vere mindre. På denne bakgrunnen meiner departementet at praksisbrevordninga ikkje vil krevje meir ressursar enn andre opplæringstilbod for målgruppa.

Når det gjeld ressursar til restopplæringa, viser departementet til at fylkeskommunane sjølve avgjer kva som er ei formålstenleg dimensjonering og organisering. Det er ikkje berre praksisbrevkandidatane som skal ha fellesfagopplæring, og departementet legg til grunn at fylkeskommunane kan organisere opplæringa til praksisbrevkandidatane saman med til dømes kandidatar i vekslingsløp, ordinære elevar eller vaksne.

4.7 Departementet sitt forslag

Departementet foreslår, i samsvar med høyringsforslaget, å gjere endringar i opplæringslova for å innføre praksisbrevordninga i alle fylke. Forslaget har til følgje at fylkeskommunane får ei plikt til å tilby praksisbrevordninga som eit supplement til ordinær yrkesfagleg vidaregåande opplæring.

Departementet foreslår òg nye forskriftsheimlar i § 3-4 første ledd som gir departementet heimel til å fastsetje reglar om fellesfag og programfag for praksisbrevkandidatar og om restopplæring for praksisbrevkandidatar som vil halde fram opplæringa etter praksisbrevløpet.

Dei nærmare reglane for søknad, inntak, utarbeiding av læreplanar m.m. vil bli regulerte i forskrift til opplæringslova basert på ei eiga høyring. Departementet vil òg vurdere behovet for å regulere nærmare i forskrift praksisbrevkandidaten sin rett til restopplæring ved overgang til opplæring med fag- eller sveinebrev som mål.

I samsvar med høyringsforslaget foreslår departementet òg å presisere i lova at reglane for elevar gjeld når lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar får opplæring i skole, og vidare at lærebedrifta har ansvaret for å melde opp lærekandidatane til kompetanseprøva.

I høyringsforslaget var det teke inn i lovteksten at praksisbrevkandidatane skal inngå lærekontrakt med bedrift. Departementet ser no at det vil vere meir formålstenleg å bruke omgrepet opplæringskontrakt, m.a. fordi opplæringa til praksisbrevkandidatar, til liks med opplæringa til lærekandidatar, ikkje fører fram til fag- eller sveinebrev.

5 Forslag om å gi kommunar og fylkeskommunar høve til å tilby grunnskoleopplæring til ungdommar som har rett til vidaregåande opplæring

5.1 Bakgrunnen for forslaget

I den politiske plattforma til regjeringa (Sundvolden-erklæringa) understrekar regjeringa at ho har som mål å motverke fråfall og sikre at fleire elevar fullfører og består vidaregåande opplæring.

Det er ein kjend samanheng mellom eit svakt fagleg grunnlag frå grunnskolen og høg risiko for fråfall i vidaregåande opplæring.[5] Det er påvist ein særleg høg risiko for fråfall blant minoritetsspråklege ungdommar med kort butid i Noreg. Butid har òg mykje å seie for læringsresultat og fagleg meistringsnivå. For ungdommar med kort butid i Noreg kan nettopp det at dei berre har gått få år i grunnskolen, vere årsaka til at dei ikkje gjennomfører vidaregåande. Dei har ofte ikkje opparbeidd seg eit godt nok fagleg grunnlag frå grunnskolen til å gjennomføre vidaregåande opplæring. Særleg kan svake ferdigheiter i norsk munnleg og skriftleg vere ei utfordring.

Etter det regelverket som gjeld i dag, vil elevane gjennomføre og få vitnemål frå grunnskolen sjølv om dei berre går kort tid i grunnskolen. Elevane kan ha svake karakterar eller til og med mangle grunnlag for vurdering i eitt eller fleire fag, men vil likevel ha fullført grunnskolen og kan starte vidaregåande opplæring. Når dei er over opplæringspliktig alder og grunnskolen er fullført, har dei etter dagens regelverk heller ikkje rett til meir grunnskoleopplæring eller høve til å ta opp att fag frå grunnskolen. I staden legg regelverket opp til at dei skal byrje på vidaregåande. Dette gjeld sjølv om ungdommane reelt sett har eit så svakt fagleg grunnlag at dei vil ha problem med å følgje undervisninga og gjennomføre vidaregåande opplæring.

Det er ikkje heldig, verken for den enkelte eller for samfunnet, at elevar byrjar i vidaregåande opplæring med så svake faglege føresetnader at dette medfører ein høg risiko for fråfall og redusert gjennomføring. Kommunar og fylkeskommunar som ønskjer å gjere noko med dette og bidra til at den enkelte eleven har eit best mogleg utgangspunkt for å byrje på og gjennomføre vidaregåande opplæring, bør slik departementet ser det, kunne tilby eigna tiltak.

5.2 Gjeldande rett

Alle barn har rett og plikt til grunnskoleopplæring, jf. opplæringslova § 2-1. Den som har fullført grunnskolen eller tilsvarande, har rett til vidaregåande opplæring, jf. § 3-1. Grunnskolen blir rekna for å vere fullført når eleven blir skriven ut og får vitnemål, jf. forskrift til opplæringslova § 3-40. Elevane skal ha vitnemål uavhengig av om det er tilstrekkeleg grunnlag for å setje karakter i dei enkelte faga eller ikkje.

Opplæringslova er ikkje til hinder for at ein elev kan få tilbod om ekstra år i grunnskolen. Høvet til dette er omtala i Ot.prp. nr. 46 (1997–98) kapittel 7.4.1 og 31. Ein føresetnad er da at eleven enno ikkje har fått skrive ut vitnemål frå grunnskolen. Eleven må dessutan følgje den vanlege fag- og timefordelinga og kompetansemåla i Læreplanverket for Kunnskapsløftet for ordinær grunnskoleopplæring.

Opplæringslova står heller ikkje i vegen for at kommunar eller fylkeskommunar tilbyr meir opplæring på grunnskolenivå til ungdommar som har fullført grunnskolen, til dømes i form av ulike kurs. Men kommunane og fylkeskommunane vil ikkje kunne gi karakterar som blir førte på vitnemålet frå grunnskolen. Det finst heller inga privatistordning for fag på grunnskolenivå.

Opplæringslova § 4A-1 gir rett til grunnskoleopplæring for vaksne som treng slik opplæring, og som ikkje har rett til vidaregåande opplæring etter § 3-1. Etter opplæringslova blir ein rekna som vaksen når ein er over opplæringspliktig alder, det vil normalt seie 16 år. Grunnskoleopplæring etter § 4A-1 følgjer ikkje same fag- og timefordelinga som ordinær grunnskoleopplæring. Grunnskoleopplæring for vaksne omfattar til vanleg dei faga den vaksne treng for å få fullført grunnskoleopplæring for vaksne, jf. forskrift til opplæringslova § 4-33. Dette er faga norsk, engelsk, matematikk og to av faga naturfag, samfunnsfag og KRLE. Grunnskoleopplæring for vaksne gir rett til vurdering og vitnemål som dokumenterer deltakarane sin kompetanse i dei ulike faga dei har hatt, jf. forskrift til opplæringslova kapittel 4. Dette gjeld òg for vaksne deltakarar som tidlegare har fått vitnemål frå grunnskolen.

5.3 Høyringsforslaget

I høyringsnotatet forslo departementet at kommunar og fylkeskommunar skal få høve til å tilby grunnskoleopplæring etter opplæringslova § 4A-1 til ungdommar som har rett til vidaregåande opplæring etter opplæringslova § 3-1. Tilbodet om meir grunnskoleopplæring kan rettast mot dei skoleeigaren meiner har behov for meir grunnskoleopplæring. Behovet for meir grunnskoleopplæring skal knytast til kva høve den enkelte ungdommen har til å fullføre vidaregåande opplæring. Vurderinga skal knytast til kva faglege føresetnader han eller ho har for å kunne byrje på og følgje undervisninga i vidaregåande opplæring.

Departementet foreslo å innføre høvet ved å utvide verkeområdet for opplæringslova § 4A-1 om rett til grunnskoleopplæring for vaksne. Ein foreslo at kommunar og fylkeskommunar skal få høve til å tilby grunnskoleopplæring etter § 4A-1 også til ungdommar med rett til vidaregåande opplæring etter § 3-1. Ved å delta på og gjennomføre tilbod etter § 4A-1 kan den enkelte ungdommen styrkje dei faglege ferdigheitene sine og forbetre grunnskolekarakterane sine, noko som igjen kan gjere det lettare for ungdommen å følgje undervisninga og gjennomføre vidaregåande opplæring.

Departementet foreslo ikkje å innføre ein individuell rett for ungdommane til denne typen tilbod, men å la skoleeigarar sjølve avgjere om dei vil tilby meir grunnskoleopplæring, og kven tilbodet skal femne om.

5.4 Høyringsfråsegner

Det var 59 høyringsinstansar som kommenterte forslaget om å gi skoleeigarar høve til å tilby meir grunnskoleopplæring til ungdommar med behov for det.

Alle høyringsinstansane støtta departementet sitt formål med forslaget: at fleire skal kunne gjennomføre vidaregåande opplæring. Fleire høyringsinstansar viser til at forslaget er eit godt tiltak for å redusere fråfall frå vidaregåande opplæring. Somme høyringsinstansar peikar på at tiltaket er særleg aktuelt av di det kjem fleire unge flyktningar og asylsøkjarar til landet. Skoleleiarforbundet seier om dette:

«Vi ser at behovet er økende også fordi landet tar imot flere flyktninger i ung alder. Dette kan være ungdommer som ikke har nødvendige forutsetninger for å kunne fullføre videregående opplæring.»

Samtidig som intensjonen med forslaget får brei tilslutnad, er det fleire høyringsinstansar som understrekar at grunnskoleopplæring først og fremst skal skje innanfor den ordinære grunnskolen. Barneombodet er mellom dei som framhevar at kvaliteten i grunnskoleopplæringa i utgangspunktet skal vere høg nok til å dekkje det behovet elevane har:

«Barneombudet minner om at det er retten til tilpasset opplæring, og retten til spesialundervisning som er ment å ivareta elevenes rett til forsvarlig og likeverdig opplæring. Med tilstrekkelige ressurser, kompetanse og tiltak ser en ikke bort fra at langt flere elever ville lykke i videregående opplæring, og at nettopp fravær av tiltak er det som skaper utfordringer for den enkelte.»

Ein del høyringsinstansar poengterer at høvet til å gi meir grunnskoleopplæring ikkje må forskyve ansvaret for grunnskoleopplæringa mellom kommunane og fylkeskommunane. Telemark fylkeskommune held fram:

«Det er òg viktig at eventuelle ordningar ikkje tek frå primærkommunane det ansvaret dei etter lova har for å gi grunnskuleopplæring.»

Samstundes er det fleire høyringsinstansar som peikar på at det likevel vil kunne vere enkeltelevar som treng meir grunnskoleopplæring. Mange høyringsinstansar er samde med departementet i at minoritetsspråklege ungdommar med kort butid i Noreg er ei særleg relevant målgruppe for desse tilboda, men somme peikar òg på andre aktuelle målgrupper. Integrerings- og mangfaldsdirektoratet (IMDI) er mellom høyringsinstansane som framhevar andre grupper. IMDI viser til at:

«[D]ette også kan være relevant for elever med lengre botid i Norge og elever som er født og oppvokst i Norge, men med et annet morsmål enn norsk, […] I tillegg kommer gruppen elever som har hatt langvarige utenlandsopphold og dermed gått glipp av essensiell undervisning og fagkompetanse fra norsk grunnskole.»

Kriminalomsorgsdirektoratet trekkjer fram at også innsette i fengsel kan vere ei aktuell målgruppe, ettersom ein vesentleg del av dei innsette har vanskar med grunnleggjande ferdigheiter som lesing, skriving og rekning.

Det er brei støtte blant høyringsinstansane for at målgruppa burde definerast vidt, slik at tilbod kan femne om ungdommar i ulike situasjonar. Enkelte høyringsinstansar held fram at behovet til den enkelte må avgjerast ut frå faglege kriterium, og helst av særskilt sakkunnige. Utdanningsforbundet skriv om dette i høyringssvaret sitt:

«Det kan ikke være en politisk beslutning om noen skal få grunnskoleopplæring eller ikke. Dette må være et administrativt vedtak basert på sakkyndig vurdering. Vi mener at det må være PP-tjenesten som tilrår om hvorvidt noen trenger mer grunnskoleopplæring.»

Det var ingen høyringsinstansar som meinte det burde vere ei plikt for elevane å delta i tilbod om meir grunnskoleopplæring etter den foreslåtte ordninga. Tvert imot understreka mange at det må vere frivillig for ungdommane å delta. Å delta må dessutan ikkje få følgjer for retten til vidaregåande opplæring etter opplæringslova § 3-1. Fylkesmannen i Vestfold seier om dette:

«Retten til mer grunnskoleopplæring må ikke bruke av elevens rett til videregående opplæring, og må heller ikke gå på bekostning av den videregående skoles ansvar for særskilt norskopplæring etter § 3-12.»

På den andre sida er det mange høyringsinstansar som meiner at det bør vere ei plikt for skoleeigaren å tilby meir grunnskoleopplæring til ungdommar med behov for det. Desse høyringsinstansane meiner at den foreslåtte løysinga – utan ei plikt for skoleeigaren – ikkje er i tråd med grunnsetninga om likebehandling av ungdommar på tvers av kommunar. Jussformidlingen skriv om dette:

«Vi frykter at når verken departementet er villig til å bevilge penger eller at det er en plikt for skoleeierne, vil majoriteten av skolene avstå fra å tilby mer grunnskoleopplæring. […] Jussformidlingen ber likevel departementet vurdere om ikke det bør innføres en rettighet dersom skolen har et visst antall potensielle deltakere.»

Barneombodet er òg mellom dei som uttrykkjer at tilbod om meir grunnskoleopplæring bør vere ein rett:

«Å overlate til skoleeier å vurdere om de vil tilby mer grunnskoleopplæring, og hvem som skal omfattes av tilbudet, antas ikke å være en ordning i samsvar med prinsippene i barnekonvensjonen artikkel, 3, 2 og artikkel 6.»

Andre høyringsinstansar, mellom andre fleire fylkeskommunar, uttrykkjer derimot at det er viktig at ordninga er noko skoleeigaren har høve, ikkje plikt, til.

Departementet inviterte høyringsinstansane til å seie om dei meiner at både kommunar og fylkeskommunar skal kunne tilby meir grunnskoleopplæring til ungdommar som har behov for det. Høyringssvara skil seg i tre på dette spørsmålet. For det første er det fleire som støttar departementet i at både kommunar og fylkeskommunar bør ha høve til dette, gjerne i samarbeid, og at det er noko som bør veljast lokalt. Når det gjeld spørsmålet om ansvarleg styringsorgan, held Troms fylkeskommune fram:

«Fylkesrådet støtter lovendringen og mener at ansvaret for å tilby grunnskoleopplæring for elever i videregående aldersgrupper bør skje i et samarbeid med kommunene, og at avgjørelsen om hvilket forvaltningsorgan som skal ha ansvar for tilbudet, bør tas lokalt.»

Oppland fylkeskommune er òg samd med departementet, men peikar på behovet for ryddige ansvarsforhold:

«[D]et er viktig at forhold rundt hvor eleven skal ha sin elev/deltakerstatus må avklares. Dette er av betydning for hvem som har det juridiske ansvaret dersom noe skulle skje eleven i skoletiden, ulykkesforsikring jf. opplæringsloven § 13-3 b o.l.»

Det er òg fleire høyringsinstansar som meiner at berre kommunar skal kunne tilby meir grunnskoleopplæring til ungdommar. Dei viser mellom anna til at grunnskoleopplæring vanlegvis er ei kommunal oppgåve og eit kommunalt ansvar. Akershus fylkeskommune skriv:

«Akershus fylkeskommune mener kommunen bør være ansvarlig for grunnskoleopplæringen, da de har mest kompetanse på området. […]Akershus fylkeskommune ønsker samtidig å påpeke at kommunene har personale med kompetanse på å gi grunnleggende norskopplæring, samt å inneha lærere med morsmålskompetanse.»

I tillegg er det fleire høyringsinstansar som meiner at berre fylkeskommunen bør ha høve til å opprette slike tilbod. Desse høyringsinstansane viser mellom anna til kor gamle ungdommane er, at tilbodet bør lokaliserast på ein vidaregåande skole, og at folketalsgrunnlaget er større for ein fylkeskommune enn ein kommune. Sarpsborg kommune held fram:

«Fylkeskommunene bør kunne tilby utvidet grunnskoleopplæring til denne målgruppen på lik linje med særregler om grunnskoleopplæring for barn i barnevernsinstitusjoner, helseinstitusjoner og innsatte i fengsler. Dette fordi forslaget gjelder ungdommer som er i en aldersgruppe fylkeskommunen normalt har ansvar for. Som høringen beskriver kan fylkeskommunen nå mange flere deltakere ved å knytte til seg elever fra flere kommuner, noe som kan bli en forutsetning for at tilbudet realiseres. Små kommuner vil ha større utfordringer og for lite elevgrunnlag til å etablere og tilby en slik ordning.»

Fleire av høyringssvara peikar på at eit tilbod om meir grunnskoleopplæring til ungdommar må verke attraktivt for målgruppa dersom ungdommane skal velje dette framfor å byrje i vidaregåande opplæring. Mange av høyringsinstansane trekkjer fram at det kan vere viktig å lokalisere tilbodet på ein vidaregåande skole, slik at ungdommane får gå på den same skolen som jamaldringane sine. For at tilbodet skal verke attraktivt, er det òg fleire som peikar på at det vil vere viktig å gi ungdommane høve til å ta fag på vidaregåande nivå samtidig. Telemark fylkeskommune held fram:

«Telemark fylkeskommune meiner vidare at opplæringa bør skje på ein vidaregåande skule, der elevar går saman med andre elevar på same alder, og samstundes har mogelegheit til å fylgje eller hospitere i andre fag, på vidaregåande nivå. Ei slik organisering gjev og ein unik mogelegheit til at elevane ser kva slag tilbod som finnast innafor vidaregåande opplæring, og oppdagar alle dei yrkesvegane som finst. Frå rådgjevarsida i både grunnskule og vidaregåande skule meldast det at denne elevgruppa ofte ikkje ønskjer å fylgje råd som vert gitt i forhold til vegen vidare, men at grunnskuleopplæring organisert på ein vidaregåande skule, ville gjere det lettare å føre dei vidare i opplæringsløpet.»

Det er òg fleire høyringsinstansar som viser til at høvet til å forbetre vitnemålet frå grunnskolen er ein viktig føresetnad for at ungdommane skal oppleve tilbodet som gunstig. Elevorganisasjonen seier:

«Et bra incentiv departementet foreslår er at elever som benytter seg av tilbudet skal få muligheten til å forbedre karakterene sine. Dette vil føre til at flere elever som blir tilbudt mer grunnskoleopplæring vil takke ja. Motivasjonen til dem som takker ja til tilbudet vil også øke betraktelig.»

Utdanningsforbundet er den einaste høyringsinstansen som har innvendingar mot å knyte tilbodet til opplæringslova § 4A-1. Utdanningsforbundet skriv:

«Skolene som tilbyr grunnskoleopplæring til unge voksne nyankomne, føler ikke at læreplanene og opplegget treffer målgruppa. Hvis tiltaket skal motvirke frafall i videregående skole, må man ikke bare utvide tilbudet om grunnskoleopplæring, man må revidere det. Opplegget må gå bort fra å være en komprimert versjon av grunnskolen og få fokus over på hva som er nødvendige ferdigheter ved inntak til videregående skole. Det nevnes i høringsnotatet at man ønsker fokus på hva elevene faktisk trenger før videregående skole, men det virker som om de tenker at dette er godt ivaretatt innenfor regelverket for voksenopplæring. Det mener Utdanningsforbundet ikke at det er.»

Rett til skyss og utdanningsstøtte var tema i fleire av høyringssvara. Fleire av høyringsinstansane trekkjer fram at ungdommar som deltek i desse opplæringstilboda, bør ha rett til skyss og utdanningsstøtte, slik dei ville hatt dersom dei var elevar i vidaregåande opplæring. Fylkesmannen i Vestfold uttalar seg om skyss:

«Departementet legger til grunn at elever i denne nye ordningen ikke har rett til skyss. Slik vi ser dette, er dette svært uheldig da tilbud organisert på fylkesnivå kan gi store utgifter til transport og dermed ødelegge for enkeltelevers mulighet til å styrke egen opplæring. Og det kan i ytterste konsekvens betyr at opplæringen ikke er å regne som gratis.»

Vox peikar på at deltakarane burde ha rett til utdanningsstøtte:

«Vox mener at deltakerne som får tilbud om ekstra grunnskoleopplæring bør ha rett til utdanningsstøtte på lik linje med andre deltakere i videregående skole fordi de er i samme aldersgruppe.»

Dei økonomiske og administrative konsekvensane av forslaget er òg noko mange kommenterer. Det blir peika på at det vil komme på kostnader og krevje administrasjon å organisere og gjennomføre denne typen opplæringstilbod. Fleire høyringsinstansar etterlyser auka rammeoverføringar til skoleeigarane eller særskilde finansieringsordningar. Fylkesmannen i Rogaland er blant fleire som peikar på moglege negative konsekvensar av at det ikkje er foreslått å auke ressursane til skoleeigarane:

«Fylkesmannen i Rogaland er kjend med modellen frå Larvik, men vi er urolege for at manglande finansiering kan gjere at mange ikkje opprettar tilbodet.»

Bergen kommune seier om det same:

«Uten å innføre en plikt for skoleeier, og uten at det følger statlige midler med, vil tilbudet til disse ungdommene kunne bli ulikt i forhold til hvor de er bosatt. Med en trang kommuneøkonomi kan en og tenke seg at kommuner vil la være å opprette et slikt tilbud av økonomiske årsaker.»

Det er òg fleire høyringsinstansar som er samde med departementet i at denne typen tilbod vil vere samfunnsøkonomisk effektive. Trondheim kommune skriv:

«Trondheim kommune mener at å tilby ekstra grunnskoleopplæring til en avgrenset målgruppe vil øke kostnadene noe, men være såpass samfunnsøkonomisk lønnsomt at det bør gjennomføres.»

Oslo kommune understrekar det same poenget:

«Oslo kommune forventer at opprettelse av slike tilbud vil ha økonomiske konsekvenser, men at nytteverdien vil være stor for de elevene det gjelder.»

5.5 Departementet sine vurderingar

5.5.1 Meir grunnskoleopplæring til ungdommar etter modell av opplæringslova § 4A-1

Departementet foreslo i høyringa ei lovendring som gjer det mogleg for skoleeigarar å tilby meir grunnskoleopplæring til ungdommar, enn det lova legg opp til i dag. Formålet med slike tilbod vil vere å styrkje kompetansen til utvalde ungdommar med eit svakt fagleg grunnlag frå grunnskolen, før dei byrjar i vidaregåande opplæring.

Sjølv om forslaget fekk brei støtte i høyringa, er det enkelte av høyringsinstansane, mellom andre Barneombodet, LO og Spekter, som peikar på at elevane sin rett til god og likeverdig grunnskoleopplæring i utgangspunktet skal oppfyllast i ordinær grunnskole. Somme høyringsinstansar uroar seg òg for at lovendringa vil kunne pulverisere ansvaret mellom kommune og fylkeskommune eller redusere ambisjonane og ta søkjelyset vekk frå tidleg innsats, tilpassa opplæring og spesialundervisning i grunnskolen.

Departementet vil understreke at utgangspunktet framleis er at den ordinære grunnskoleopplæringa skal vere så god at dei som fullfører grunnskolen, har den kompetansen dei treng for å kunne gjennomføre og bestå vidaregåande opplæring utan påfyll av meir opplæring på grunnskolenivå. Samtidig vil det i realiteten kunne vere ungdommar som av ulike årsaker fullfører grunnskolen utan dei faglege føresetnadene for å kunne følgje undervisninga og gjennomføre vidaregåande opplæring på ein god måte. Departementet meiner det er viktig at lova ikkje er til hinder for tilbod om meir grunnskoleopplæring til hjelp for desse ungdommane.

Slik departementet vurderer det, er det særleg tre føresetnader som er viktige for å vareta behova til denne gruppa av ungdommar. For det første bør det vere mogleg å vike av frå læreplanverket og progresjonen i det ordinære opplæringsløpet i grunnskolen. Slik skaper ein eit reelt alternativ til eit «ellevte år» med ordinær grunnskoleopplæring. For det andre er det viktig at ungdommane som deltek i tilboda, kan forbetre grunnskolevitnemålet sitt. Høvet til å forbetre grunnskolevitnemålet kan vere viktig for ungdommar som skal velje mellom å få meir grunnskoleopplæring og å starte rett i vidaregåande opplæring. Gjennom å forbetre karakterane på grunnskolevitnemålet vil ungdommane oppleve å få stadfesta innsatsen dei legg ned. Det vil dessutan kunne gjere det lettare for dei å komme inn på det utdanningsprogrammet dei ønskjer. For det tredje er det ein føresetnad for at ungdommar skal velje meir grunnskoleopplæring at dei ikkje bruker av retten sin til vidaregåande opplæring, jf. opplæringslova § 3-1.

På bakgrunn av dette og basert på dei forsøka som er gjennomførte, meiner departementet at høvet til meir grunnskoleopplæring bør knytast til ordninga med grunnskoleopplæring for vaksne. Departementet foreslår derfor at verkeområdet for opplæringslova § 4A-1 blir utvida til å dekkje tilbod om grunnskoleopplæring til ungdommar med rett til vidaregåande opplæring. Ved at verkeområdet for § 4A-1 blir utvida, kan skoleeigarar tilby ei komprimert pakke grunnskolefag, og ungdommane vil få kompetansen sin vurdert og dokumentert på eit grunnskolevitnemål. Dette vil spegle kompetansenivået deira og danne grunnlag for inntak til vidaregåande opplæring. Eit tilbod regulert i § 4A-1 vil vere gratis for dei som deltek. Vidare finst det eit rammeverk for mellom anna saksbehandlingsreglar og læreplanar som vil sikre deltakarane eit føreseieleg, likeverdig og kvalitativt godt tilbod.

Departementet vil understreke at ungdommar som deltek i tilbod om meir grunnskoleopplæring, ikkje bruker av retten dei har til vidaregåande opplæring etter opplæringslova § 3-1. Dette vil seie at dei framleis har rett til vidaregåande opplæring i tre år eller i den tida som er fastsett i læreplanen. Vidare kan dei bruke like lang tid som andre elevar, det vil normalt seie fem år, eller seks år når delar av opplæringa skjer i bedrift. Retten til vidaregåande opplæring etter § 3-1 må ungdommane ta ut innan utgangen av det året dei fyller 24 år. Det betyr at ungdommar som bruker tilbod om meir grunnskoleopplæring, får færre år til å ta ut retten til vidaregåande opplæring. Slik departementet vurderer det, vil dette neppe ha mykje å seie i praksis, særleg fordi dei som ikkje fullfører vidaregåande opplæring etter § 3-1, seinare vil ha rett til vidaregåande opplæring etter § 4A-3. Departementet føreset likevel at kommunar og fylkeskommunar som gir tilbod om meir grunnskoleopplæring til ungdom, informerer om denne konsekvensen.

Utdanningsforbundet gir uttrykk for at dei uroar seg for om læreplanar og opplegg etter opplæringslova § 4A-1 verkeleg treff målgruppa, og viser i høyringssvaret sitt til erfaringar med grunnskoleopplæring til unge vaksne nykomne. Departementet er oppteke av at tilbod om meir grunnskoleopplæring til ungdommar skal vere målretta og tilpassa ungdommane. Alle deltakarar i grunnskoleopplæring etter § 4A-1 skal få eit opplegg som er tilpassa dei og behova deira. Dette gjeld både dei som får tilbod om grunnskoleopplæring for vaksne etter § 4A-1 første ledd (ungdommar og vaksne utan tidlegare fullført grunnskole), og dei som får slikt tilbod etter den foreslåtte § 4A-1 nytt andre ledd (ungdommar som har fullført grunnskole). Gjennom tilpassa opplæring med søkjelys på kva den enkelte treng før oppstart i vidaregåande opplæring, meiner departementet at det er mogleg å lage effektive og vellukka opplæringstilbod på ungdommane sine premissar.

5.5.2 Eit høve for skoleeigaren, men inga plikt

I høyringsnotatet la departementet opp til at tilbod om meir grunnskoleopplæring til ungdommar etter § 4A-1 bør vere noko skoleeigaren har høve, men ikkje plikt, til å tilby. Fleire av høyringsinstansane deler dette synet, men mange er òg usamde. Somme peikar på at utan ei plikt for skoleeigaren vil ungdommar få ulike tilbod og høve avhengig av kvar i landet dei bur. Enkelte høyringsinstansar meiner dette samsvarer dårleg med prinsippet om eit likeverdig opplæringstilbod til alle.

Til liks med høyringsinstansane er departementet oppteke av at barn og unge skal ha tilgang til eit likeverdig opplæringstilbod. Departementet meiner likevel at det ikkje er formålstenleg å påleggje skoleeigarar ei plikt til å opprette den typen tilbod som den foreslåtte lovendringa legg til rette for. Departementet er oppteke av å gjere det mogleg for skoleeigarar som ønskjer det, å tilby meir grunnskoleopplæring til ungdommar som treng det. Regelverket bør ikkje stå i vegen for slike initiativ. Nokre forsøk er gjennomførte med god effekt, og departementet kjenner til at fleire skoleeigarar ønskjer å tilby same typen tilbod.

Departementet står ved vurderinga av at det ikkje bør vere ei plikt for kommunar og fylkeskommunar å opprette denne typen opplæringstilbod. Om det skal opprettast tilbod om meir grunnskoleopplæring til ungdommar med rett til vidaregåande opplæring, vil da vere eit spørsmål ein kan vurdere og svare på lokalt. Departementet meiner at dette legg til rette for dei beste løysingane. Departementet viser elles til innføringstilboda som er heimla i opplæringslova §§ 2-8 og 3-12, og som byggjer på den same fridommen for skoleeigarane.

5.5.3 Både kommunar og fylkeskommunar bør kunne tilby meir grunnskoleopplæring til ungdommar

Departementet har vurdert kva for skoleeigarar, kommunar eller fylkeskommunar, som skal ha høve til å tilby meir grunnskoleopplæring til ungdommar med rett til vidaregåande opplæring. På den eine sida talar den gjeldande ansvarsfordelinga for at det er kommunane som framleis bør ha ansvar for tilbod om grunnskoleopplæring. Det er kommunane som sit med kompetanse og erfaring på dette området. Dette gjeld både sjølve opplæringa etter læreplanar for grunnskoleopplæring og regelverket om vurdering og vitnemål for grunnskolen. På den andre sida gjeld forslaget ungdommar som er i ei aldersgruppe som fylkeskommunen normalt har ansvar for. Fylkeskommunen kan dessutan ha større insentiv enn kommunane til å setje i gang tilbodet, av di deltakarane elles som regel vil vere fylkeskommunen sine elevar, men da i ordinære vidaregåande løp.

Høyringsinstansane er delte i synet på om kommunar, fylkeskommunar eller begge skal kunne tilby meir grunnskoleopplæring. Departementet oppfattar likevel ikkje at høyringsinstansane peikar på nokon bestemt risiko ved å leggje høvet til nokon særskild aktør.

Ettersom forslaget har til følgje at det å tilby meir grunnskoleopplæring skal vere eit høve, ikkje ei plikt, meiner departementet at det ikkje er nokon grunn til å avgrense forslaget til anten kommunen eller fylkeskommunen. I dei forsøka som er gjennomførte, har tilboda blitt til i tett samarbeid mellom kommunar og fylkeskommunar. Kva forvaltningsnivå som har hatt hovudansvaret, har variert. På bakgrunn av erfaring frå forsøka og innspela i høyringa kan ikkje departementet sjå at det er nokon risiko ved eller tungtvegande argument mot at hovudansvaret for tilbodet kan liggje hjå anten ein kommune eller ein fylkeskommune. Departementet ønskjer ikkje å komme med unødige retningslinjer når det gjeld opprettinga, organiseringa og gjennomføringa av denne typen tilbod, og meiner derfor at spørsmålet om kva forvaltningsnivå som skal vere ansvarleg, er noko ein bør finne svar på lokalt.

Frå forsøka kjenner ein til at eit tett samarbeid mellom kommunar og fylkeskommunar kan vere vesentleg for eit godt resultat i samband med denne typen opplæringstilbod. Ved å samarbeide vil kommunane og fylkeskommunane kunne dra gjensidig nytte av den kompetansen og dei ressursane begge sit på. Kommunane vil kjenne elevane og det faglege nivået deira frå grunnskolen. Dei vil dessutan ha kompetanse og ressursar når det gjeld grunnskoleopplæring og grunnleggjande norskopplæring. Fylkeskommunane vil på si side ha erfaring med elevar i denne aldersgruppa, ha eit større geografisk nedslagsfelt for tilboda sine og kunne leggje til rette for at tilboda blir lokaliserte på ein vidaregåande skole, og at ungdommane samtidig kan ta fag på vidaregåande nivå.

Departementet er samd med Oppland fylkeskommune når dei peikar på behovet for ryddige samarbeidsløysingar. Departementet vil understreke at alle sider av samarbeidet om denne typen tilbod, ikkje minst statusen og rettane til ungdommane, må vere sikra på forsvarleg vis.

Slik departementet vurderer det, er det ikkje aktuelt at lovendringa skal femne om skolar som er godkjende etter friskolelova, ettersom dei ikkje tilbyr opplæringstilbod etter opplæringslova kapittel 4 A.

5.5.4 Målgruppa for tilbod om meir grunnskoleopplæring til ungdommar

Minoritetsspråklege ungdommar med kort butid i Noreg blir ofte trekte fram som eit døme på ei gruppe som kan ha nytte av den typen opplæringstilbod lovendringa legg til rette for. Forsøka i Telemark og Vestfold har vore retta mot denne gruppa ungdommar. I høyringa foreslo likevel departementet ein lovtekst med ein relativt vid definisjon av målgruppa. Grunngivinga for dette var at departementet meinte at det i stor grad bør vere opp til den lokale skoleeigaren å fastsetje kva målgruppe det konkrete tilbodet deira skal ha.

Ein vid definisjon av målgruppa og rom for lokale vurderingar får brei støtte blant høyringsinstansane. Det er semje om at det avgjerande bør vere det faglege grunnlaget til den enkelte ungdommen, og om dette er godt nok til at han eller ho har reelle høve til å følgje undervisninga på vidaregåande nivå. Fleire høyringsinstansar er samde med departementet i at denne typen tilbod kan vere særleg godt eigna for minoritetsspråklege ungdommar som på grunn av kort butid i Noreg ikkje har rokke å oppnå tilstrekkelege faglege ferdigheiter frå grunnskolen. Samtidig er det òg dei som trekkjer fram andre moglege målgrupper, eller forhold som kan påverke kva kompetansenivå ein elev har med seg frå grunnskolen.

Departementet meiner framleis at det er formålstenleg med ein vid definisjon av målgruppa. Dersom tiltaket skal fungere etter formålet, er det viktig at det kan rettast mot dei som har nytte av det. Ein vid definisjon i lovteksten gir rom for lokale tilpassingar og vurderingar. På bakgrunn av dette held departementet fast på forslaget om at målgruppa skal vere dei som har behov for meir grunnskoleopplæring for å kunne fullføre vidaregåande opplæring.

Behovet for meir grunnskoleopplæring skal vere knytt til kva høve den enkelte ungdommen har til å fullføre vidaregåande opplæring. Vurderinga skal knytast til det faglege nivået og kva føresetnader han eller ho har for å kunne byrje på og følgje undervisninga på vidaregåande nivå, for dermed å klare å fullføre vidaregåande opplæring. Den enkelte potensielle deltakaren må vurderast individuelt ut frå faglege kriterium.

Utdanningsforbundet og Fjell kommune tek til orde for at det bør vere PP-tenesta som vurderer behovet for meir grunnskoleopplæring. Departementet vil peike på at skoleeigaren står fritt til å hente inn ei vurdering og tilråding frå PP-tenesta. Departementet meiner likevel ikkje at det er formålstenleg å stille krav om ei sakkunnig vurdering eller enkeltvedtak i desse sakene. Av di ungdommen ikkje har ein rett til tilbod om meir grunnskoleopplæring, meiner departementet at det er unødig byråkratisk å stille slike krav. Dette er saksbehandlingsprosedyrar som departementet meiner den enkelte skoleeigaren sjølv kan ta stilling til og finne eigna lokale løysingar for.

NAFO peikar i høyringssvaret sitt på at den foreslåtte ordlyden kan tolkast på eit vis som gir uheldige konsekvensar:

«Dette kan tolkes som om man bare vil gi mer grunnskoleopplæring til elever man tror vil kunne gjennomføre videregående opplæring i etterkant. NAFO mener det er umulig å fastslå om en elev vil klare å gjennomføre videregående opplæring før eleven har fått tilbud om og fått mer grunnskoleopplæring. Det er jo nettopp den utvidede muligheten til å få grunnskoleopplæring.»

Departementet vil understreke at ei slik innskrenkande tolking ikkje vil vere i tråd med formålet, og er samd med NAFO i at det ville gå imot intensjonen med lovforslaget. Departementet har den oppfatninga at med godt fagleg grunnlag frå grunnskolen og riktig opplæringstilbod på vidaregåande skal det i utgangspunktet vere mogleg å gjennomføre vidaregåande opplæring. Den individuelle vurderinga av ein potensiell deltakar skal derfor konsentrere seg om hans eller hennar faglege nivå frå grunnskolen og ikkje vere ei vurdering av om ein trur at han eller ho kan fullføre vidaregåande opplæring av andre årsaker.

Departementet vil dessutan understreke at det er ungdommen sitt behov for meir opplæring på grunnskolenivå som skal vere vurderingstemaet. At ein ungdom ønskjer å forbetre grunnskolekarakterane for å komme inn på eit bestemt opplæringstilbod på vidaregåande, kan ikkje vektleggjast. Det same gjeld tankar om at inntak til eit bestemt opplæringstilbod vil gjere det meir sannsynleg at ein elev fullfører vidaregåande opplæring.

På bakgrunn av dette held departementet fast på forslaget om ein relativt vid definisjon av målgruppa, med berre desse sentralt gitte vilkåra for å kunne bruke tilbod om meir grunnskoleopplæring til ungdommar:

Han eller ho må ha ungdomsrett til vidaregåande opplæring (jf. opplæringslova § 3-1).

Han eller ho må ha behov for meir grunnskoleopplæring for å kunne fullføre vidaregåande opplæring.

Departementet vil dessutan understreke at sidan det ikkje blir innført noka plikt for skoleeigarar til å opprette denne typen tilbod, eller nokon individuell rett for ungdommane, vil det vere opp til skoleeigaren å vurdere korleis tilbodet skal organiserast og formast ut. Slik departementet ser det, er det ikkje noko i vegen for at ein skoleeigar opprettar eit tilbod med tanke på ei bestemt gruppe ungdommar med felles utfordringar og behov, og dermed ikkje eit tilbod som er tilpassa alle som i utgangspunktet oppfyller vilkåra i lovteksten. Departementet meiner at sidan skoleeigaren står fritt til å velje om det skal opprettast tilbod om meir grunnskoleopplæring, er det også mest formålstenleg at skoleeigaren sjølv vurderer og avgjer korleis tilbodet skal innrettast, og kven som skal vere målgruppa lokalt.

5.5.5 Innhaldet i og organiseringa av tilbod om meir grunnskoleopplæring til ungdommar

Departementet vurderer det slik at tilbod om meir grunnskoleopplæring bør organiserast og formast ut slik at dei er retta mot dei særskilde utfordringane ungdommane i målgruppa står overfor, både fagleg og sosialt.

Ved å inkludere denne typen tilbod i verkeområdet for § 4A-1 sikrar ein at tilbodet blir spissa med omsyn til kor mange fag det femnar om. Vidare er det mogleg for ungdommane å få kompetansen sin vurdert og dokumentert på vitnemålet for grunnskolen. Ungdommane bruker dessutan ikkje av retten sin til vidaregåande opplæring etter § 3-1.

Frå forsøka og høyringa er det kjent at også andre sider av tilbodet ofte er svært viktige for målgruppa. Døme på dette er at tilbodet blir lokalisert på ein vidaregåande skole, at ungdommane går i klasse eller gruppe med jamaldringar, og at dei har høve til å ta fag på vidaregåande nivå samtidig som dei får meir grunnskoleopplæring. Høvet til å ta fag på vidaregåande nivå utan å bruke av retten til vidaregåande opplæring er regulert i forskrift til opplæringslova § 6-4. Dette vil òg gjelde for ungdommar som er i tilbod etter § 4A-1 nytt andre ledd.

At tilbodet blir rekna som grunnskoleopplæring etter § 4A-1, har implikasjonar som både ungdommane som bruker tilbodet, og skoleeigarane bør vere merksame på. For det første vil ungdommane som bruker tilbodet, ikkje vere å rekne som «elevar» etter opplæringslova. Dette inneber mellom anna at plikta til ulukkesforsikring i opplæringslova § 13-3b ikkje omfattar desse ungdommane. Departementet vil likevel gjere merksam på at reglane i skadeserstatningslova gjeld like fullt, og at det kan vere i skoleeigaren si eiga interesse å utvide ulukkesforsikringa si til også å dekkje desse ungdommane. For det andre vil desse ungdommane normalt ikkje vere omfatta av retten til skyss i opplæringslova § 4A-7 første ledd, ettersom dei har fullført grunnskolen. Deltakarar som har behov for skyss på grunn av funksjonshemming, sjukdom eller skade, har likevel rett til skyss etter § 4A-7 andre ledd, sjølv om dei har fullført grunnskolen. For det tredje vil ungdommar som deltek i tilbod etter § 4A-1, ikkje ha rett til utdanningsstøtte som om dei hadde vore i vidaregåande opplæring, og heller ikkje utdanningsstøtte slik vaksne i tilbod etter § 4A-1 første ledd kan få.

Fleire av høyringsinstansane, mellom andre Fylkesmannen i Vestfold, Interesseorganisasjonen for Kommunal Voksenopplæring og Vox, kommenterer at ungdommane ikkje er sikra rett til skyss og utdanningsstøtte. Mange høyringsinstansar peikar på at tilbodet om meir grunnskoleopplæring kan verke mindre attraktivt utan rett til skyss.

Departementet vil understreke at skoleeigaren kan tilby skyss eller dekkje utgifter til transport også til dei som ikkje har krav på det etter lova. Slik departementet vurderer det, er det grunn til å tru at skoleeigarar som opprettar denne typen opplæringstilbod på eige initiativ, vil vere lydhøyre og imøtekommande når dei formar ut tilboda, for å vareta behova til ungdommane og gjere tilboda attraktive. Tilbodet om meir grunnskoleopplæring må verke meir attraktivt enn eller like attraktivt som å byrje i vidaregåande opplæring dersom det skal treffe målgruppa. Mellom anna vil nærleik og tilhøyrsle til eit ungdomsmiljø typisk vere viktig. Det same gjeld korleis transport til skolen skal organiserast eller finansierast. Departementet meiner at det verken er nødvendig eller formålstenleg å regulere slike sider av tilbodet frå statleg hald. Desse spørsmåla identifiserer og løyser ein best lokalt, nær dei det gjeld.

5.5.6 Kostnader og finansiering av tilboda

I høyringa er det fleire høyringsinstansar som peikar på at det å opprette tilbod om meir grunnskoleopplæring til ungdommar som har rett til vidaregåande opplæring, vil føre med seg kostnader for skoleeigaren. Dei etterlyser auka rammeoverføringar eller særskilde finansieringsordningar.

Forslaget frå departementet inneber inga plikt for skoleeigarar til å opprette denne typen opplæringstilbod. Om det skal opprettast tilbod om meir grunnskoleopplæring til ungdommar med rett til vidaregåande opplæring, vil dermed vere eit spørsmål som ein vurderer og svarer på lokalt. Dersom ein kommune eller fylkeskommune vel å bruke høvet lova gir, og tilby meir grunnskoleopplæring, må kostnadene ved dette dekkjast innanfor dei eksisterande budsjetta.

5.6 Departementet sitt forslag

Departementet foreslår at kommunar og fylkeskommunar skal få høve til å tilby meir grunnskoleopplæring etter opplæringslova § 4A-1 til ungdommar som har rett til vidaregåande opplæring etter opplæringslova § 3-1. Tilbodet skal rettast mot ungdommar som skoleeigaren meiner har behov for meir grunnskoleopplæring. Behovet for meir grunnskoleopplæring må vere knytt til kva høve den enkelte ungdommen har til å fullføre vidaregåande opplæring. Det må vurderast kva faglege føresetnader han eller ho har for å kunne byrje på og følgje undervisninga i vidaregåande opplæring.

Departementet foreslår å utvide verkeområdet for opplæringslova § 4A-1. Gjennom endringa departementet foreslår, vil det bli lagt til rette for at kommunar og fylkeskommunar kan tilby meir grunnskoleopplæring til ungdommar som har fullført grunnskolen, og som derfor har rett til vidaregåande opplæring. Gjennom tilbodet kan ein tilby meir grunnskoleopplæring til dei som har behov for det, og denne opplæringa kan gi grunnlag for vurdering og karakterar på vitnemålet frå grunnskolen. Det å delta i denne typen tilbod skal ikkje gå ut over ungdommen sin rett til vidaregåande opplæring, jf. opplæringslova § 3-1.

Skoleeigarar avgjer sjølve om dei vil opprette denne typen tilbod om meir grunnskoleopplæring, og kva ungdommar tilbodet skal femne om. Opplæringstilbodet må dekkjast innanfor dei eksisterande budsjetta.

6 Forslag om å innføre godkjenningsordning for utanlandsk fagopplæring

6.1 Bakgrunnen for forslaget

Etter som Noreg har tilpassa seg ein indre arbeidsmarknad gjennom EØS-avtalen, har utanlandsk arbeidskraft frå EU-området fått friare og enklare tilgang til arbeid i Noreg, og omfanget av utanlandsk arbeidskraft frå EU-land har auka monaleg. Det auka omfanget av arbeidskraft frå EU-området har ikkje blitt møtt med ein kapasitet til å vurdere korleis kompetansen til denne arbeidskrafta står seg i høve til norsk fagopplæring, og per i dag er det ingen som er pålagde å gjere ei slik vurdering. Eit sentralt tiltak i regjeringa sin strategi mot arbeidslivskriminalitet er eit betre system for kontroll med fagkompetanse.

Også for den enkelte er det viktig med ei ordning som kan dokumentere nivået på, omfanget av og det faglege innhaldet i utanlandsk opplæring samanlikna med tilsvarande norsk opplæring. Utan ein slik dokumentasjon vil det kunne bli vanskelegare for den enkelte å gjere bruk av opplæringa si i arbeidslivet. Nokre gonger kan det bli vanskelegare å få arbeid i det heile teke, i andre tilfelle kan det bli vanskelegare å få arbeid basert på den kompetansen ein faktisk har. Norsk arbeidsliv treng kompetanse og arbeidskraft innanfor mange fagområde, men har behov for ei ordning som kan verifisere gjennomført utanlandsk fagopplæring og stadfeste at nivå og innhald er på høgd med norsk fagopplæring. Ei nasjonal ordning for godkjenning av utanlandsk fagopplæring vil kunne bidra til ei betre utnytting av den samla kompetansen i arbeidsstyrken.

6.2 Gjeldande rett

Etter opplæringslova er det per i dag ingen som har eit lovbestemt ansvar for, eller fullmakt til, å godkjenne at ei utanlandsk fagopplæring er sidestilt med ei norsk fagopplæring. Det finst ingen individuell rett til å få ei godkjenning. På oppmoding frå Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet er det nokre fylkesmenn som gjer vurderingar av om utanlandsk fagopplæring er sidestilt med norsk fagopplæring. Fylkesmennene gjer dette på eit frivillig grunnlag, og ordninga er ikkje heimla i lov eller forskrift. Vurderingane frå fylkesmennene er inga formell godkjenning. I arbeidet med å vurdere utanlandsk fagopplæring har fylkesmennene fått bistand frå fylkeskommunane.

I forskrift til opplæringslova § 1-16 og forskrift til friskolelova § 5a-3 er det føresegner om godkjenning av tidlegare bestått vidaregåande opplæring i Noreg og utlandet. Etter desse føresegnene kan rektor godkjenne eit enkeltfag som bestått etter læreplanverket dersom ein elev tidlegare har bestått det same faget eller eit likeverdig eller meir omfattande fag i Noreg eller i utlandet. Vidare kan fylkeskommunen godkjenne eit opplæringsår som er gjennomført og bestått i utlandet, som ein del av norsk vidaregåande opplæring. For at året skal kunne godkjennast, må innhaldet i opplæringa vere likeverdig med eller meir omfattande enn opplæringa etter læreplanverket og ha hovudvekta på fagkrinsen i det norske opplæringsåret. Det er ikkje eit krav at den utanlandske opplæringa inneheld alle enkeltfaga i det aktuelle utdanningsprogrammet.

6.3 Rettstilstanden i andre land

Dei nordiske landa utanom Noreg har etablerte ordningar for godkjenning av utanlandsk fagopplæring. Ordningane er ulike og spenner frå rettleiande vurderingar til enkeltvedtak med klagerett.

Alle dei nordiske landa har signert alle strategidokumenta i Københavnprosessen og har innlemma rekommandasjonane om mobilitetsverktøya til EU i sine avtalar med EU.

6.3.1 Sverige

Svensk fag- og yrkesopplæring blir gjennomført ved gymnasieskolan og er ei treårig vidaregåande utdanning som blir avslutta med vitnemål.

Universitets- och högskolerådet vurderer utanlandsk utdanning opp mot svensk utdanning i gymnasieskolan. Utanlandske statsborgarar kan søkje om å få utdanninga si førehandsvurdert i forhold til svensk utdanning. Kandidatane får da ei skriftleg vurdering som er førebels. Vurderinga er ikkje eit enkeltvedtak, og det er derfor ikkje mogleg å klage på ho. Vurderinga er gratis.

Dersom kandidaten ønskjer ei vurdering av den utanlandske utdanninga si for å søkje jobb i Sverige, er det den svenske arbeidsformidlinga som gjer vurderinga.

6.3.2 Danmark

Vurdering av utanlandsk utdanning er regulert i lov om vurdering af udenlandske uddannelseskvalifikationer m.v., jf. lovbekendtgørelse nr. 371 af 13. april 2007, med de ændringer, der følger af § 5 i lov nr. 561 af 6. juni 2007.

Formålet med lova er å «sikre adgang til at få udenlandske uddannelseskvalifikationer vurderet med henblik på at lette tilgangen til det danske arbejdsmarked og til det danske uddannelsessystem samt sikre bedre mulighed for at få godskrevet danske og udenlandske uddannelseskvalifikationer i en dansk uddannelse».

Ei vurdering frå Styrelsen for Videregående Uddannelser i Danmark er ei kort fråsegn som seier kva den utanlandske utdanninga til søkjaren svarer til i Danmark, både når det gjeld nivået på utdanninga og om mogleg også kva fagområde ho dekkjer.

Vurderinga er gratis, men det omfattar ikkje omsetjing av nødvendig dokumentasjon.

6.3.3 Finland

Finnish National Board of Education skriv på førespurnad ut fråsegner om utanlandsk yrkeskompetanse. Tenesta er avgiftspliktig (ca. 1700 NOK), og fråsegna er rådgivande. For ikkje regulerte yrke vurderer også arbeidsgivarar utdanninga til kandidatar i forhold til finsk utdanning. I privat sektor vurderer arbeidsgivarar dokumentasjonen ut frå det behovet den enkelte bedrifta har for kompetanse og arbeidskraft.

6.3.4 Island

Utdanningsdepartementet på Island er hovudansvarleg for godkjenning av utanlandsk utdanning. Utdanningsdepartementet bruker partane i arbeidslivet som rådgivande organ i arbeidet med godkjenning av utanlandsk utdanning. Innanfor handverksyrka må utanlandske søkjarar som hovudregel dokumentere tre års relevant utdanning og tre års praksis. Tilrådinga frå partane blir lagd til grunn for vurderinga. Vurderinga er gratis, men kandidaten betalar ca.100 NOK for sluttdokumentet som styresmaktene skriv ut.

6.4 Høyringsforslaget

Departementet foreslo i høyringsnotatet å etablere ei ordning for godkjenning av utanlandsk fagopplæring på vidaregåande opplæringsnivå. Godkjenninga skal innebere verifisering av dokumentasjon, godkjenning av nivå og omfang og godkjenning av fagleg innhald. Ein foreslo å leggje godkjenningskompetansen til departementet, men å delegere det operative ansvaret for godkjenningsordninga til NOKUT førebels. Det gjekk fram av høyringa at den endelege plasseringa av ordninga vil bli vurdert i samband med vurderinga av framtidig plassering av NOKUTs kompetansesenter for utanlandsk utdanning, som er omtala i Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet.

6.5 Høyringsfråsegner

Det er 54 høyringsinstansar som har uttala seg om forslaget. Alle desse er positive til forslaget om å etablere ei nasjonal godkjenningsordning for utanlandsk fagopplæring på vidaregåande nivå.

Det er òg brei støtte for at NOKUT skal ha det operative ansvaret. Gjennomgåande legg høyringsinstansane vekt på at NOKUT har godkjenningsansvaret for høgare utdanning i dag, og at det er formålstenleg med eitt fagmiljø for denne typen saker. Felles studieadministrativt tenestesenter (FSAT) viser til at senteret i dag godkjenner generell studiekompetanse frå utlandet, og at dette også er ei utdanning på vidaregåande nivå. Derfor meiner FSAT at det kan vere formålstenleg å leggje også godkjenninga av utanlandsk fagopplæring til FSAT, slik at godkjenninga av all utanlandsk opplæring på vidaregåande nivå blir samla i éin instans.

Eit fleirtal av høyringsinstansane meiner det er uheldig at plasseringa av oppgåva med å godkjenne utanlandsk fagopplæring i NOKUT er førebels. Desse høyringsinstansane meiner at dette skaper ei unødvendig uvisse.

NHO går inn for at godkjende utanlandske fagopplæringar ikkje blir jamstilte med norsk fagbrev, men at kvalifikasjonen godt kan vere sidestilt. NHO grunngir synspunktet slik i høyringsfråsegna si:

«Dette fordi vi mener en rekke utenlandske yrkeskvalifikasjoner ikke innehar samme omfang som norske læreplaner, og likestilling kan utløse urimelige tariffmessige konsekvenser for konkurranseutsatte norske næringer.[…]

Med sidestilt mener NHO at:

Ordningen skal gjelde utenlandsk fagutdanning som ligger på nivå med videregående opplæring i Norge og har et tilsvarende omfang.

Den utenlandske utdanningen må inneholde tilstrekkelig mange av de vesentlige elementene i det aktuelle faget.»

Fleire høyringsinstansar uttalar seg om kva godkjenningsordninga får å seie for yrke der lova krev at ein må ha godkjenning frå ein autorisasjonsinstans for å kunne utøve yrket. Desse høyringsinstansane understrekar at den foreslåtte godkjenningsordninga ikkje kan erstatte gjeldande krav om særleg godkjenning for å utøve yrket.

Mange høyringsinstansar er positive til at departementet i høyringa har vist til at dei faglege råda kan vere ein ressurs for NOKUT i godkjenningsprosessen. Ein del av desse høyringsinstansane, særleg fleire av dei faglege råda, meiner den faglege vurderinga av den utanlandske opplæringa bør gjerast av dei faglege råda, og at vedtaka NOKUT gjer, skal byggje på vurderingane frå råda. Andre er mindre presise når dei skriv om kva rolle dei faglege råda bør ha i prosessen. Enkelte høyringsinstansar, mellom andre Sametinget, YS og Oslo kommune, meiner at andre enn dei faglege råda kan fungere som fagekspertar for NOKUT. Felles for dei som omtalar dei faglege råda si rolle i godkjenningsprosessen, er at dei understrekar at dette ikkje er ei oppgåve for råda i dag, og at råda derfor må få eit endra mandat og ei anna finansiering dersom det er dei som får oppgåva.

6.6 Departementet sine vurderingar

Departementet har merkt seg at høyringsinstansane er samde med departementet i at det bør etablerast ei nasjonal ordning for godkjenning av utanlandsk fagopplæring. Ei slik ordning vil vere viktig for at arbeidslivet skal kunne utnytte kompetansen i arbeidsstyrken på ein god måte og dermed gjere norsk næringsliv meir konkurransedyktig. Godkjenningsordninga vil òg bidra til at den enkelte lettare får arbeid i samsvar med kvalifikasjonane sine og får eit betre grunnlag for å skaffe seg nødvendig opplæring for å tilfredsstille dei faglege krava i norsk arbeidsliv. Ved at fleire får godkjent yrkeskompetansen sin frå heimlandet, blir det færre som må konkurrere om jobbane for ufaglærte. Departementet vil derfor foreslå at opplæringslova blir endra slik at det blir mogleg å gi ei slik godkjenning av utanlandsk fagopplæring.

Departementet foreslo i høyringsnotatet at lova skulle gi departementet kompetansen til å gjere vedtaka om godkjenning, men at oppgåva førebels vil bli delegert til NOKUT. Enkelte høyringsinstansar er negative til at plasseringa av oppgåva hjå NOKUT er førebels. Departementet står ved vurderinga av at kompetansen bør leggjast til departementet, og at det bør vere opp til departementet å delegere oppgåva. Korleis departementet organiserer dei underliggjande etatane og fordeler oppgåver mellom dei, vil ein kunne endre for å få løyst oppgåvene effektivt. Den framtidige plasseringa av NOKUTs kompetansesenter for utanlandsk utdanning er omtala i Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet. I januar 2016 la ei gruppe nedsett av Kunnskapsdepartementet fram ein rapport, Kunnskapssektoren sett utenfra – Gjennomgang av organiseringen av de sentraladministrative oppgavene i kunnskapssektoren, om korleis organiseringa av kunnskapssektoren kan bli betre. Rapporten vurderer arbeidsdelinga mellom departementet og underliggjande verksemder og organiseringa av oppgåvene utanfor departementet. Den framtidige organiseringa av arbeidet med å godkjenne utanlandsk utdanning på alle nivå vil bli vurdert mellom anna på grunnlag av rapporten.

Departementet foreslo i høyringsnotatet at utanlandsk fagopplæring skulle kunne godkjennast som jamstilt med norsk fagopplæring, mens enkelte høyringsinstansar meiner at utanlandsk fagopplæring bør kunne godkjennast som sidestilt med norsk fagopplæring. Høyringsinstansane har lagt vekt på at mange utanlandske yrkeskvalifikasjonar ikkje har same omfang som dei norske, og at omgrepet jamstilt kan ha tariffmessige konsekvensar. Skildringane desse høyringsinstansane gir av kva dei meiner sidestilt inneber, ligg tett opp til det departementet har meint med jamstilt. Kor som er, har departementet ikkje meint å gripe inn i tariffmessige forhold. For å unngå misforståingar om kva som ligg i godkjenningsordninga, foreslår departementet at lova bruker omgrepet sidestilt.

I nokre yrke er det krav at ein må ha godkjenning frå ein autorisasjonsinstans for å kunne utøve yrket. Departementet understrekar at ei godkjenningsordning for utanlandsk fagopplæring ikkje erstattar slike autorisasjonsordningar. Sjølv om ei utanlandsk opplæring blir godkjent som sidestilt med norsk opplæring, vil ein ikkje kunne utøve yrket utan autorisasjon dersom det er krav om det.

Departementet er oppteke av at NOKUT skal kunne gjere riktige vedtak om godkjenning av utanlandsk opplæring raskt og effektivt. I denne samanhengen treng NOKUT sjølv god kompetanse om norsk fagopplæring og om opplæringsordningane i andre land. I tillegg treng NOKUT tilgang til ekspertar som kan gjere vurderingar av nivå og innhald innanfor det enkelte faget. Det er viktig at desse vurderingane har tillit i arbeidslivet. Mange høyringsinstansar meiner at dei faglege råda vil kunne gjere slike vurderingar. Departementet meiner at dei som skal gjere ei slik vurdering, må ha spisskompetanse i det faget som skal vurderast. Råda er sette saman for å representere breidda i utdanningsprogrammet best mogleg. Det gjer at medlemmene har ulik spisskompetanse. Nokre utdanningsprogram femnar dessutan om så mange fag at ikkje alle faga er representerte i råda. Derfor vil ikkje departementet gå inn for å etablere ei ordning der råda alltid skal gjere den faglege vurderinga. Departementet meiner det er meir formålstenleg at NOKUT bruker faglege ekspertar innanfor relevante fag på grunnlag av forslag frå dei faglege råda. Dermed vil det vere ekspertar i det relevante faget som gjer dei faglege vurderingane. Fordi ekspertane er foreslåtte av dei faglege råda, må ein kunne vente at dei har tillit i arbeidslivet. På denne måten vil saksbehandlinga kunne gå raskare, av di vurderinga frå dei utpeika ekspertane ikkje vil vere avhengig av møtetidspunkt i dei faglege råda. Departementet vil leggje opp til at NOKUT har dialog med dei faglege råda om kor mange faglege ekspertar som skal veljast ut, og korleis dette skal skje. Ein slik modell krev ingen endringar i mandatet for dei faglege råda, og kostnader i samband med ekspertvurderingar kan handterast innanfor løyvinga til NOKUT.

I høyringsnotatet foreslo departementet ein heimel i opplæringslova til å gi forskrift om saksbehandling og klage. Departementet ser no at det er behov for å klargjere kva avgjerder som skal kunne takast gjennom forskrift, og foreslår at lova gir heimel til å fastsetje forskrift om vilkår for godkjenning og om saksbehandling. Mangfaldet i norsk fagopplæring, og ikkje minst i utanlandsk fagopplæring, er så stort at det kan bli behov for å presisere enda nærmare kva som skal til for å få utanlandsk fagopplæring godkjend som sidestilt med norsk fagopplæring. Det kan òg vise seg å vere behov for enkelte nærmare føresegner om saksbehandlinga. Det er i dag etablert eigne klagenemnder for vedtak om godkjenning av utanlandsk høgare utdanning. Den faglege vurderinga av lengd og nivå kan ikkje overprøvast i slike klager. Departementet meiner at mykje talar for å innføre ei eiga klagenemnd og tilsvarande avgrensingar i høvet til å klage også for vedtak om godkjenning av utanlandsk fagopplæring. Departementet vil likevel drøfte desse spørsmåla med NOKUT og partane i arbeidslivet før det kjem med eventuelle forslag.

6.7 Departementet sitt forslag

Departementet foreslår å ta inn ei ny føresegn i opplæringslova for å etablere ei ordning for godkjenning av utanlandsk fagopplæring på vidaregåande opplærings nivå (nivå 4 i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk). Godkjenninga skal innebere verifisering av dokumentasjon, godkjenning av nivå og omfang og godkjenning av fagleg innhald. Forslaget har til følgje at godkjenningskompetansen i lova blir lagd til departementet, men at det operative ansvaret kan delegerast. Det operative ansvaret vil førebels bli delegert til NOKUT.

7 Forslag om å klargjere når opplæringsplikta fell bort ved utanlandsopphald

7.1 Bakgrunnen for forslaget

Barn i opplæringspliktig alder kan reise til utlandet av ulike årsaker. Det kan for eksempel vere ferieopphald, at foreldra arbeider i utlandet ein periode og barnet følgjer dei, eit ønske om å bruke eit skoletilbod som ikkje er tilgjengeleg i Noreg, eller at barnet skal bu ein periode i eit anna land for å bli kjent med kulturen og lære seg språket der. Ordlyden i opplæringslova seier ikkje noko om når opplæringsplikta i Noreg fell bort ved utanlandsopphald. Ettersom brot på opplæringsplikta kan straffast med bøter, meiner departementet det er prinsipielt viktig å klargjere grensene for plikta i samband med utanlandsopphald.

7.2 Gjeldande rett

I samsvar med opplæringslova § 2-1 tek opplæringsplikta til å gjelde når opphaldet i Noreg har vart i tre månader. Men ordlyden seier ikkje noko om når opplæringsplikta fell bort ved utreise frå landet. Av forarbeida til opplæringslova går det fram[6] :

«Norske borgarar som buset seg i utlandet, har ikkje rett og plikt til grunnskoleopplæring etter norsk lov. Personar busette i Norge som tek kortare ferieopphald og liknande i utlandet, må ein derimot rekne med er omfatta av grunnskoleplikta, slik at det i desse tilfella må søkjast om permisjon.»

Ut frå forarbeida er det naturleg å leggje til grunn at opplæringsplikta etter opplæringslova gjeld ved utanlandsopphald så lenge barnet har bustad i Noreg. Spørsmålet blir da korleis bustadomgrepet i opplæringslova er å forstå i denne samanhengen.

I norsk rettspraksis har bustadomgrepet eit skiftande innhald, avhengig av samanhengen det er brukt i. Dette gjer at heller ikkje eit forvaltningsvedtak om kvar ein person skal vere folkeregistrert, jf. folkeregisterlova med tilhøyrande forskrifter, treng vere avgjerande for kvar ein person må reknast for å vere busett i alle samanhengar.

Når det gjeld opplæringslova spesielt, går det fram av forarbeida til lova at «kortare ferieopphald og liknande» ikkje er nok til at opplæringsplikta fell bort. Motsett kan ein leie ut at opplæringsplikta fell bort ved utanlandsopphald som varer lenger enn kortare ferieopphald og liknande. Departementet legg såleis til grunn at eit barn i slike tilfelle ikkje lenger blir rekna for å vere busett i Noreg etter opplæringslova. Dette harmonerer elles òg med barnevernlova. I ei avgjerd frå kjæremålsutvalet i Høgsterett[7] blir følgjande standpunkt teke inn:

«Etter utvalgets syn må barnevernloven § 1-2 forstås etter sin ordlyd, slik at tiltak – in casu omsorgsovertakelse – ikke kan besluttes når barnet saken gjelder har forlatt landet etter at sak om omsorgsovertakelse er reist, men før vedtak er truffet. Men det må innfortolkes at opphold i utlandet er ment å skulle ha en viss varighet. Ferieopphold og liknende må være uten betydning i denne sammenheng.»

Departementet legg vidare til grunn at det ikkje har noko å seie for opplæringsplikta om barnet er i utlandet åleine eller saman med ein av eller begge foreldra.

7.3 Høyringsforslaget

I høyringsnotatet foreslo departementet å ta inn i opplæringslova § 2-1 andre ledd at plikta til grunnskoleopplæring fell bort ved opphald utanfor Noreg som varer lenger enn tre månader. Forslaget har til følgje at det avgjerande kriteriet skal vere kor lenge utanlandsopphaldet varer, og at det ikkje skal leggjast vekt på formålet med eller årsaka til utanlandsopphaldet eller om barnet er saman med foreldra.

I høyringsnotatet blei det lagt til grunn at dersom foreldra melder frå til skolen eller kommunen at barnet skal reise ut av landet, og at utanlandsopphaldet skal vare over tre månader, så fell opplæringsplikta bort ved avreisedatoen. Det blei vidare lagt til grunn at dette kunne stille seg annleis dersom det må leggjast til grunn at meldinga er proforma, eller at ho ikkje blir følgd opp av annan grunn. Det går fram av høyringsnotatet at opplæringsplikta i alle høve vil falle bort når utanlandsopphaldet har vart over tre månader, heilt uavhengig av om det er gitt melding på førehand.

Departementet presiserte i høyringsnotatet at dersom eit barn kjem tilbake til Noreg etter at opplæringsplikta har falle bort, oppstår retten og plikta til opplæring på nytt etter ordinære reglar.

7.4 Høyringsfråsegner

Det er 32 høyringsinstansar som har uttala seg om forslaget om å klargjere når opplæringsplikta fell bort ved utanlandsopphald. Eit stort fleirtal av dei som har uttala seg, støttar forslaget og meiner løysinga er fornuftig og klargjerande. Fleire høyringsinstansar trekkjer fram at det er viktig med klare reglar på dette området, mellom anna for å sikre rettstryggleiken og ei føreseieleg rettsstilling.

Av dei 14 kommunane som har uttala seg om forslaget, støttar alle forslaget bortsett frå Oslo kommune. Oslo kommune meiner forslaget ikkje er godt nok greidd ut og underbygd, og seier mellom anna:

«Departementets endringsforslag tar ikke opp hvem som skal oppfylle elevens rett til grunnskoleopplæring ved inntil tre måneders opphold i utlandet. Det bør gå klart frem av endringsforslaget hvilke konsekvenser dette vil få både for elevenes rettigheter og foreldrenes og kommunens plikter. Det må f.eks. fremgå av en ny lovbestemmelse hvorvidt kommunene har ansvar for å føre tilsyn med opplæringen for barn og unge som ikke går på skole i de tre månedene eleven oppholder seg i utlandet.»

Oslo kommune kommenterer dessutan forholdet til permisjonsreglar og seier at forslaget frå departementet i praksis fører til at permisjonstida blir utvida frå ti dagar til tre månader. Oslo kommune spør òg om forslaget får noko å seie for utskriving frå nærskolen, og om kommunen må halde av skoleplassen fram til opplæringsplikta fell bort.

Foreldreutvalet for grunnopplæringa, Elevorganisasjonen, Utdanningsforbundet, UNIO, Skoleleiarforbundet og Integrerings- og mangfaldsdirektoratet er mellom høyringsinstansane som støttar forslaget. Skoleleiarforbundet seier dette:

«Dette vil være klargjørende for skoleeiere og skoleledere med tanke på håndheving av loven ettersom brudd på opplæringsplikten kan straffes med bøter. Derfor mener også vi at det er prinsipielt viktig at pliktens grenser i forbindelse med utenlandsopphold klargjøres. Klarhet på dette området er viktig også for eleven og foreldrene som skal innrette seg etter opplæringsplikten.»

Nasjonalt senter for fleirkulturell opplæring (NAFO) går imot forslaget fordi dei meiner at dersom opplæringsplikta skal falle bort etter så kort tid som tre månader, kan foreldre når som helst ta barna sine ut av skolen utan at det blir mogleg å følgje opp om barna får eit opplæringstilbod eller ikkje.

Fylkesmannen i Østfold spør om lovforslaget i realiteten vil kunne gi signal til foreldre om at det er greitt å ta barna ut av skolen for utanlandsopphald i inntil tre månader, mens Fylkesmannen i Buskerud seier at dei er usikre på om det er formålstenleg å ta inn ein tre månaders frist i opplæringslova med tanke på det stadlege verkeområdet for opplæringslova.

Justis- og beredskapsdepartementet spør om reglane om bortfall av opplæringsplikta også vil gjelde situasjonar der barnet blir halde att utanfor Noreg mot si eiga vilje, og tilfelle der sjukdom eller liknande gjer at opphaldet må forlengjast. Justis- og beredskapsdepartementet gir uttrykk for at dette i så fall bør gå tydeleg fram i ein eventuell lovproposisjon.

7.5 Departementet sine vurderingar

Alle barn og unge som er busette i Noreg, har plikt til å ta imot grunnskoleopplæring. Slik departementet vurderer det, bør det ikkje vere tvil om rekkjevidda av opplæringsplikta i Noreg ved utanlandsopphald. Klare reglar på dette området er viktig både for elevar og foreldre som skal innrette seg etter opplæringsplikta, og for offentlege organ som skal handheve føresegnene i opplæringslova.

Foreldre kan etter opplæringslova § 2-1 straffast med bøter dersom dei bidreg til at ein elev ikkje oppfyller plikta til grunnskoleopplæring, og da er det vesentleg at alle partar er klar over når straffeansvaret gjeld. Det bør heller ikkje vere slik at ein må gå til forarbeida til lova for å finne ut kva rekkjevidde opplæringsplikta har. Forarbeida gir heller ikkje eit heilt eksakt svar, jf. uttrykket «kortare ferieopphald og liknande». Slik departementet vurderer det, bør det gå klart fram av ordlyden i lova når opplæringsplikta fell bort ved utanlandsopphald.

Departementet meiner den beste løysinga vil vere å fastsetje ei eksakt grense på tre månader for kor lenge eit barn kan opphalde seg utanfor landets grenser før opplæringsplikta i Noreg fell bort. Da vil grensa for bortfall av opplæringsplikta ved utanlandsopphald bli lik den grensa på tre månaders opphald her i landet som gjeld for at opplæringsplikta skal ta til å gjelde når eit barn kjem til Noreg. Dersom grensa blir sett til tre månader, vil ho liggje nær den grensa som gjeld i dag, men ho vil likevel bli meir eksakt. Ei slik grense er den som etter departementet sitt syn best balanserer dei ulike omsyna som gjer seg gjeldande knytt til ei klar og føreseieleg rettsstilling, personleg fridom og sikring av opplæringa på grunn av tilknytingsforholdet til Noreg.

Når det gjeld innspelet frå Fylkesmannen i Buskerud om det stadlege verkeområdet for opplæringslova, kan ikkje departementet sjå at dette er til hinder for å fastsetje ei meir eksakt grense for bortfall av opplæringsplikta. Opplæringsplikta gjeld for alle barn og unge som er busette i Noreg, og bakgrunnen for forslaget er at eit barn ved eit utanlandsopphald som varer i over tre månader, ikkje lenger bør reknast for å vere «busett i Noreg».

Oslo kommune held fram at forslaget frå departementet i praksis vil innebere at permisjonstida blir utvida frå ti dagar til tre månader, noko som ikkje er ønskjeleg. Til dette vil departementet seie at forslaget ikkje opnar for meir permisjon enn det som følgjer av reglane som gjeld i dag. Det følgjer av opplæringslova § 2-11 at når det er forsvarleg, kan kommunen etter søknad gi den enkelte eleven permisjon i inntil to veker. Dersom permisjon blir innvilga, vil fråværet vere lovleg. Fråvære utover permisjonstida vil derimot vere brot på opplæringsplikta, og forslaget inneber inga endring av dette. Forslaget inneber berre at det blir fastsett ei ytre grense i tid for når eit barn som ikkje lenger oppheld seg i Noreg, skal vere omfatta av plikta til å ta imot grunnskoleopplæring i Noreg.

Sjølv om det blir innført ei eksakt grense på tre månader for bortfall av opplæringsplikt ved utanlandsopphald, inneber ikkje dette at elevar som har fråvære utan gyldig grunn i heile denne perioden, bør vere verna mot å miste skoleplassen sin ved den ordinære heimeskolen, jf. den praksisen Oslo og ein del andre kommunar har. Departementet vil likevel understreke at kommunen vil vere ansvarleg for å oppfylle retten til grunnskoleopplæring når eleven kjem tilbake, og at reglane om nærskole i opplæringslova må liggje til grunn for det vedtaket kommunen gjer om kva skole eleven skal gå på.

Oslo kommune kjem òg med innspel om at det må gjerast tydeleg kva konsekvensar forslaget vil få for kommunen sine plikter. Kommunane er ansvarlege for å gi grunnopplæring til alle barn som har rett og plikt til grunnskoleopplæring. Dersom eit barn ikkje møter til undervisninga, må kommunen undersøkje saka og om nødvendig kontakte kompetente organ som barnevern og politi. Departementet kan ikkje sjå at forslaget om bortfall av opplæringsplikt ved utanlandsopphald over tre månader utløyser nye problemstillingar når det gjeld måten kommunane og skolane handterer ugyldig fråvære på.

Nasjonalt senter for fleirkulturell opplæring meiner at ei tre månaders grense er for kort, og at forslaget vil ha til følgje at foreldre når som helst kan ta barna sine ut av skolen utan at det blir mogleg å følgje opp om barna får eit opplæringstilbod eller ikkje. Departementet er ikkje samd i at forslaget har ein slik konsekvens. Som i dag vil alt ugyldig fråvære frå obligatorisk grunnskoleopplæring vere i strid med opplæringslova, og foreldra kan straffast med bøter. At opplæringsplikta fell bort når utanlandsopphaldet varer over tre månader, blir ikkje prinsipielt annleis enn situasjonen i dag. Den einaste skilnaden er at tidspunktet for når opplæringsplikta fell bort, blir meir eksakt.

Departementet kan heller ikkje sjå at forslaget kan gi signal til foreldre om at det er greitt å ta ut barn for utanlandsopphald i inntil tre månader, slik Fylkesmannen i Østfold stiller spørsmål om. Slik departementet vurderer det, vil ei eksakt grense for når opplæringsplikta fell bort ved utanlandsopphald, tvert imot bidra til å framheve at opplæringsplikta gjeld innanfor tremånadersperioden, og at utanlandsopphald der det ikkje er innvilga permisjon, dermed vil vere ulovlege.

Departementet meiner at lengda på utanlandsopphaldet bør vere avgjerande for når opplæringsplikta skal falle bort. Det bør ikkje leggjast vekt på formålet med eller årsaka til utanlandsopphaldet eller om barnet er saman med foreldra sine eller ikkje. Dette gjeld sjølv om barnet oppheld seg utanfor Noreg mot si eiga vilje, og i tilfelle der sjukdom eller liknande fører til at utanlandsopphaldet blir forlenga. Departementet vil understreke at barnet i alle tilfelle vil ha rett og plikt til grunnskoleopplæring dersom barnet seinare kjem tilbake til Noreg. Eit barn som kjem til Noreg, har rett til opplæring frå det tidspunktet det er sannsynleg at barnet skal vere i Noreg i meir enn tre månader, og barnet har plikt til å delta i grunnskoleopplæringa når opphaldet har vart i tre månader.

Departementet legg til grunn for lovforslaget den føresetnaden at dersom foreldra melder frå til skolen eller kommunen om at barnet skal reise ut av landet, og at utanlandsopphaldet skal vare over tre månader, så fell opplæringsplikta bort ved avreisedatoen. Dette vil likevel kunne stille seg annleis dersom det må leggjast til grunn at meldinga er proforma, eller at ho ikkje blir følgd opp av annan grunn. Opplæringsplikta vil i alle høve falle bort når utanlandsopphaldet har vart over tre månader, uavhengig av om foreldra har gitt melding på førehand.

For at ein skal få ein regel som er lett å praktisere, bør tremånadersregelen gjelde uavhengig av den fastsette skoleruta (skoledagar, feriar og fridagar).

Departementet gjer for ordens skuld merksam på at eit eventuelt straffeansvar for foreldre som bidreg til at barnet blir halde unna pliktig opplæring, jf. opplæringslova § 2-1 siste ledd, krev at dei har handla forsettleg eller aktlaust. Det er dessutan eit krav at kommunen må setje fram krav om det for at offentleg påtale kan reisast.

7.6 Departementet sitt forslag

Forslaget inneber at det i opplæringslova § 2-1 andre ledd blir fastsett at plikta til grunnskoleopplæring fell bort ved opphald utanfor Noreg som varer i meir enn tre månader.

8 Forslag om å fjerne tilrådinga i lova om maksimal skolestorleik

8.1 Bakgrunnen for forslaget

I Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner går det fram at det er eit mål å få til større og meir robuste kommunar som har kapasitet og kompetanse til å vareta dei behova innbyggjarane har. For å få til dette er det behov for å unngå for mykje statleg detaljstyring. Regjeringa vil setje i gang ei generell gjennomgåing av den statlege styringa av kommunane med sikte på redusert detaljstyring av større kommunar. I kapittel 7.6 av meldinga går det fram at ein ikkje treng å vente på denne gjennomgåinga med alle tiltak, noko som gjer at regjeringa ønskjer å varsle enkelte tiltak for redusert statleg styring alt no. I samband med dette er det som døme vist til at Kunnskapsdepartementet vil foreslå å oppheve opplæringslova § 9-5 om skolestorleik i grunnskolen.

8.2 Gjeldande rett

Opplæringslova § 9-5 andre ledd lyder slik:

«Til vanleg bør det ikkje skipast grunnskolar med meir enn 450 elevar.»

Når det i lovteksten står bør og ikkje skal,må ein forstå det som ei tilråding frå lovgivaren og ikkje ei rettsleg plikt, noko som òg blir lagt til grunn i juridisk teori[8] .

8.3 Høyringsforslaget

I høyringsnotatet forslo departementet å oppheve opplæringslova § 9-5 andre ledd om skolestorleik i grunnskolen. Departementet viste til at det ikkje er heldig å ha ei lovføresegn utan forpliktande innhald. Dessutan viste ein til at skolestorleik er eit område som det er naturleg at kommunane sjølve avgjer på bakgrunn av lokale politiske prioriteringar, utan at det blir gitt nokon nasjonale retningslinjer for dette.

8.4 Høyringsfråsegner

Det er 29 høyringsinstansar som har uttala seg om forslaget om å fjerne tilrådinga om maksimal skolestorleik frå lova. Eit stort fleirtal av dei som har uttala seg, støttar forslaget. Alle dei 14 kommunane som har uttala seg, støttar forslaget. Foreldreutvalet for grunnopplæringa, Elevorganisasjonen, Skoleleiarforbundet og YS støttar forslaget. Av dei seks fylkesmennene som har uttala seg, er fire positive til forslaget, og dei andre har ikkje merknader. Utdanningsforbundet, UNIO, Skolenes landsforbund og LO støttar ikkje forslaget.

Elevorganisasjonen støttar departementet sitt forslag om å fjerne tilrådinga i lova om maksimal skolestorleik, da dei ikkje ser meininga med ei lov som ikkje er bindande. Elevorganisasjonen viser til at dei har kjennskap til fleire gode skolar som har langt fleire enn 450 elevar.

Bergen kommune meiner at større skolar kan gi stordriftsfordelar, og at måten nye skolebygg blir utforma på, gjer at det ikkje er nødvendig å tilrå ei øvre grense for elevtalet. Bergen kommune held mellom anna fram:

«Nye skolebygg i Bergen utformes med hjemmeområder for trinn/grupper av klasser, med samhandlingsarenaer og møteplasser, desentraliserte lærerarbeidsplasser og inngangspartier. På denne måten skapes det mindre enheter innad på skolene, noe som bidrar til tettere kontakt mellom barn og voksne, og legger til rette for fellesskap og sosial samhandling.»

Skoleleiarforbundet, som òg støttar forslaget, seier:

«Skolelederforbundet er enig i departementets begrunnelse og vurdering for en endring i loven. Det er et uttalt mål å få til større og mer robuste kommuner som har kapasitet og kompetanse til å ivareta innbyggernes behov. For å få til dette er det behov for å unngå for mye statlig detaljstyring. Det er ikke heldig å ha en lovbestemmelse uten forpliktende innhold. Skolestørrelse er et område som naturlig bør avgjøres av kommunene selv på bakgrunn av lokale politiske prioriteringer, uten at det gis noen nasjonale føringer for dette ut over det å sikre at elevene får et forsvarlig og trygt opplæringstilbud.»

Utdanningsforbundet er ikkje samd i forslaget om å oppheve tilrådinga om maksimal skolestorleik og meiner departementet undervurderer kor viktig denne tilrådinga er. Utdanningsforbundet meiner dessutan at det finst ei øvre grense for kor mange elevar ein grunnskole bør ha for at drifta skal vere pedagogisk forsvarleg:

«For at rektor skal ha rom for pedagogisk ledelse og kunne «halde seg fortruleg med den daglege verksemda ved skolene og arbeide for å utvikle verksemda» – jf. opplæringslova § 9-1 er det grenser for hvor stor skolen kan være. Blir skolen for stor, kan rektorrollen reduseres til en ren administrator. Skolestørrelse kan også ha betydning for elevenes rettigheter etter opplæringsloven § 9a.»

Skolenes landsforbund meiner det er gode pedagogiske grunnar som ligg til grunn for opplæringslova, og kan ikkje sjå at det finst ny forsking som har endra på dette. Skolenes landsforbund meiner at ein bør gi nasjonale retningslinjer for skolestorleik, og at ein bør gjere føresegna meir forpliktande i staden for å oppheve ho.

8.5 Departementet sine vurderingar

Departement viser til Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner og regjeringa sitt ønske om å unngå for mykje statleg detaljstyring.

Opplæringslova § 9-5 andre ledd er ei tilråding om skolestorleik som ikkje er rettsleg forpliktande. Slik departementet vurderer det, er det ikkje heldig å ha ei lovføresegn utan forpliktande innhald. Skolestorleik er dessutan eit område som det er naturleg at kommunane sjølve avgjer på bakgrunn av lokale politiske prioriteringar, utan at det blir gitt nokon nasjonale retningslinjer for dette. Departementet vurderer det derfor slik at føresegna bør opphevast. Opphevinga endrar ikkje på rettane til elevane eller pliktene til skoleeigaren.

Departementet kan heller ikkje sjå at det er grunnlag for at den rettleiande norma bør gjerast forpliktande. Tvert imot vil ei forpliktande norm på dette området kunne gjere det vanskeleg å finne gode skoleløysingar som stettar lokale behov, jf. høyringsfråsegnene frå m.a. Bergen kommune. Når ein skal finne fram til kva som er ei god skoleløysing lokalt, må ein gjere ei heilskapleg vurdering der storleiken på skolen berre vil vere éin av fleire relevante faktorar. Andre faktorar kan til dømes vere elevgrunnlag, geografi, leiar- og lærarstruktur, arkitektur og arealbruk (inne og ute). Fordi ein må ha kjennskap til lokale forhold for å kunne finne gode skoleløysingar, vurderer departementet det slik at det verken er naturleg eller formålstenleg å lovregulere dette området.

Utdanningsforbundet gir i høyringsfråsegna si uttrykk for at det ved store skolar vil vere vanskelegare å oppfylle enkelte krav i opplæringslova, til dømes krava til kva som skal vere ansvaret og oppgåvene til rektor. Departementet vil understreke at alle lovkrav som er rettsleg forpliktande, sjølvsagt skal følgjast, noko som m.a. inneber at ein må ta høgd for lovkrava når ein planlegg nye skolar.

8.6 Departementet sitt forslag

Opplæringslova § 9-5 andre ledd om maksimal skolestorleik i grunnskolen blir oppheva.

9 Økonomiske og administrative konsekvensar av lovforslaga

9.1 Forslaget om friare skoleval over fylkesgrenser

Kva dei økonomiske konsekvensane blir for fylkeskommunane, vil avhenge av kor mange elevar som får innvilga skoleplass i andre fylke. På kort sikt reknar ein med at forslaget vil gi ein avgrensa auke i talet på elevar som får skoleplass i andre fylke. Forslaget vil gi fylkeskommunane føreseielege økonomiske rammer og erfaring med kor mange som søkjer seg til og frå fylka. På sikt kan dette føre til at fylkeskommunar med stor søknad frå gjesteelevar byggjer ut tilboda sine, mens andre fylkeskommunar byggjer ned sine. På lengre sikt kan derfor ein vilkårslaus rett til gjesteelevgaranti føre til ein auke i talet på elevar som får skoleplass i andre fylke.

Ettersom fylkeskommunane kan prioritere eigne elevar og avslå gjesteelevar på bakgrunn av kapasitet, reknar ein med at eventuelle dimensjoneringsutfordringar berre vil gjere seg gjeldande i fylke som gir frå seg elevar. Dersom mange elevar etter kvart får inntak i andre fylke, kan det gi eit økonomisk tap for fylkeskommunane som mistar mange elevar, fordi det hindrar dei i å drive ressurseffektivt. Ettersom ein på kort sikt forventar ein avgrensa auke i talet på elevar som får inntak i andre fylke, vil forslaget på kort sikt ikkje gi vesentlege kostnader for fylkeskommunen. På lengre sikt kan forslaget kanskje ha økonomiske konsekvensar for fylkeskommunane. Departementet vil derfor følgje utviklinga over tid.

Fylkeskommunane kan òg få auka utgifter til skyss dersom elevar får lengre reiseveg enn dei ville hatt til skole i eige fylke. Slik departementet vurderer det, er det likevel grunn til å tru at ein eventuell auke blir marginal, da det vil vere ei grense for kor langt elevane vil vere villige til å reise til og frå skolen. Dersom ein elev får lang reiseveg, vil eleven bli innlosjert nærmare skolen og dermed ikkje ha rett til å få dekt skyssutgifter. Derimot kan forslaget på lengre sikt kanskje føre til ein auke i talet på elevar med rett til bustipend og reisestipend frå Lånekassen, og departementet vil derfor følgje utviklinga også på dette området.

Den administrative ressursbruken i fylkeskommunane er forventa å gå ned. Årsaka til dette er at mens søknader til gjesteelevgaranti i dag blir behandla individuelt, inneber forslaget ein vilkårslaus rett til finansiering frå heimfylket, og dermed mindre omfattande saksbehandling.

Mottakarfylke kan oppleve at søknadsmengda aukar, og det å ta i bruk ei ny ordning vil i ein oppstartsfase alltid føre med seg noko meir administrasjon. Samla sett reknar ein likevel med at forslaget vil vere noko mindre ressurskrevjande å administrere enn dei fylkesvise gjesteelevordningane som finst i dag.

På bakgrunn av dette legg ein ikkje opp til å kompensere fylkeskommunane som følgje av lovendringa. Departementet vil derimot følgje utviklinga over tid og jamleg vurdere omfanget av elevar som får inntak i andre fylke, og kva økonomiske konsekvensar dette har for fylkeskommunane.

9.2 Forslaget om å innføre praksisbrevordning i alle fylke

Forslaget har ikkje vesentlege økonomiske eller administrative konsekvensar.

Departementet foreslår å innføre ein forskriftsheimel for praksisbrevlæreplanane. Om læreplanane skal utarbeidast lokalt eller nasjonalt, blir regulert i forskrift. Dersom læreplanane for praksisbrevopplæringa skal utarbeidast lokalt, kan dette føre med seg ein liten kostnadsauke for fylkeskommunane i ein oppstartsperiode. Rundt rekna vil arbeidet i den enkelte fylkeskommunen krevje frikjøp av fire fagpersonar i eit omfang tilsvarande totalt 14 timar. Dette vil utgjere ein kostnad på om lag kr 23 500. På sikt vil praksisbrevlæreplanane vere tilgjengelege i ein database, og arbeidet med å utvikle eigne læreplanar i det enkelte fylket vil bli redusert. Departementet legg derfor til grunn at utvikling av læreplanar for praksisbrevopplæringa ikkje vil føre med seg vesentlege økonomiske eller administrative konsekvensar.

Gjennom praksisbrevordninga skal fylkeskommunen betale ut tilskot til lærebedrifta (basistilskot 1) for begge opplæringsåra.[9] I tillegg vil fylkeskommunen ha opplæringskostnader i form av undervisning i fellesfaga for praksisbrevkandidatane. Kostnadene til opplæringa i fellesfaga norsk, matematikk og samfunnsfag vil kunne variere ut frå korleis fylkeskommunen organiserer dette, men ein må kunne leggje til grunn at kostnaden totalt sett ikkje overstig kostnaden ved å gi opplæring på fulltid i skole. I tillegg skal tilskotsordninga for opplæring av lærlingar og lærekandidatar med særskilde behov også gjelde for praksisbrevkandidatane.

9.3 Forslaget om å gi kommunar og fylkeskommunar høve til å tilby grunnskoleopplæring til ungdommar som har rett til vidaregåande opplæring

Forslaget vil ikkje i seg sjølv ha økonomiske og administrative konsekvensar. Skoleeigarar får inga plikt til å opprette den typen opplæringstilbod lovendringa legg til rette for.

Lovendringa vil gi kommunar og fylkeskommunar eit høve til å tilby meir grunnskoleopplæring til ungdommar som har behov for det. Dersom ein kommune eller fylkeskommune vel å bruke det høvet lova gir, og tilby meir grunnskoleopplæring, må kostnadene dekkjast innanfor dei eksisterande budsjetta.

Erfaring frå forsøka viser at det kan vere formålstenleg for kommunar og fylkeskommunar å samarbeide om desse tilboda. Dette gjeld òg dei økonomiske sidene av tilboda.

Ein reknar med at denne typen opplæringstilbod vil vere samfunnsøkonomisk effektive. Både den enkelte og samfunnet i stort vil tene på at fråfallet går ned, og at fleire gjennomfører vidaregåande opplæring. Det kan mellom anna redusere bruken av offentlege trygde- og stønadsordningar.

9.4 Forslaget om å innføre godkjenningsordning for utanlandsk fagopplæring

Forslaget vil innebere at kapasiteten og kompetansen i NOKUT blir utvida. Dette vil hovudsakleg medføre auka kostnader til løn, husleige, straum og til kjøp av tenester som faglege vurderingar og omsetjingar. Kor store kostnadene blir, vil avhenge av kor mange som vil søkje om godkjenning av utanlandsk fagopplæring. Det knyter seg mange usikre moment til eit overslag over søknadstalet. Talet vil m.a. bli påverka av innvandringa til Noreg, utviklinga i norsk og internasjonal økonomi, kor godt kjend ordninga blir, og bruken av verktøyet for å få bukt med useriøse aktørar.

Departementet går ut frå at pågangen frå personar med fagopplæring som alt er i Noreg, kjem til å vere stor dei første åra etter at ordninga tek til å gjelde.

Første året vil vere ein etableringsfase med opplæring og skolering av tilsette. Det er eit stort mangfald av utanlandske opplæringar og godkjenningsordninga føreset at det blir etablert kontaktnett med dei aktuelle landa for verifisering av dokument og typar av opplæring. NOKUT vil måtte starte med nokre fagopplæringar frå utvalde land og deretter utvide til fleire opplæringar og land etter kvart som dei får erfaringar med ordninga. Det vil derfor bli ei gradvis oppbygging av ordninga.

Ut ifrå eit overslag på 3000-3500 søknader per år og ein gjennomsnittskostnad per søknad på om lag 5000,- kroner, vil den årlege kostnaden vere 17 mill. kroner.

9.5 Forslaget om å klargjere når opplæringsplikta fell bort ved utanlandsopphald

Ei ny føresegn i § 2-1 andre ledd som klargjer rekkjevidda av opplæringsplikta ved utanlandsopphald, vil gi ei meir føreseieleg rettsstilling for den enkelte parten og vere lettare å følgje opp for dei som skal handheve regelverket.

9.6 Forslaget om å fjerne tilrådinga i lova om maksimal skolestorleik

Forslaget om å oppheve tilrådinga i opplæringslova § 9-5 andre ledd om skolestorleik i grunnskolen vil ikkje ha økonomiske og administrative konsekvensar ettersom føresegna som blir oppheva, ikkje er rettsleg forpliktande.

10 Merknader til lovforslaga

Til § 1-3

«Praksisbrevkandidat» er innarbeidd i førsteledd. Departementet viser til vurderingane i kapittel 4.6.

Til § 2-1

Nytt andre ledd tredje punktum slår fast at opplæringsplikta fell bort ved opphald utanfor Noreg som varer i meir enn tre månader. Noverande tredje punktum blir nytt fjerde punktum. Departementet viser til vurderingane i kapittel 7.5.

Til § 3-1

«Praksisbrevkandidat» er innarbeidd i andre, tredje, sjuande og niandeledd. Departementet viser til vurderingane i kapittel 4.6.

Til § 3-2

«Praksisbrevkandidat» er innarbeidd i første ledd. Departementet viser til vurderingane i kapittel 4.6.

Til § 3-3

I nytt femte leddandre punktum er det presisert at praksisbrevkandidatar ikkje kan få tilbod om bedriftsdelen av opplæringa i skole. Dersom ein praksisbrevkandidat ikkje kan formidlast til opplæring i bedrift, må kandidaten få tilbod om anna opplæring enn praksisbrevløpet. Vedkomande vil da ikkje vere praksisbrevkandidat, sjå merknad til § 4-1 andre ledd.

I sjette ledd er «praksisbrevkandidat» innarbeidd.

Departementet viser til vurderingane i kapittel 4.6.

Til § 3-4

Nytt første ledd andre punktum gir departementet heimel til å gi forskrifter om nasjonale krav til lokalt fastsette læreplanar for praksisbrev, og om opplæring i fellesfag for praksisbrevkandidatar. Noverande tredje og fjerde punktum blir fjerde og femte punktum.

I første ledd siste punktum er det teke inn ein heimel for å gi forskrifter om restopplæring for praksisbrevkandidatar, nærmare bestemt ein heimel for å forskriftsfeste kva opplæring kandidatane har rett til.

«Praksisbrevkandidat» og «praksisbrevprøve» er innarbeidde i første og andreledd.

Departementet viser til vurderingane i kapittel 4.6.

Til ny § 3-4 a

Første ledd gir departementet ansvar for og kompetanse til å godkjenne utanlandsk fagopplæring som sidestilt med norsk vidaregåande opplæring. Godkjenninga skal innebere verifisering av dokumentasjon, godkjenning av nivå og omfang og godkjenning av fagleg innhald.

Andre ledd gir departementet heimel til å fastsetje vilkår for godkjenning, reglar om saksbehandling og klage i forskrift. Føresegnene om klage kan mellom anna omfatte kven som skal vere klageinstans, og at høvet til å klage ikkje gjeld alle delar av vedtaket.

Departementet viser til vurderingane i kapittel 6.6.

Til § 3-13

«Praksisbrevkandidat» er innarbeidd i tittelen på føresegna og i første ledd. Føresegna slår fast at praksisbrevkandidatar med behov for alternativ og supplerande kommunikasjon har dei same rettane som elevar, lærlingar og lærekandidatar.

Merk at det ikkje er gjort endringar i andre ledd av føresegna. Praksisbrevkandidatar får ikkje rett til spesialundervisning i bedriftsdelen av opplæringa. Kandidatar som har behov for spesialundervisning i bedriftsdelen av opplæringa, bør få tilbod om lærekandidatordninga. Praksisbrevkandidatar vil ha rett til spesialundervisning i skoledelen av opplæringa, der dei vil ha status som elevar.

Departementet viser til vurderingane i kapittel 4.6.

Til § 4-1

I nytt første ledd andre punktum kjem det fram kven som er praksisbrevkandidat. Noverande andre punktum blir tredje punktum.

I nytt andre ledd blir gjeldande rett for lærlingar og lærekandidatar lovfesta, samtidig som det blir presisert at også praksisbrevkandidatane skal ha status som elevar den tida dei får opplæring i skole. Reglane i opplæringslova om elevane sine rettar og plikter gjeld tilsvarande for lærlingane, praksisbrevkandidatane og lærekandidatane. I bedriftsdelen av opplæringa har den enkelte status som lærling, praksisbrevkandidat eller lærekandidat.

Departementet viser til vurderingane i kapittel 4.6.

Til § 4-2

«Praksisbrevkandidat» er innarbeidd i tittelen på føresegna og i første, andre, tredje og fjerde ledd. Endringa har til følgje at praksisbrevkandidatar har dei same rettane og pliktene som lærlingar og lærekandidatar, med unntak av retten til spesialundervisning, som berre gjeld for lærekandidatar.

Departementet viser til vurderingane i kapittel 4.6 og merknad til § 3-13.

Til § 4-3

«Praksisbrevkandidat» er innarbeidd i første og tredje ledd. Endringa slår fast at det skal stillast dei same krava til godkjenning av lærebedrifter som tek på seg opplæring av praksisbrevkandidatar, som til godkjenning av lærebedrifter som tek på seg opplæring av lærlingar og lærekandidatar.

Departementet viser til vurderingane i kapittel 4.6 og merknad til § 3-13.

Til § 4-4

«Praksisbrevkandidat» er innarbeidd i første, andre og fjerde ledd av føresegna.

Det følgjer av nytt tredje ledd andre punktum at det er lærebedrifta som har ansvaret for oppmelding til praksisbrevprøva. I noverande tredje ledd andre punktum er det fastsett at lærekandidatar ved slutten av opplæringstida skal få høve til å gå opp til ei kompetanseprøve som viser det nivået opplæringa har ført til. Dette punktumet er fjerna og erstatta av nytt tredje ledd tredje punktum om at lærebedrifta melder lærekandidaten opp til kompetanseprøva.

Departementet viser til vurderingane i kapittel 4.6.

Til § 4-5

«Praksisbrevkandidat» er innarbeidd i første, andre og tredje ledd. Endringa i første og andre ledd inneber at praksisbrevkandidatar skal ha opplæringskontrakt, og at det er dei same vilkåra for praksisbrevkandidatar som for lærekandidatar.

Endringa i tredje ledd inneber at reglane om prøvetid og oppseiing av læreforholdet som gjeld for lærlingar over 21 år, òg gjeld for praksiskandidatar på same vilkår.

Departementet viser til vurderingane i kapittel 4.6.

Til § 4-6

Endringa i første ledd første og andre punktum slår fast at lærlingar og lærekandidatar kan få endra lærekontrakten eller opplæringskontrakten til opplæringskontrakt med praksisbrevprøva som mål. I nytt første ledd tredje punktum går det fram at opplæringskontrakten til praksisbrevkandidaten kan endrast til å bli anten ein lærekontrakt med sikte på fag- eller sveineprøve eller ein opplæringskontrakt med sikte på ei kompetanseprøve. Merk at ei endring til lærekontrakt med fag- eller sveinebrev som mål inneber at kandidaten må fylle dei same krava som lærlingar for å kunne gå opp til fag- eller sveineprøva. Det blir stilt krav om bestått i dei faga som er fastsette i fag- og timefordelinga for Vg1, Vg2 og Vg3 for det aktuelle utdanningsprogrammet, jf. forskrifta § 3-51.

«Praksisbrevkandidat» er innarbeidd i tredje, femte, sjette, åttande og niande ledd. Endringa inneber at det er dei same reglane for å endre og heve opplæringskontrakt for praksisbrevkandidatar som det er for lærekandidatar. Endringa i tiande ledd inneber at unntaket frå reglane om heving og endring av kontrakten som gjeld for lærlingar som har prøvetid etter § 4-5 tredje ledd, gjeld tilsvarande for praksisbrevkandidatar.

Departementet viser til vurderingane i kapittel 4.6.

Til § 4-7

«Praksisbrevkandidat» er innarbeidd i første og andre ledd.

Departementet viser til vurderingane i kapittel 4.6.

Til § 4-8:

Endringa i tredje ledd slår fast at «praksisbrev» er nemninga på dokumentasjonen på bestått praksisbrevprøve, og at det er fylkeskommunen som skriv ut dette.

Til § 4A-1

Med eit nytt andre ledd får føresegna utvida verkeområde. Nytt andre ledd gjer det mogleg for kommunar og fylkeskommunar å tilby grunnskoleopplæring til ungdommar som har rett til vidaregåande opplæring etter lova § 3-1.

Deltakarar i tilbod om meir grunnskoleopplæring etter nytt andre ledd må oppfylle to vilkår. For det første må dei ha ungdomsrett til vidaregåande opplæring etter opplæringslova § 3-1. Dette inneber at dei må ha fullført grunnskolen, og at dei ikkje har brukt opp retten til vidaregåande opplæring for ungdom. Det andre vilkåret er at skoleeigaren må meine at dei har behov for meir grunnskoleopplæring. Behovet for meir grunnskoleopplæring skal knytast til det faglege grunnlaget den enkelte har frå grunnskolen, og korleis dette verkar inn på sjansane for at dei klarer å fullføre vidaregåande opplæring.

Dei som deltek i eit tilbod om meir grunnskoleopplæring etter andre ledd, blir å rekne som deltakarar etter kapittel 4 A i opplæringslova, og bruker ikkje av retten sin til vidaregåande opplæring etter § 3-1. Eit tilbod etter § 4A-1 andre ledd skal vere gratis for deltakarane. Opplæringa vil vere grunnskoleopplæring etter opplæringslova. Dei som bruker tilbod om meir grunnskoleopplæring, skal kunne få dette dokumentert på vitnemålet frå grunnskolen.

Departementet viser til vurderingane i kapittel 5.5.

Til § 4A-4

I første ledd er det tatt inn at § 13-1 andre ledd om friare skoleval ikkje gjeld for vaksne. Departementet viser til vurderingane i kapittel 3.6.2.

Til § 9-5

Andre ledd om tilråding om skolestorleik blir oppheva. Opphevinga inneber ikkje noka realitetsendring fordi det oppheva leddet ikkje er rettsleg forpliktande. Noverande tredje ledd blir nytt andre ledd. Departementet viser til vurderingane i kapittel 8.5.

Til § 13-3

Nytt andre ledd første punktum inneber at fylkeskommunane har plikt til å behandle søknader og ta imot søkjarar frå andre fylke dersom dei har ledig kapasitet. Denne plikta omfattar søkjarar med rett til opplæring etter opplæringslova § 3-1. Søkjarane sine rettar blir tilsvarande utvida. Dersom det ikkje er ledig kapasitet på det konkrete tilbodet ein gjesteelev har søkt seg til, inneber forslaget at fylkeskommunen kan avslå søknaden. Fylkeskommunen er framleis ansvarleg for dimensjoneringa av det vidaregåande tilbodet og fastset sjølv kva kapasitet den enkelte skolen skal ha ut frå relevante faktorar som skolebygning, tilgjengeleg personale, klassetal og klassestorleik.

Nytt andre ledd andre punktum inneber ei plikt for fylkeskommunen til å refundere utgiftene til vertsfylka dersom søkjarar som er busette i fylket, får inntak til skolar i andre fylke. Denne plikta omfattar søkjarar med rett til opplæring etter opplæringslova § 3-1. Plikta til å finansiere skoleplassar i andre fylke fritek ikkje fylkeskommunen frå plikta til å oppfylle retten til vidaregåande opplæring for søkjarar som er busette i fylket.

Nytt andre ledd tredje punktum inneber ein heimel for departementet til å gi forskrift om refusjon ved inntak av gjesteelevar.

Noverande andre til femte ledd blir tredje til sjette ledd.

I nytt fjerde ledd blir andre punktum tekne ut. Endringa må sjåast i samanheng med ny forskriftsheimel om refusjon i andre ledd. Novarande tredje punktum blir andre punktum.

Nytt femte ledd andre punktum pålegg fylkeskommunen ei plikt til å gi tilbod om praksisbrevopplæring i sitt fylke. Fylkeskommunen står fritt til å vurdere kva for utdanningsprogram det skal givast tilbod om praksisbrev i, og om det skal givast tilbod om praksisbrev innanfor fleire lærefag.

Departementet viser til vurderingane i kapittel 3.6 når det gjeld endringane i andre og fjerde ledd, og kapittel 4.6 når det gjeld endringa i femte ledd.

Til § 15-2

Endringa i tredje ledd andre punktum inneber at reglane om klageinstans i forvaltningslova § 28 gjeld for vedtak om inntak av gjesteelevar. At reglane i forvaltningslova om klageinstans gjeld for slike vedtak, inneber at det er fylkestinget som er klageinstans, eller formannskapet, fylkesutvalet eller ei særskild klagenemnd dersom fylkestinget bestemmer det.

Departementet viser til vurderingane i kapittel 3.6.

Tilråding

Kunnskapsdepartementet

tilrår:

At Dykkar Majestet godkjenner og skriv under eit framlagt forslag til proposisjon til Stortinget om endringar i opplæringslova (friare skoleval over fylkesgrenser, praksisbrevordning m.m.).

Vi HARALD, Noregs Konge,

stadfester:

Stortinget blir bede om å gjere vedtak til lov om endringar i opplæringslova (friare skoleval over fylkesgrenser, praksisbrevordning m.m.) i samsvar med eit vedlagt forslag.

Forslag
til lov om endringar i opplæringslova (friare skoleval over fylkesgrenser, praksisbrevordning m.m.)

I

I lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa blir det gjort følgjande endringar:

§ 1-3 første ledd skal lyde:

Opplæringa skal tilpassast evnene og føresetnadene hjå den enkelte eleven, lærlingen, praksisbrevkandidaten og lærekandidaten.

§ 2-1 andre ledd skal lyde:

Retten til grunnskoleopplæring gjeld når det er sannsynleg at barnet skal vere i Noreg i meir enn tre månader. Plikta til grunnskoleopplæring byrjar når opphaldet har vart i tre månader. Plikta fell bort dersom eit opphald utanfor Noreg varer i meir enn tre månader. Departementet kan i særlege tilfelle frita elevar frå denne plikta.

§ 3-1 andre ledd skal lyde:

Elevar, lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar har rett til opplæring i samsvar med denne lova og tilhøyrande forskrifter.

§ 3-1 tredje ledd andre punktum skal lyde:

Fylkeskommunen kan etter søknad gi eleven, lærlingen, praksisbrevkandidaten eller lærekandidaten løyve til utsetjing eller avbrot i opplæringa utan at retten tek slutt.

§ 3-1 sjuande ledd skal lyde:

Fylkeskommunen skal tilby anna opplæring dersom ein elev, ein lærling, ein praksisbrevkandidat eller ein lærekandidat har særlege vanskar med å følgje den opplæringa som er vald.

§ 3-1 niande ledd fjerde punktum skal lyde:

Fylkeskommunen kan påleggje elevane, lærlingane, praksisbrevkandidatane og lærekandidatane å halde seg med anna individuelt utstyr som opplæringa til vanleg gjer det nødvendig å ha.

§ 3-2 første ledd skal lyde:

Departementet gir forskrifter om samla tid til opplæring i den vidaregåande opplæringa, også om samla læretid for lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar.

§ 3-3 femte og sjette ledd skal lyde:

Dersom fylkeskommunen ikkje kan formidle opplæring i bedrift til dei som ønskjer slik opplæring, må også bedriftsdelen av opplæringa skje i skole. Praksisbrevkandidatar skal få bedriftsdelen av opplæringa i bedrift.

Fylkeskommunen skal gi tilbod om opplæring som lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar ikkje kan få i lærebedrifta.

§ 3-4 skal lyde:

§ 3-4 Innhald og vurdering i den vidaregåande opplæringa

Departementet gir forskrifter om trinn og programområde, om fag, om mål for opplæringa, om omfanget av opplæringa i faga og om gjennomføringa av opplæringa. Departementet gir forskrifter om opplæring i fellesfag og programfag for praksisbrevkandidatar. Departementet gir forskrifter om vurdering av elevar, lærlingar, praksisbrevkandidatar, lærekandidatar, privatistar og praksiskandidatar, om klage på vurderinga, om eksamen, om fag- og sveineprøve, om praksisbrevprøve og om dokumentasjon. Departementet gir forskrifter om godskriving av tidlegare gjennomgådd opplæring eller praksis og restopplæring for praksisbrevkandidatar.

Elevane, lærlingane, praksisbrevkandidatane og lærekandidatane skal vere aktivt med i opplæringa. Undervisningspersonalet skal tilretteleggje og gjennomføre opplæringa i samsvar med læreplanar gitt etter lova her. Rektor skal organisere skolen i samsvar med forskrifter etter første leddet og i samsvar med §§ 1-1 og 3-3 og forskrifter etter § 1-5.

Departementet kan etter søknad frå fylkeskommunen gi ein skole løyve til avvik frå forskrifter om læreplanar. Før slikt løyve blir gitt, må det liggje føre fråsegn frå skoleutvalet.

Ny § 3-4 a skal lyde:

§ 3-4 a Godkjenning av utanlandsk fagopplæring

Departementet avgjer etter søknad frå enkeltpersonar om utanlandsk fag- eller yrkesopplæring skal godkjennast som sidestilt med norsk fag- eller sveinebrev eller vitnemål. Opplæringa er sidestilt når ho har same nivå og omfang som den norske vidaregåande opplæringa, og inneheld mange av dei vesentlege elementa i det aktuelle faget.

Departementet kan gi forskrift om vilkår for godkjenning, sakshandsaming, klage og avgrensing i klageretten.

§ 3-13 skal lyde:

§ 3-13 Opplæring av elevar, lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar med behov for alternativ og supplerande kommunikasjon (ASK)

Elevar, lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar som heilt eller delvis manglar funksjonell tale, og har behov for alternativ og supplerande kommunikasjon, skal få nytte eigna kommunikasjonsformer og nødvendige kommunikasjonsmiddel i opplæringa.

Når ein elev eller lærekandidat ikkje har eller kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har eleven eller lærekandidaten rett til spesialundervisning etter reglane i kapittel 5. Dette inkluderer nødvendig opplæring i bruk av alternativ og supplerande kommunikasjon.

§ 4-1 skal lyde:

§ 4-1 Kven som er lærling, praksisbrevkandidat og lærekandidat

Lærling er etter denne lova den som har skrive ein lærekontrakt med sikte på fagprøve eller sveineprøve i fag som har læretid etter forskrifter gitt med heimel i § 3-4. Praksisbrevkandidat er etter denne lova den som har skrive ein opplæringskontrakt med sikte på praksisbrevprøve. Lærekandidat er etter denne lova den som har skrive ein opplæringskontrakt med sikte på ei mindre omfattande prøve enn fag- eller sveineprøve.

Når lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar får opplæring i skole, gjeld reglane for elevar.

§ 4-2 skal lyde:

§ 4-2 Særlege rettar og plikter for lærlingen, praksisbrevkandidaten og lærekandidaten

Lærlingen, praksisbrevkandidaten og lærekandidaten har rett til opplæring i samsvar med lærekontrakten og opplæringskontrakten.

Lærlingen, praksisbrevkandidaten og lærekandidaten er arbeidstakarar i den bedrifta dei har teikna arbeidsavtale med og er plasserte i, med dei rettane og pliktene som følgjer av lover og tariffavtalar. Der lærlingar, praksisbrevkandidater og lærekandidatar har teikna både arbeidsavtale og lærekontrakt eller opplæringskontrakt med same part, kan arbeidsavtalen likevel ikkje hevast utan at lærekontrakten eller opplæringskontrakten kan hevast etter § 4-5 tredje leddet og § 4-6 siste leddet.

Når læretida etter kontrakten er over, eller når kontrakten blir heva etter § 4-6, fell også arbeidsavtalen bort. Dersom lærlingen, praksisbrevkandidaten eller lærekandidaten skal halde fram i bedrifta, må ein ny arbeidsavtale inngåast.

Lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar skal ha same tilgang på pedagogisk-psykologisk teneste som elevar i vidaregåande skole.

Lærekandidatar som ikkje har eller ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning etter kapittel 5. For slik opplæring gjeld § 5-1, bortsett frå andre leddet siste setning, §§ 5-3, 5-4, 5-5 og 5-6 tilsvarande.

§ 4-3 første ledd første punktum skal lyde:

Bedrifter som tek på seg opplæring av ein eller fleire lærlingar, praksisbrevkandidatar eller lærekandidatar, må vere godkjende av fylkeskommunen.

§ 4-3 tredje ledd sjuande punktum skal lyde:

Kvar enkelt bedrift skal ha ein eller fleire instruktørar som står føre opplæringa av lærlingane, praksisbrevkandidatane og lærekandidatane.

§ 4-4 skal lyde:

§ 4-4 Rettane og pliktene til lærebedrifta m.m.

Lærebedrifta pliktar å leggje til rette produksjonen og opplæringa slik at lærlingen, praksisbrevkandidaten og lærekandidaten kan nå måla i den fastsette læreplanen. Dersom lærekandidaten har krav på spesialundervisning etter kapittel 5, skal det utarbeidast individuell opplæringsplan, jf. § 5-5 første leddet. Lærebedrifta skal utvikle ein intern plan for opplæringa, for å sikre at lærlingen, praksisbrevkandidaten eller lærekandidaten får ei opplæring som tilfredsstiller krava i læreplanen, eventuelt den individuelle opplæringsplanen. I fall delar av opplæringa skal givast av andre enn lærebedrifta, skal lærebedrifta leggje til rette for dette.

Lærebedrifta skal skape eit godt arbeids- og læremiljø. Arbeids- og opplæringstida til lærlingen, praksisbrevkandidaten og lærekandidaten skal til saman ikkje vere lengre enn den arbeidstida som gjeld for andre arbeidstakarar i faget.

Lærebedrifta melder lærlingen til den fagprøva eller sveineprøva som blir halde nærmast den tida da læretida er ute. Lærebedrifta melder praksisbrevkandidaten til den praksisbrevprøva som blir halde nærmast den tida da læretida er ute. Lærebedrifta melder lærekandidaten til kompetanseprøva. Lærebedrifta stiller nødvendig arbeidsplass, materiale, reiskapar og assistenthjelp til rådvelde under prøva. Lærebedrifta får eigedomsretten til produktet. Dersom fagprøva, sveineprøva, praksisbrevprøva eller kompetanseprøva blir teken på ein skole og skolen dekkjer materialutgiftene, får skolen eigedomsretten til produktet av prøva.

Dersom lærebedrifta stansar eller utviklar seg på ein slik måte at ho ikkje lenger finn det mogleg å gi lærlingen, praksisbrevkandidaten eller lærekandidaten tilfredsstillande opplæring, skal ho melde frå til fylkeskommunen.

Lærebedrifter får tilskot til opplæringa frå fylkeskommunen etter forskrifter gitt av departementet.

§ 4-5 skal lyde:

§ 4-5 Lærekontrakt og opplæringskontrakt

Det skal opprettast skriftleg lærekontrakt mellom lærebedrifta og lærlingen når læreforholdet tek til. Det skal opprettast skriftleg opplæringskontrakt mellom lærebedrifta og praksisbrevkandidateneller lærekandidaten når læreforholdet tek til. Det skal gå fram av kontrakten kven som har ansvaret for dei ulike delane av opplæringa etter den fastsette læreplanen.

For å bli gyldig må kontrakten godkjennast av fylkeskommunen, og han får da verknad frå den tida arbeidsforholdet tek til. Kontrakten skal vise til den eller dei arbeidsavtalane som lærlingen, praksisbrevkandidaten eller lærekandidaten har. Departementet kan gi nærmare forskrifter om innhaldet i og forma på kontrakten.

Lærlingar og praksisbrevkandidatar som har fylt 21 år og som inngår lærekontrakt eller opplæringskontrakt med full opplæring i bedrift, jf. § 3-3 sjette leddet, skal ha ei prøvetid på seks månader. I prøvetida kan både lærebedrifta og lærlingen eller praksisbrevkandidaten seie opp læreforholdet utan omsyn til § 4-6. Reglane i arbeidsmiljøloven §§ 15-3 og 15-6 gjeld også når lærlingen eller praksisbrevkandidaten ikkje er skriftleg tilsett på ei bestemt prøvetid.

Det er ikkje nødvendig med samtykke frå verje når det blir skrive kontrakt.

§ 4-6 skal lyde:

§ 4-6 Endring og heving av lærekontrakt og opplæringskontrakt

Etter samtykke frå fylkeskommunen kan opplæringskontrakten mellom lærekandidaten og lærebedrifta endrast i løpet av kontrakttida til ordinær lærekontrakt med fagbrev eller sveinebrev som mål, eller til opplæringskontrakt med praksisbrevprøve som mål. Etter samtykke frå fylkeskommunen kan lærekontrakten mellom lærlingen og lærebedrifta i løpet av kontrakttida endrast til opplæringskontrakt med kompetanseprøve eller praksisbrevprøve som mål. Etter samtykke frå fylkeskommunen kan opplæringskontrakten mellom praksisbrevkandidaten og lærebedrifta i løpet av kontrakttida endrast til opplæringskontrakt med kompetanseprøve som mål, eller til lærekontrakt med fagbrev eller sveinebrev som mål.

Lærekontrakten eller opplæringskontrakten kan hevast av partane dersom dei er samde om det og etter at lærebedrifta har orientert fylkeskommunen skriftleg om det.

Etter samtykke frå fylkeskommunen kan kontrakten hevast av både lærebedrifta og av lærlingen, praksisbrevkandidaten eller lærekandidaten dersom

den andre parten gjer seg skyldig i vesentlege brott på pliktene sine i arbeidsforholdet

lærlingen, praksisbrevkandidaten, lærekandidaten eller lærebedrifta viser seg ute av stand til å halde fram i læreforholdet, eller

Lærlingen, praksisbrevkandidaten eller lærekandidaten skriftleg seier frå at det er ei urimeleg ulempe for han eller ho å halde fram ut kontrakttida

Fylkeskommunen avgjer i tilfelle når læreforholdet skal ta slutt. Lærebedrifta skal skrive ut ein attest for den delen av kontrakttida som er gjennomført med ei fråsegn om denne delen av opplæringa.

Når lærlingen, praksisbrevkandidaten eller lærekandidaten frivillig hevar kontrakten, fell retten til vidaregåande opplæring etter § 3-1 bort dersom fylkeskommunen ikkje vedtek noko anna. Når det blir gjort vedtak om å heve ein kontrakt etter krav frå lærebedrifta, beheld lærlingen, praksisbrevkandidaten eller lærekandidaten retten til vidaregåande opplæring med mindre vedtaket fastset at retten fell bort.

Før det blir gjort vedtak om heving etter krav frå lærebedrifta eller før det blir gjort vedtak om tap av rettar, skal lærlingen, praksisbrevkandidaten eller lærekandidaten kunne forklare seg munnleg for den som skal gjere vedtaket.

Etter samtykke frå fylkeskommunen kan læretida avbrytast i samband med permisjon.

Dersom lærebedrifta stansar eller ikkje lenger fyller vilkåra for godkjenning etter § 4-3, eller dersom fylkeskommunen finn at opplæringa ikkje er tilfredsstillande, skal fylkeskommunen søkje å skaffe lærlingane, praksisbrevkandidatane eller lærekandidatane ny læreplass for resten av kontrakttida. Den nye lærebedrifta går inn i kontrakten i staden for den tidlegare lærebedrifta. Etter samtykke frå fylkeskommunen kan kontrakttida i den nye lærebedrifta gjerast inntil eitt år lengre dersom opplæringa har vore mangelfull.

Lærekontrakten eller opplæringskontrakten kan ikkje endrast eller hevast på annan måte enn etter denne paragrafen. Unntak gjeld for lærlingar og praksisbrevkandidatar som har prøvetid etter § 4-5 tredje leddet.

§ 4-7 skal lyde:

§ 4-7 Internkontroll i den enkelte lærebedrifta

Lærebedrifta skal ha intern kvalitetssikring, slik at lærlingen, praksisbrevkandidaten eller lærekandidaten får opplæring i samsvar med lova her og forskrifta til denne. Ein eller fleire representantar for arbeidstakarane skal saman med den eller dei faglege leiarane jamleg sjå til at lærebedrifta følgjer pliktene etter opplæringslova med forskrift.

Lærebedrifta skal årleg rapportere til fylkeskommunen om opplæringa av lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar. Departementet kan gi nærmare forskrifter om rapporteringsplikta til lærebedrifta.

§ 4-8 tredje ledd skal lyde:

Fylkeskommunen skriv ut fagbrev, sveinebrev og praksisbrev på grunnlag av greidd prøve, og kompetansebevis for opplæring som er gjennomført.

§ 4A-1 nytt andre ledd skal lyde:

Kommunar og fylkeskommunar kan òg tilby grunnskoleopplæring etter første ledd til dei som har rett til vidaregåande opplæring etter § 3-1, men som har behov for meir grunnskoleopplæring for å kunne fullføre vidaregåande opplæring.

§ 4A-1 noverande andre og tredje ledd blir tredje og fjerde ledd.

§ 4A-4 første ledd skal lyde slik:

For opplæring etter dette kapitlet gjeld § 13-1 med unntak av andre ledd, §§ 13-2 til 13-3a og § 13-10.

§ 9-5 andre ledd blir oppheva. Noverande tredje ledd blir andre ledd.

§ 13-3 skal lyde:

§ 13-3 Plikt for fylkeskommunen til å sørgje for vidaregåande opplæring

Fylkeskommunen skal oppfylle retten til vidaregåande opplæring etter denne lova for alle som er busette i fylkeskommunen.

Fylkeskommunar som har ledig kapasitet, har plikt til å gi tilbod til søkjarar frå andre fylke. Heimfylket skal refundere utgiftene til vertsfylket for dei som får skoleplass i eit anna fylke enn der dei bur. Departementet gir forskrift om slik refusjon.

Fylkeskommunen skal gi tilbod til søkjarar utan rett etter § 3-1 eller § 4A-3.

Departementet gir forskrifter eller pålegg i enkelttilfelle om kven som skal reknast som busett i fylkeskommunen. Departementet kan påleggje fylkeskommunen å setje i gang vidaregåande opplæringstilbod som omfattar søkjarar frå andre fylke.

Fylkeskommunen skal planleggje og byggje ut det vidaregåande opplæringstilbodet under omsyn til blant anna nasjonale mål, ønska til søkjarane og det behovet samfunnet har for vidaregåande opplæring i alle utdanningsretningar og for ulike aldersgrupper, og under omsyn til ansvaret sitt for opplæring i fengsel og i sosiale og medisinske institusjonar og behovet for spesialundervisning. Fylkeskommunen skal gi tilbod om praksisbrev.

Offentlege vidaregåande skolar skal vere fylkeskommunale. I særlege tilfelle kan staten eller ein kommune drive vidaregåande skolar. Kommunen må ha godkjenning frå departementet.

§ 15-2 tredje ledd skal lyde:

I samband med klage på inntak til vidaregåande opplæringkan departementet ikkje overprøve eit vedtak i fylkeskommunen om kva for utdanningsprogram på vidaregåande trinn 1 eller programområde på vidaregåande trinn 2 og 3, eller kva for skole ein søkjar skal takast inn på. For slike vedtak og for vedtak om inntak av gjesteelevar gjeld reglane om klageinstans i § 28 i forvaltningslova. Departementet er klageinstans for enkeltvedtak om inntak til eit særskilt utdanningsprogram på vidaregåande trinn 1 på grunnlag av sakkunnig vurdering.

II

Lova gjeld frå den tid Kongen fastset.

Fotnoter

1)

Friskolar og opplæringstilbod som er godkjende som landslinjer, skal vere opne for søkjarar frå heile landet.

2)

Ot.prp. nr. 57 (2004–2005)

3)

Friskolar og opplæringstilbod som er godkjende som landslinjer, skal vere opne for søkjarar frå heile landet.

4)

I høyring om endringar i forskrift til opplæringslova er det foreslått at praksisbrevkandidatane får unntak frå faget kroppsøving, og at det blir fastsett at omfanget av læreplanar for praksisbrev skal vere mellom 33 % og 50 % av den samla mengda kompetansemål innanfor programfaga/programområda.

5)

Sjå mellom anna rapport 3/11 Grunnskolekarakterer og fullføring av videregående opplæring (SØF 2011) og Utdanningsspeilet 2014, kapittel 6.3.

6)

Ot.prp. nr. 46 (1997–98) s. 153

7)

Rt. 2004 s. 2034

8)

Geir Helgeland. Opplæringslova Kommentarutgave. 2006

9)

Grunnen til at det skal betalast ut basistilskot 1 for begge åra, er eit ønske om å kompensere lærebedrifta for dei manglande forkunnskapane til kandidaten.