Prop. 131 L

(2018–2019)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Lov om informasjonstilgang m.m. for Partnerdrapsutvalget

Tilråding fra Justis- og beredskapsdepartementet 21. juni 2019, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Solberg)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Proposisjonens hovedinnhold

Justis- og beredskapsdepartementet fremmer med dette forslag til lov om informasjonstilgang, taushetsplikt mv. for utvalg som skal undersøke partnerdrapssaker. Bakgrunnen for forslaget er at regjeringen 12. oktober 2018 satte ned et offentlig utvalg som skal gjennomgå saker med drap der gjerningspersonen er daværende eller tidligere partner.

Hensikten er å avdekke om, i hvilken grad og eventuelt på hvilken måte det har forekommet svikt i det offentlige tjenesteapparats håndtering i forkant av disse sakene. Utvalget skal gi anbefalinger som kan bidra til at fremtidige tilfeller forebygges og forhindres.

Formålet med loven er å gi utvalget tilgang til informasjon som er nødvendig for at utvalget skal kunne utføre sine oppgaver på en god måte. Lovforslaget inneholder konkrete bestemmelser om:

1) Adgang til å gi opplysninger til utvalget. Enhver skal uten hinder av lovbestemt taushetsplikt kunne gi de opplysninger til utvalget som er nødvendig for at utvalget skal kunne utføre sine oppgaver.

2) Taushetsplikt for utvalget. Medlemmene i utvalget, samt alle som vil utføre tjeneste eller arbeid for utvalget, vil underlegges taushetsplikt.

3) Rettsgrunnlag for utvalgets behandling av personopplysninger. Utvalget skal kunne behandle opplysninger som er nødvendige for utvalgets arbeid, uavhengig av samtykke fra dem opplysningene gjelder.

4) Forbud mot bruk av opplysninger som bevis i senere straffesak og sivil sak. Taushetsbelagte opplysninger som utvalget har mottatt kan ikke brukes som bevis i en senere straffesak eller sivil sak.

Departementet har i tillegg vurdert proposisjonens forhold til menneskerettighetene, herunder vern av privatlivet, uskyldspresumsjonen og forbudet mot å gi lover tilbakevirkende kraft til skade for borgerne, slik disse rettighetene er formulert i Grunnloven og EMK.

Ved utformingen av lovforslaget har departementet sett hen til hvordan forholdet til taushetsbelagte opplysninger er blitt ivaretatt og regulert ved nedsettelse av andre sammenlignbare utvalg og i andre lovbestemmelser. Det vises blant annet til lovarbeidet og den midlertidige loven som ble vedtatt i forbindelse med nedsettelsen av Barnevoldsutvalget, som skulle undersøke saker der barn har vært utsatt for grov vold, seksuelle overgrep og alvorlig omsorgssvikt (Prop. 87 L (2015–2016) Lov om informasjonstilgang m.m. for Barnevoldsutvalget). Departementet har samtidig søkt å lage et utkast til lov som er tilpasset dette utvalgets arbeid og mandat.

2 Bakgrunn for lovforslaget

2.1 Utvalgets mandat

12. oktober 2018 satte regjeringen ned et offentlig utvalg som skal gjennomgå saker med drap der gjerningspersonen er daværende eller tidligere partner. Utvalget ledes av professor Ragnhild Helene Hennum og er satt sammen av personer med en faglig bakgrunn som gir bred erfaring med saker som omhandler vold i nære relasjoner og partnerdrap, og med erfaring fra de offentlige tjenestene som gruppen skal foreslå forbedringer for. Utvalget har også kompetanse på systemforståelse og samhandling mellom tjenester.

Departementet ønsker å gjengi utvalgets mandat som beskriver bakgrunnen for utvalget og loven:

Bakgrunn

Regjeringen fremla høsten 2016 Prop. 12 S (2016–2017) Opptrappingsplan mot vold og overgrep (2017–2021). Opptrappingsplanen har som mål å redusere forekomsten av vold i nære relasjoner, samt styrke ivaretakelsen av barn utsatt for vold og overgrep. Planen har hovedfokus på vold og overgrep mot barn og unge, og innsatsen er rettet mot forebygging, samarbeid og samordning, kompetanse og kunnskap, individuelt tilpasset hjelpe- og behandlingstilbud og rettssikkerhet i volds- og overgrepssaker.

I opptrappingsplanen framgår det at regjeringen vil «nedsette en gruppe/kommisjon som skal gjennomgå et utvalg av partnerdrapssaker». Stortingets anmodningsvedtak nr. 625, 25. april 2017, har tilsvarende ordlyd: «Stortinget ber regjeringen nedsette en gruppe/kommisjon som skal gjennomgå et utvalg av partnerdrapssaker». Hensikten er å avdekke eventuell svikt og utfordringer i det offentlige tjenesteapparatets håndtering av sakene i forkant av drapene, og identifisere tiltak som kan bidra til at partnerdrap kan forebygges og forhindres. Dersom systemet svikter, er det viktig å forstå hvorfor, og at det skisseres løsninger til hvordan partnerdrap kan forebygges og forhindres i framtida.

Utvalgets oppgaver

Gjennomgang av enkeltsaker

Utvalget skal gjennomgå saker med drap der gjerningspersonen er daværende eller tidligere partner.

Hensikten er å avdekke om, i hvilken grad og eventuelt på hvilken måte det har forekommet svikt i det offentlige tjenesteapparats håndtering i forkant av disse sakene. Utvalget skal gi anbefalinger som kan bidra til at fremtidige tilfeller forebygges og forhindres.

Mulige eksempler på systemsvikt kan være manglende eller mangelfull samhandling eller kommunikasjon mellom tjenester, mangelfullt regelverk, svak forståelse av eksisterende regelverk, manglende kunnskap, organisasjonskultur, at essensielle tjenester eller samordningsmekanismer er fraværende, eller andre forhold. Utvalget skal blant annet se på hvordan svikt kan oppstå i og mellom ulike etater, sektorer og nivåer.

Det tas sikte på å fremme et lovforslag for å gi tilstrekkelig tilgang til taushetsbelagte opplysninger til utvalget og utvalgets sekretariat. I forbindelse med lovforslaget vil det bli foretatt en nærmere avgrensning av hvilke saker utvalget skal kunne vurdere, hvilke taushetsbelagte opplysninger som skal kunne innhentes fra hvilke tjenester/etater, og hvordan taushetsbelagt informasjon skal behandles.

Gjennomgang av kunnskapsgrunnlag

I tillegg til å vurdere saker og i den forbindelse saksdokumenter fra relevante tjenester, skal utvalget benytte seg av andre kilder til kunnskap, for eksempel:

Relevant forskning i Norge og internasjonalt

Arbeider fra beslektede utvalg og ekspertgrupper

Informasjon om relevante tjenester i Norge og andre land

I tillegg til skriftlige kilder, kan utvalget innhente informasjon gjennom intervjuer.

Utvalget kan bestille delutredninger fra forskningsmiljøer eller andre fagmiljøer.

Rettslig ansvar

Det inngår ikke i utvalgets arbeid å ta stilling til straffeansvar eller annet rettslig ansvar i forbindelse med hendelsene.

I situasjoner hvor ansvarsforholdet til enkeltpersoner blir direkte eller indirekte berørt, skal utvalgets gjennomgang være i samsvar med de regler og prinsipper som er lagt til grunn i Justis- og beredskapsdepartementets rundskriv G-48/75 Regler for granskingskommisjoner.

Økonomiske og administrative konsekvenser

De økonomiske og administrative konsekvensene av foreslåtte tiltak skal – så langt det er hensiktsmessig og innenfor tidsfristen for utvalgets arbeid – utredes i samsvar med reglene i utredningsinstruksen.

Tidsavgrensning og rapport

Utvalget skal levere en NOU innen utgangen av september 2019, med åpning for forlengelse til mars 2020.

Rapporten vil oppsummere funn og erfaringer fra sakene utvalget har gransket samt øvrig kunnskapsgrunnlag, og skal inneholde anbefalinger om hvordan tjenesteapparatets håndtering kan forbedres og eventuelle øvrige relevante tiltak, samt skissere behov for eventuelle lovendringer.

Utvalget kan også rapportere viktige funn underveis i sitt arbeid, dersom det er hensiktsmessig.

2.2 Høringen

Justis- og beredskapsdepartementet sendte forslag til lov som gir utvalg tilgang til opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt på høring 18. mars 2019 med frist 8. april 2019. Den forkortede høringsfristen ble satt av hensyn til fremdriften i det allerede nedsatte utvalgets arbeid. Loven er nødvendig for å gi utvalget tilgang til opplysninger det vil trenge for å utføre sitt arbeid i henhold til mandatet. Det er også lagt vekt på at flere av bestemmelsene som foreslås i loven oppheves når utvalget har levert sin utredning.

Flere av høringsinstansene er kritiske til at høringsfristen var kort. Legeforeningen peker i tillegg på at «dette ikke gir høringsorganene et forsvarlig grunnlag for å avgi en kvalitetssikret høringsuttalelse». Legeforeningen ber primært om at saken sendes på ny høring og at utredningsinstruksens minimumsfrist på seks uker overholdes.

Departementet presiserer at det er viktig med brede og gode høringsprosesser, og at den klare hovedregel er at fristen settes til 3 måneder. Departementet har likevel vurdert det slik at en kortere høringsfrist er nødvendig, fordi utvalget allerede er nedsatt og er avhengig av loven for å kunne gjennomgå enkeltsaker slik mandatet foreskriver.

Forslaget ble sendt til følgende høringsinstanser:

Arbeids- og sosialdepartementet

Barne- og likestillingsdepartementet

Finansdepartementet

Forsvarsdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet

Klima- og miljødepartementet

Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Kulturdepartementet

Kunnskapsdepartementet

Landbruks- og matdepartementet

Nærings- og fiskeridepartementet

Olje- og energidepartementet

Samferdselsdepartementet

Utenriksdepartementet

Sametinget

Arbeids- og velferdsdirektoratet

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

Helsedirektoratet

Kriminalomsorgsdirektoratet

Politidirektoratet

Utdanningsdirektoratet

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

Utlendingsdirektoratet

Domstoladministrasjonen

KRIPOS

Personvernnemnda

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Riksrevisjonen

Sivilombudsmannen

Statsadvokatembetene

Høyesterett

Agder lagmannsrett

Borgarting lagmannsrett

Eidsivating lagmannsrett

Frostating lagmannsrett

Gulating lagmannsrett

Hålogaland lagmannsrett

Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo

Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen

Det juridiske fakultet ved Universitetet i Tromsø

Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS)

Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)

NOVA/OsloMet

Landets regionale helseforetak

Landets regionale komitéer for medisinsk forskningsetikk

Landets regionale kompetansesentre for rusmiddelspørsmål

Landets regionale kompetansesentre for sikkerhets-, fengsels- og rettspsykiatri

Landets regionale ressurssentre om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging

Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder

Fylkesmannen i Buskerud

Fylkesmannen i Finnmark

Fylkesmannen i Hedmark

Fylkesmannen i Hordaland

Fylkesmannen i Møre og Romsdal

Fylkesmannen i Nordland

Fylkesmannen i Trøndelag

Fylkesmannen i Oppland

Fylkesmannen i Oslo og Akershus

Fylkesmannen i Rogaland

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane

Fylkesmannen i Telemark

Fylkesmannen i Troms

Fylkesmannen i Vestfold

Fylkesmannen i Østfold

Kommunene

Kommunenes Sentralforbund (KS)

Barneombudet

Datatilsynet

Den Norske Advokatforening

Den Norske Dommerforening

Fellesorganisasjonen (FO)

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter

Norsk senter for menneskerettigheter

Politiets fellesforbund

Sekretariatet for konfliktrådene

Statens helsetilsyn

Alternativ til vold (ATV)

FMSO

Juridisk rådgivning for kvinner

Krisesentersekretariatet

Landsforeningen for voldsofre

MiRA-senteret

Reform

Redd Barna

Røde Kors

Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

Tryggere

3 Gjeldende rett

3.1 Innledning

Utvalg oppnevnt av det offentlige regnes som forvaltningsorganer, og vil i utgangspunktet omfattes av lov- og regelverk som gjelder for offentlige forvaltningsorganer generelt. Dette innebærer blant annet at forvaltningsloven, offentleglova og personopplysningsloven vil komme til anvendelse. Bestemmelsene om innsyn i opplysninger og dokumenter etter offentleglova og bestemmelsene i forvaltningsloven om lovbestemt taushetsplikt og adgang til å formidle opplysninger er blant de reglene som vil gjelde. Det samme gjelder reglene i personvernforordningen og personopplysningsloven, som blant annet oppstiller krav til behandling av personopplysninger.

Den forvaltningsmessige taushetsplikten er en generell taushetsplikt regulert i forvaltningsloven, og som i utgangspunktet gjelder for alle som utfører arbeid eller tjeneste for et forvaltningsorgan. Enkelte tjenester er bundet av taushetsplikt som tar utgangspunkt i reglene i forvaltningsloven, men som er noe strengere enn det som følger av de generelle bestemmelsene i forvaltningsloven. Profesjonsbestemt (eller yrkesmessig) taushetsplikt er en særskilt taushetsplikt for visse yrkesutøvere, innholdsmessig gjerne strengere enn det som følger av de alminnelige bestemmelsene i forvaltningsloven. Den profesjonsbestemte taushetsplikten kommer til uttrykk i særlovgivning knyttet til særskilte yrkesgrupper. Blant annet helsepersonell og ansatte ved familievernkontor er undergitt slik lovgivning.

I hvilken grad offentlige utvalg kan få tilgang til opplysninger fra andre offentlige myndigheter, vil særlig avhenge av hvilke opplysninger det er aktuelt å formidle og hvilken taushetsplikt som gjelder for det aktuelle forvaltningsorganet.

Personopplysningsloven og personvernforordningen inneholder bestemmelser om behandling av personopplysninger og utvalgets arbeid må være i samsvar med gjeldende regelverk.

Etter domstolloven § 43 annet ledd kan en granskningskommisjon, et kontrollutvalg eller et annet særskilt organ som er oppnevnt av Kongen, Stortinget eller departementet for å avdekke kritikkverdige forhold eller for å granske faktiske forhold, kreve bevisopptak ved domstolene.

Nedenfor er det gitt en kort beskrivelse av lovbestemmelser som kan være særlig relevante for offentlig oppnevnte utvalg knyttet til forvaltningsloven, offentleglova, personvernforordningen og personopplysningsloven. Det gis også en kortfattet beskrivelse av Justis- og beredskapsdepartementets rundskriv G-48/75 Regler for granskningskommisjoner.

3.2 Forvaltningsloven

Forvaltningsloven gjelder den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov, jf. forvaltningsloven § 1. Utgangspunktet er dermed at forvaltningsloven gjelder for offentlig nedsatte utvalg. Dette innebærer blant annet at forvaltningsloven §§ 13 til 13 f, som omhandler regler om taushetsplikt og begrensninger i taushetsplikten, gjelder med mindre det er gjort unntak for reglene i eller i medhold av lov.

Det følger av forvaltningsloven § 13 første ledd at enhver som utfører arbeid eller tjeneste for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om blant annet «noens personlige forhold».

Opplysninger om fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted regnes i utgangspunktet ikke som personlige forhold som er underlagt taushetsplikt, jf. bestemmelsens annet ledd. Dersom slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige, er de likevel underlagt taushetsplikt.

Forvaltningsloven §§ 13 a og 13 b inneholder unntak og begrensninger i taushetsplikten (rettslige grunnlag) som gir forvaltningsorganer adgang, men ingen plikt til å formidle opplysninger. Unntakene i § 13 a er begrunnet i at det ikke er behov for beskyttelse, og åpner blant annet for at opplysninger formidles:

Etter samtykke fra den eller de taushetsplikten skal beskytte. Et slikt samtykke skal være informert, frivillig og kan når som helst trekkes tilbake.

I statistisk form eller ved at individualiserende kjennetegn utelates («anonymisering»).

Når ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig. Eksemplet i loven er når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder.

Forvaltningsloven § 13 b inneholder unntak og begrensninger som er begrunnet i ulike private eller offentlige interesser. Taushetsplikten er blant annet ikke til hinder for:

At opplysninger formidles til de som er parter i saken.

At opplysninger brukes for å oppnå det formålet de er gitt eller innhentet for. Loven viser til saksforberedelse, avgjørelse, oppfølgning og kontroll som eksempler.

At opplysningene brukes for statistisk bearbeiding, utrednings- og planleggingsoppgaver, eller i forbindelse med revisjon eller annen form for kontroll med forvaltningen.

At forvaltningsorganet gir andre forvaltningsorganer opplysninger om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet, og ellers slike opplysninger som det er nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag.

At forvaltningsorganet anmelder eller gir opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten eller vedkommende kontrollmyndighet, når det finnes ønskelig av allmenne omsyn eller forfølgning av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver.

Særlig de tre siste punktene (forvaltningsloven § 13 b nr. 4, 5 og 6) åpner for formidling av opplysninger for å ivareta formål som ligger utenfor det som er nødvendig for å ivareta organets oppgaver i den enkelte saken, eller av hensyn til den eller de saken gjelder.

Etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e er en part en person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder. Fordi formålet med utvalgets arbeid er systemgransking og ikke undersøkelse av den enkeltes sak, vil etter departementets syn utvalgets arbeid ikke rette seg mot bestemte personer eller direkte gjelde bestemte personer. Utvalget skal avgi en sluttrapport hvor ingen personopplysninger som ikke er anonymisert vil gjengis. Saker skal kun omtales i anonymisert form dersom de saken gjelder er effektivt vernet mot å bli identifisert. Departementet legger til grunn at personer som det innhentes opplysninger om ikke vil være parter i saken. Dette gjelder uavhengig av partsstatus i tidligere sak som utvalget innhenter informasjon fra.

Det følger av forvaltningsloven § 13 c at forvaltningsorganet skal sørge for at taushetsplikten blir kjent for den det gjelder og at organet kan kreve at vedkommende underskriver taushetserklæring. Bestemmelsen inneholder også regler om oppbevaring og lagring av opplysninger underlagt taushetsplikt. Det fremgår av bestemmelsen at taushetsplikten som hovedregel bortfaller etter 60 år.

Forvaltningsloven § 13 d regulerer tilgang til taushetsbelagte opplysninger til bruk for forskning. Det fremgår av bestemmelsen at departementet etter nærmere bestemte vilkår kan bestemme at forvaltningsorganet kan eller skal gi opplysninger til bruk for forskning, og at dette skjer uten hinder av taushetsplikt etter § 13. Bestemmelsen må ses i sammenheng med § 13 e som regulerer taushetsplikten til forskere som har fått tilgang til taushetsbelagte opplysninger.

Forvaltningsloven § 13 f regulerer forholdet til bestemmelser om taushetsplikt og opplysningsplikt i andre lover. I tilfeller der taushetsplikt følger av bestemmelser i lov, forskrift eller instruks av hensyn til private interesser, gjelder forvaltningslovens bestemmelser i §§ 13 til 13 e som utfyllende regler med mindre annet er bestemt i eller i medhold av lov. Videre følger det av forvaltningsloven § 13 f annet ledd at bestemmelse om rett eller plikt til å gi opplysninger ikke begrenser lovbestemt taushetsplikt, med mindre vedkommende bestemmelse fastsetter eller klart forutsetter at taushetsplikten ikke skal gjelde.

Utvalget vil være bundet av reglene i forvaltningsloven om habilitet, jf. §§ 6 flg.

3.3 Offentleglova

Lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova) vil gjelde for utvalget mens det er i arbeid. Ifølge hovedregelen om innsyn i § 3 er alle saksdokumenter i forvaltningen offentlige med mindre noe annet er bestemt i lov eller i medhold av lov.

Begrepet «saksdokument» er definert slik i lovens § 4 annet ledd:

«Saksdokument for organet er dokument som er komne inn til eller lagde fram for eit organ, eller som organet sjølv har oppretta, og som gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet. Eit dokument er oppretta når det er sendt ut av organet. Dersom dette ikkje skjer, skal dokumentet reknast som oppretta når det er ferdigstilt».

Dette innebærer at skriftlige rapporter, uttalelser og lignende sendt til et offentlig oppnevnt utvalg omfattes av lovens dokumentbegrep.

Informasjon som er innhentet under forklaring for et offentlig oppnevnt utvalg vil være dokument i lovens forstand i den grad opplysningene er nedtegnet på et medium for senere lesing, lytting fremvisning, overføring eller lignende, jf. lovens § 4 første ledd.

Offentleglova inneholder flere bestemmelser som gir hjemmel for å unnta opplysninger eller dokumenter fra offentlighet, jf. kapittel 3 i loven.

Når det gjelder dokumenter som inneholder taushetsbelagte opplysninger, fremgår det av § 13 første ledd at:

«Opplysningar som er underlagde teieplikt i lov eller i medhald av lov, er unnatekne frå innsyn».

Dette innebærer at lovbestemt taushetsplikt går foran den generelle retten til innsyn i forvaltningens dokumenter. Bestemmelsen innebærer en plikt til ikke å gi innsyn i opplysninger underlagt taushetsplikt. Offentleglova § 11 kommer derfor ikke til anvendelse overfor opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt. Når deler av et dokument unntas offentlighet, er det i loven åpnet for, på nærmere vilkår, også å unnta resten av dokumentet fra offentlighet, jf. offentleglova § 12.

Offentleglova åpner også for å unnta dokumenter som utvalget selv har utarbeidet for sin interne saksforberedelse («organinterne dokumenter»), jf. lovens § 14.

Det vises for øvrig til Justisdepartementets veileder G-0419 Rettleiar til offentleglova.

3.4 Personvernforordningen og personopplysningsloven

Lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) av 15. juni 2018 nr. 38 gjennomfører i norsk rett Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2016/679 av 27. april 2016 om vern av fysiske personer i forbindelse med behandling av personopplysninger (GDPR). De materielle reglene i forordningen er i stor grad en videreføring og videreutvikling av tidligere personvernlovgivning, men forordningen styrker blant annet de registrertes rettigheter.

Etter personopplysningsloven § 2 gjelder loven og personvernforordningen ved helt eller delvis automatisert behandling av personopplysninger og ved ikke-automatisert behandling av personopplysninger som inngår i eller skal inngå i et register. Etter personvernforordningens artikkel 4 nr. 1 er personopplysninger enhver opplysning om en identifisert eller identifiserbar fysisk person. Etter artikkel 4 nr. 6 er et register enhver strukturert samling av personopplysninger som er tilgjengelig etter særlige kriterier, enten samlingen er plassert sentralt, er desentralisert eller spredt på et funksjonelt eller geografisk grunnlag.

For at behandling av personopplysninger skal være lovlig, må det foreligge et behandlingsgrunnlag. Etter artikkel 6 nr. 1 bokstav e er behandling av personopplysninger lovlig dersom «behandlingen er nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse eller utøve offentlig myndighet som den behandlingsansvarlige er pålagt». For at dette behandlingsgrunnlaget skal kunne benyttes må det foreligge et såkalt supplerende rettslig grunnlag, jf. artikkel 6 nr. 3 bokstav b og Prop. 56 LS (2017–2018) punkt 6.3.2.

Etter artikkel 9 nr. 2 bokstav g kan særlige kategorier personopplysninger behandles dersom behandlingen er nødvendig av hensyn til viktige allmenne interesser, på grunnlag av nasjonal rett som skal stå i et rimelig forhold til det mål som søkes oppnådd, være forenlig med det grunnleggende innholdet i retten til vern av personopplysninger og sikre egnede og særlige tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser. Artikkel 10 krever at behandling av personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser som ikke utføres under en offentlig myndighets kontroll, må være tillatt etter nasjonal rett som sikrer nødvendige garantier for de registrertes rettigheter og friheter.

Artikkel 5 nr. 1 bokstav b oppstiller et prinsipp om formålsbegrensning. Dette innebærer at personopplysninger som allerede er samlet inn til ett formål, bare kan brukes til et nytt formål (viderebehandles) dersom det nye formålet ikke er uforenlig med det opprinnelige innsamlingsformålet. Dersom det nye formålet er uforenlig, må viderebehandlingen ha grunnlag i lov eller samtykke, jf. artikkel 6 nr. 4. Lovbestemmelser som åpner for viderebehandling må utgjøre «et nødvendig og forholdsmessig tiltak i et demokratisk samfunn for å sikre oppnåelse av målene nevnt i artikkel 23 nr. 1».

Etter personvernforordningen artikkel 4 nr. 7 er behandlingsansvarlig «en fysisk eller juridisk person, en offentlig myndighet, en institusjon eller ethvert annet organ som alene eller sammen med andre bestemmer formålet med behandlingen av personopplysninger og hvilke midler som skal benyttes». Etter personvernforordningen artikkel 24 nr. 1 skal den behandlingsansvarlige gjennomføre egnede tekniske og organisatoriske tiltak for å sikre og påvise at behandlingen utføres i samsvar med forordningen. Departementet legger til grunn at utvalget selv vil være behandlingsansvarlig da utvalget vil gjennomføre sitt arbeid uavhengig av Justis- og beredskapsdepartementet.

Personvernforordningen gir i kapittel 3 den registrerte rettigheter knyttet til behandlingen av personopplysninger. Etter artikkel 23 nr. 1 bokstav e kan nasjonal rett begrense rekkevidden av forpliktelsene og rettighetene fastsatt i artikkel 12–22 når en slik begrensning overholder det vesentligste innholdet i de grunnleggende rettighetene og frihetene og er et nødvendig og forholdsmessig tiltak i et demokratisk samfunn for å sikre «viktige mål av generell allmenn interesse». Etter artikkel 23 nr. 2 skal nasjonale lover som begrenser nevnte forpliktelser og rettigheter når det er relevant, minst inneholde bestemmelser om formålene med behandlingen, kategoriene av personopplysninger, omfanget av begrensningene som er innført, garantiene for å unngå misbruk eller ulovlig tilgang eller overføring, spesifisering av den behandlingsansvarlige, lagringsperioder og gjeldende garantier, idet det tas hensyn til arten, omfanget av og formålene med behandlingen, risikoene for de registrertes rettigheter og friheter og de registrertes rett til å bli underrettet om begrensningen, med mindre dette kan skade formålet med begrensningen.

Det følger av personopplysningsloven § 16 første ledd bokstav d at retten til informasjon og innsyn etter personvernforordningen artikkel 13, 14 og 15 ikke gjelder for opplysninger som i lov eller med hjemmel i lov er underlagt taushetsplikt. Etter utkast til lov om informasjonstilgang m.m. for Partnerdrapsutvalget vil utvalgets medlemmer være undergitt forvaltningslovens regler om taushetsplikt. Dersom utvalget mottar opplysninger som er undergitt strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven, skal de strengere reglene gjelde.

3.5 Rundskriv G-48/75 Regler for granskingskommisjoner

Utvalget skal ha fokus rettet mot systemsvikt, og å lære av feil som er begått for å unngå tilsvarende hendelser i fremtiden.

I mandatet er det vist til at i situasjoner hvor ansvarsforholdet til enkeltpersoner direkte eller indirekte blir berørt, skal utvalgets gjennomgang være i samsvar med de regler og prinsipper som er lagt til grunn i Justis- og beredskapsdepartementets rundskriv G-48/75 Regler for granskingskommisjoner. I rundskrivet er det gitt nærmere veiledning om oppnevning av granskingskommisjoner og om de saksbehandlingsregler som må eller bør følges.

Det er lagt opp til at utvalget skal innhente informasjon både gjennom skriftlig dokumentasjon og ved intervju med enkeltpersoner. Ved innhenting av opplysninger ved intervju vil spørsmål om ansvarsforhold kunne bli et tema. Formålet med utvalgets arbeid er imidlertid å se på systemer generelt, ikke om det foreligger individuelle klanderverdige forhold i den enkelte sak. Departementet forutsetter videre at utvalget anonymiserer informasjon som det mottar slik at ingen feil kan knyttes til enkeltpersoner. Departementet legger til grunn at rettssikkerheten slik blir ivaretatt for intervjuobjektene.

På bakgrunn av at utvalgets oppgave er å avdekke eventuell systemsvikt, og ikke å utrede eller granske eventuelle feil gjort av enkeltpersoner, vil mange av reglene og prinsippene i rundskriv G-48/75 Regler for granskingskommisjoner ikke få anvendelse for utvalgets arbeid. Eksempelvis må det legges til grunn at reglene om partsrettigheter i rundskrivet ikke vil komme til anvendelse på utvalgets arbeid.

4 Forholdet til Grunnloven og menneskerettighetene

4.1 Innledning

Ved utformingen av alminnelig lovgivning må staten holde seg innenfor de grenser som trekkes opp av Grunnloven og internasjonale menneskerettskonvensjoner. De mest sentrale konvensjonene er Den europeiske menneskerettskonvensjon 4. november 1950 (EMK) og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter 16. desember 1966 (SP), som begge ble gjennomført i norsk rett ved lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven), jf. menneskerettsloven § 2. Konvensjonene skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen norsk lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3.

I det følgende omtales aktuelle menneskerettslige problemstillinger knyttet til lovforslaget.

4.2 Retten til privatliv

EMK art. 8 beskytter retten til privatliv, og lyder i norsk oversettelse:

«Art 8. Retten til respekt for privatliv og familieliv

1. Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse.

2. Det skal ikke skje noe inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.»

Retten til privatliv beskyttes også av FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (SP) art. 17. Det er alminnelig antatt at SP artikkel 17 ikke gir den enkelte en bredere beskyttelse enn EMK artikkel 8.

Grunnloven § 102 første ledd første punktum lyder:

«Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon».

Bestemmelsen kom inn ved grunnlovsreformen i 2014, og bygger blant annet på EMK art. 8 og SP art. 17.

I Rt. 2015 s. 93 uttaler Høyesterett at bestemmelsen skal tolkes i lys av EMK art. 8, men slik at fremtidig praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) ikke skal ha samme prejudikatsvirkning ved grunnlovstolking som ved tolkingen av konvensjonsbestemmelsene.

Retten til privatliv etter Grunnloven § 102 omfatter enkeltindividers personvern. Den skisserte ordningen vil gi utvalget muligheten til å innhente taushetsbelagte og sensitive personopplysninger knyttet til straffbare forhold uten samtykke fra personer opplysningene gjelder. Denne innhentingen av opplysninger innebærer et inngrep i disse personenes rett til privatliv.

Retten til privatliv etter Grunnloven § 102 er imidlertid ikke absolutt. I Rt. 2014 s. 1105 (avsnitt 28) har Høyesterett lagt til grunn tre vilkår for å gjøre inngrep i Grunnloven § 102. For det første må inngrepet være lovhjemlet. For det andre må inngrepet ivareta et legitimt formål eller være saklig begrunnet. For det tredje må inngrepet være forholdsmessig. Det vil si at inngrepet ikke må gå mer utover hensynene bak retten til privatliv enn hva som er nødvendig for å ivareta det aktuelle og legitime formålet bak inngrepet.

Ved vedtak av den foreslåtte loven vil vilkåret om lovhjemmel være oppfylt. Formålet med inngrepet er å avdekke svikt i offentlige tjenester, for igjen å søke og forhindre grov vold og drap, hvilket anses å være et viktig og legitimt formål.

Departementet har vurdert om inngrepet vil være et forholdsmessig inngrep for å nå dette målet. I Rt. 2015 s. 93 har Høyesterett gitt enkelte anvisninger på hva som skal inngå i forholdsmessighetsvurderingen. I avsnitt 60 fremgår det at forholdsmessighetsvurderingen «må ha for øye balansen mellom de beskyttede individuelle interessene på den ene siden og de legitime samfunnsbehovene som begrunner tiltaket på den andre».

Det er klart at innhenting og analyse av det aktuelle materialet i seg selv er egnet til å oppnå formålet som er å avdekke hvorvidt, og eventuelt på hvilken måte, det offentlige tjenesteapparatet har sviktet.

Inngrepet skal imidlertid ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å oppnå formålet. Det må derfor vurderes om formålet også kan oppnås ved tiltak som ikke er, eller er mindre, inngripende overfor enkeltpersonene opplysningene gjelder.

Departementet har vurdert muligheten for å innhente materialet i anonymisert form eller å innhente materialet ved samtykke fra de berørte individer.

Som det redegjøres for under pkt. 5.1.1 mener departementet at verken anonymisering eller samtykke vil være tilstrekkelig som hjemmelsgrunnlag for å sikre utvalget tilgang til nødvendige opplysninger. Departementet anser derfor både anonymisering og samtykke som uegnet for å oppnå utvalgets formål.

For å ivareta personvernet og sikre at behandlingen av personopplysninger skjer på en betryggende måte, vil departementet foreslå flere tiltak:

Utvalget som helhet er underlagt taushetsplikt som vil gjelde for 100 år.

Tilgangen på de taushetsbelagte opplysningene vil kun gjelde for en tidsbegrenset periode.

Opplysninger utvalget mottar skal lagres forsvarlig ut fra retningslinjene i mandatet. Arkivmateriale som ikke skal avleveres til Arkivverket skal kasseres når utvalget har avsluttet sitt arbeid.

Den samfunnsmessige betydningen av utvalgets arbeid må tillegges stor vekt. Som nevnt gjelder dette kunnskapsbygging for å forebygge alvorlige draps- og voldssaker. Dette formålet sett i forhold til inngrepet med dets begrensninger er etter departementets vurdering forholdsmessig.

Departementet mener på denne bakgrunn at innhentingen av de nevnte taushetsbelagte og sensitive personopplysningene ikke er i strid med Grunnloven § 102.

Omdømmet til en avdød person kan, under visse omstendigheter, påvirke de etterlates privatliv og identitet slik at det omfattes av anvendelsesområdet til EMK artikkel 8, jf. Den europeiske menneskerettsdomstolens dom 21. november 2013 Putistin mot Ukraina (16/88203) avsnitt 33.

Etter departementets syn vil ikke utvalgets arbeid, og de opplysninger om avdøde som fremkommer der, påvirke de etterlatte på en slik måte at det omfattes av anvendelsesområdet til EMK artikkel 8. I alle tilfeller vil dette være et inngrep som er forenlig med EMK artikkel 8 nr. 2. Den avdøde skal ikke identifiseres i utvalgets rapport. Loven skal heller ikke gi grunnlag for å kontakte pårørende på bakgrunn av registreringen. Det må derfor antas at virkningen for de pårørende vil være liten. Loven vil imidlertid ikke hindre pårørende som selv ønsker det å kontakte utvalget.

4.3 Uskyldspresumsjonen

Det klare utgangspunktet er at utvalget skal innhente opplysninger om saksforløp hvor det foreligger fellende dom. Departementet foreslo i høringsnotatet at også henlagte saker hvor antatt gjerningsperson selv har avgått ved døden i tilknytning til drapshendelsen, skal kunne gjennomgås av utvalget. Dette vil typisk være tilfelle hvor en gjerningsperson tar sitt eget liv etter drapshandlingen. Forebygging av saker av typen drap-selvdrap anses som et av de sentrale formål med utvalgets arbeid. Det er derfor et klart behov for å medta slike saker i utvalgets arbeid.

Forslaget om å innhente opplysninger fra slike tilfeller omfatter kun saker hvor henleggelsen skyldes antatt gjerningspersons død, og hvor påtalemyndigheten anser forholdet som tilstrekkelig bevist i henhold til det strafferettslige beviskravet. Henleggelsen skal med andre ord ikke skyldes bevisets stilling. Utvalget skal heller ikke innhente opplysninger fra saker som er henlagt av andre grunner, men hvor antatt gjerningsperson senere er avgått ved døden.

Retten til å anses uskyldig inntil det motsatte er bevist ved dom, er et grunnleggende rettsstatsprinsipp som er nedfelt i Grunnloven § 96 annet ledd og EMK art. 6 nr. 2. Når den antatte gjerningspersonen er død, vil ikke straffeansvaret være fastslått ved dom.

Det vil likevel ikke være i strid med EMK artikkel 6 nr. 2 at politiet som ledd i etterforskningen av saken, i sine interne dokumenter, konkluderer med at det er tilstrekkelig bevist i henhold til det strafferettslige beviskrav at den avdøde var gjerningspersonen, uten at dette senere prøves for en domstol. Etter departementets syn vil det heller ikke være i strid med EMK artikkel 6 nr. 2 at utvalget, i sin vurdering av om det har forekommet svikt i det offentlige tjenesteapparats håndtering i forkant av disse sakene, kan bygge videre på politiets vurdering av hvem som var gjerningspersonen.

Departementet viser til at det fremgår eksplisitt av mandatet at det ikke inngår i utvalgets arbeid å ta stilling til straffeansvar eller annet rettslig ansvar i forbindelse med hendelsene. Videre skal ikke utvalget offentlig uttale seg skyldkonstaterende i tilfeller hvor det ikke foreligger en endelig avgjørelse av skyldspørsmålet, og utvalget skal ikke offentlig komme med uttalelser som kan så tvil om riktigheten av en frifinnende dom. Dette gjelder både for utformingen av utvalgets rapport, men også for uttalelser i andre sammenhenger, for eksempel til media.

I sitt interne arbeid må utvalget kunne legge til grunn at en død person som ikke er dømt, har utført en straffbar handling.

Utvalget skal heller ikke offentliggjøre personopplysninger og utvalget har en streng taushetsplikt om opplysninger i tilknytning til enkeltsaker.

4.4 Forholdet til Grunnloven § 97

Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet har i uttalelse 8. juni 2009 vurdert forholdet til Grunnloven § 97 ved innføring av opplysningsplikt overfor et undersøkelsesutvalg uten hinder av taushetsplikt. Uttalelsen er inntatt som vedlegg nummer 2 til Innst. O. nr. 132 (2008–2009) og det vises til denne.

5 Lovforslaget

5.1 Behovet for en lov

5.1.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet viste departementet til den antatte samfunnsnytten av utvalgets arbeid. Partnerdrap utgjør mellom 20 og 30 prosent av alle drap som begås i Norge hvert år. Forskning viser at potensialet for å forebygge bedre og mer systematisk er stort. Den kunnskapsgevinsten som muliggjøres ved at utvalget gis tilgang til alle relevante opplysninger, og kan studere sakene i sin helhet, vil kunne gjøre samfunnet bedre rustet til å forebygge partnerdrap i framtiden.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at alle opplysninger som det er aktuelt å innhente fra konkrete saker må regnes som personlige opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt. Mange av opplysningene vil også måtte regnes som særlige kategorier personopplysninger og behandling av personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser etter personvernforordningen artikkel 9 og artikkel 10.

Departementet viste i høringsnotatet til at dersom utvalget skal kunne få tilgang til slike opplysninger fra konkrete saker, må særlig tre betingelser være til stede:

For det første må de tjenestene eller yrkesutøverne som det er aktuelt å innhente opplysninger fra, ha adgang til å formidle opplysninger til utvalget uten hinder av lovbestemt taushetsplikt. Det er i tillegg et selvstendig og vesentlig poeng at lovhjemmelen bør være klarest mulig, slik at det ikke oppstår tvil om hvorvidt offentlige myndigheter og profesjonsutøvere kan gi opplysninger til utvalget uten å bryte lovbestemt taushetsplikt.

Departementet vurderte de mest aktuelle bestemmelsene i dagens lovgivning som på gitte vilkår åpner for formidling av opplysninger. Departementet la likevel i høringsnotatet til grunn at dagens taushetspliktbestemmelser er til hinder for at utvalget skal kunne innhente opplysninger fra konkrete utvalgte saker.

Departementet argumenterte i høringsnotatet for at det hverken vil være hensiktsmessig eller tilstrekkelig alene å basere formidling av opplysninger på samtykke. Tidligere erfaring med forskning på dette området tilsier at det er svært vanskelig, om ikke umulig, å innhente samtykke fra personer som er dømt for drap. I tillegg viser internasjonal forskning på dette området at studier basert på samtykke har hatt systematiske skjevheter som forringer validiteten.

Lovbestemt taushetsplikt er heller ikke til hinder for at opplysninger gis i statistisk form eller ved at individualiserende kjennetegn utelates («anonymisering»). Som juridisk grunnlag for formidling av opplysninger er dette unntaket begrenset til tilfeller der behovet for beskyttelse er ivaretatt ved at den eller de opplysningene gjelder er effektivt vernet mot å bli identifisert. Dette innebærer at de opplysningene gjelder ikke skal kunne identifiseres gjennom de opplysningene som blir gitt. Vedkommende må heller ikke kunne identifiseres gjennom krysskopling av de opplysningene som det er aktuelt å gi og andre opplysninger.

Disse begrensningene innebærer etter departementets syn at heller ikke anonymisering er et tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for å gi utvalget tilgang til opplysninger i konkrete saker. Det vil ikke være mulig å innhente og kople sammen opplysninger fra flere tjenester i samme sak, uten at de som skal be om opplysninger kan identifisere saken og den personen saken gjelder. Dersom utvalget skulle basere seg på anonymisering, vil dette derfor blant annet utelukke å innhente opplysninger i saker som er blitt omtalt i mediene på en måte som har identifisert gjerningsperson eller fornærmede.

For det andre må det sikres at utvalget har tilstrekkelig rettsgrunnlag etter personvernforordningen for innhentingen og den videre behandlingen av personopplysningene, jf. artikkel 6 nr. 1 bokstav e, artikkel 6 nr. 4, artikkel 9 nr. 2 bokstav g og artikkel 10 i personvernforordningen.

For det tredje må det sikres at utvalgets egen taushetsplikt er regulert på en hensiktsmessig måte. Uten særskilt lovregulering, er det de alminnelige reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven §§ 13–13 f som vil gjelde. Etter departementets oppfatning er det imidlertid nødvendig å innføre noen særregler for utvalget. Dette har særlig sammenheng med at utvalget kan få innsyn i svært personsensitive opplysninger fra flere ulike tjenester som på sin side er bundet av ulike former for taushetsplikt.

Etter departementets oppfatning er det både behov for å lovregulere hvilke opplysninger som skal være underlagt taushetsplikt, og å regulere utvalgets adgang til å formidle disse opplysningene. Når det gjelder spørsmålet om hvilke opplysninger som skal være underlagt taushetsplikt, argumenterte departementet i høringsnotatet for at det bør gå klart frem av loven at taushetsplikten omfatter alle opplysninger som innhentes fra konkrete saker. Videre foreslo departementet at det gjøres noen unntak fra de alminnelige reglene i forvaltningsloven for utvalgets adgang til å formidle taushetsbelagte opplysninger.

5.1.2 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene støtter departementets vurdering av at det er nødvendig med en lovhjemmel for at utvalget skal gis tilgang til taushetsbelagt informasjon. Ingen av høringsinstansene går uttrykkelig imot forslaget. Legeforeningen støtter imidlertid ikke forslaget slik det nå foreligger.

5.1.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet fastholder at det er behov for en lovbestemmelse som åpner for at offentlige myndigheter og yrkesutøvere uten hinder av lovbestemt taushetsplikt kan gi opplysninger til utvalget.

Som vist i punkt 5.1.1 er verken anonymisering eller samtykke tilstrekkelig grunnlag for utvalgets innhenting av opplysninger.

Det er videre behov for en særskilt tilpasset regulering av utvalgets taushetsplikt og adgang til å formidle opplysninger, som følge av at utvalget kan få innsyn i personsensitive opplysninger fra flere ulike tjenester som på sin side er bundet av ulike former for taushetsplikt.

5.2 Formålsbestemmelse

5.2.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet mente det ikke var behov for en egen formålsbestemmelse i loven og la til grunn at mandatet tydeliggjorde formålet med utvalgets arbeid.

5.2.2 Høringsinstansenes syn

Riksadvokaten, Politidirektoratet, Helsedirektoratet, UDI og Datatilsynet mener det bør innføres en formålsbestemmelse hvor det fremgår hvilke oppgaver utvalget har og hvilke opplysninger som er nødvendige og relevante for utvalgets arbeid. Flere høringsinstanser påpeker videre at dette har betydning for vurderingen av hvilke opplysninger som faller inn under fritaket fra taushetsplikten i § 2 i høringsnotatets lovutkast.

5.2.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet registrerer at mange høringsinstanser mener loven bør ha en formålsbestemmelse da det vil tydeliggjøre hvilke oppgaver utvalget har, i tillegg til hvilke opplysninger som er nødvendige og relevante for utvalgets arbeid.

Departementet legger høringsinstansenes syn til grunn og har inntatt en formålsbestemmelse i ny § 1.

5.3 Utvalgets arbeidsområde

5.3.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet viste departementet til mandatets punkt om at i «forbindelse med lovforslaget vil det bli foretatt en nærmere avgrensning av hvilke saker utvalget skal kunne vurdere».

Departementet viste videre til at loven vil danne den ytre rammen for utvalgets arbeid. I det tilfelle at mandatets angivelse av arbeidsoppgaver er videre enn hva loven tillater, må mandatet tolkes innskrenkende. Innenfor lovens rammer vil utvalget ha noe fleksibilitet i sin utvelgelse av saker, valget av metode og hvordan funnene og vurderingene av disse skal presenteres i en NOU.

I høringsnotatet la departementet til grunn at utvalget skal gjennomgå saker med drap der gjerningspersonen er daværende eller tidligere partner. Det ble foreslått at i tillegg til drap skal andre forbrytelser med dødsfølge begått av daværende eller tidligere partner omfattes, men ikke uaktsom forvoldelse av død. Det ble lagt til grunn at utvalget skal benytte de samme kriteriene som i Kripos sin nasjonale drapsoversikt når det gjelder kravet til tilknytning mellom fornærmede og gjerningspersonen. Departementet la til grunn at det klare utgangspunktet er at utvalget skal gjennomgå saker hvor det foreligger fellende dom, men foreslo samtidig at også henlagte saker hvor antatt gjerningsperson selv har avgått ved døden i tilknytning til drapshendelsen kan gjennomgås av utvalget. Det ble presisert at henleggelsen må skyldes antatt gjerningspersons død og at påtalemyndigheten anser forholdet som tilstrekkelig bevist i henhold til det strafferettslige beviskrav.

Departementet foreslo i høringsnotatet at samtlige medlemmer av utvalget og utvalgets sekretariat skal ha tilgang til saksdokumentene i direkte identifiserbar form. Departementet begrunnet dette med erfaringene fra Barnevoldsutvalget, hvor kun utvalgets leder, nestleder og sekretariat hadde tilgang til direkte identifiserbare opplysninger. Den praktiske gjennomføringen av avidentifisering var så tidkrevende at man måtte utvide sekretariatet med flere personer. Metoden medførte også at sakstilfanget ble snevrere. I tillegg viste departementet til at opplysningene uansett vil være tilgjengelig kun for en meget begrenset personkrets.

5.3.2 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene har uttalt seg om departementets retningslinjer for hvordan utvalget skal gå frem for å velge saker.

Datatilsynet uttaler at det er uklart hvilke og hvor mange saker som skal undersøkes og at det heller ikke fremgår hvor langt tilbake i tid undersøkelsene skal gjøres.

Datatilsynet, Politidirektoratet og Kripos viser til at forslaget ikke trekker opp grensene for hvilke opplysninger som kan være relevante, adekvate og nødvendige for utvalgets arbeid. Politidirektoratet og Kripos stiller spørsmål ved om utvalget har et reelt behov for å få tilgang til straffesakene som gjelder partnerdrap og mener utvalgets tilgang til straffesaker bør begrenses til å gjelde nødvendige og relevante opplysninger for utvalgets arbeid.

UDI viser til at det er uklart om utvalget kun skal ta for seg partnerdrap som har skjedd i Norge eller saker hvor partnerdrap har skjedd i utlandet når drapsoffer eller gjerningsperson har eller har hatt opphold i Norge, har tilknytning til Norge eller er norsk statsborger.

Helsedirektoratet uttaler at det ikke er beskrevet nærmere i lovforslaget om det kan være aktuelt å innhente opplysninger om andre personer enn gjerningsperson og avdøde og viser til at det kan foreligge informasjon hos helse- og omsorgstjenesten som primært gjelder nær familie til en av partene. Helsedirektoratet legger til grunn at lovforslaget ikke skal omfatte andre enn avdøde og gjerningsperson.

Fylkesmannen i Rogaland mener det bør inntas i loven en nærmere definisjon av hvilke saker utvalget skal ha tilgang til.

Riksadvokaten mener det bør presiseres i loven at undersøkelsen kun er ment å omfatte straffesaker og at sakene skal være rettskraftig avgjort. Tilgang til og vurdering av saker som er under etterforskning eller påtaleavgjort uten rettskraftig dom vil kunne lede til uklare ansvarsforhold og påvirke eller skade etterforskningen av en straffesak. Det påpekes at det ikke er gitt noen nærmere begrunnelse for utvidelsen av sakstypen utvalget skal vurdere eller hvilke lovbrudd den skal omfatte. Riksadvokaten anbefaler at det fremgår av lovutkastet hvilke andre straffebud i gammel og gjeldende straffelov utvalget kan undersøke i tillegg til drapssaker.

5.3.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet viser til at § 2 danner den ytre rammen for hvilke straffesaker utvalget skal ha tilgang til. Departementet presiserer at utvalget vil undersøke inntil 40 saker i en tidsperiode på inntil 10 år tilbake i tid. Når det gjelder hvilke opplysninger i straffesakene utvalget skal ha tilgang til, må bestemmelsen ses i sammenheng med fritak fra taushetsplikt i § 3. Fritak fra taushetsplikten gjelder bare opplysninger som er nødvendige for at utvalget skal kunne utføre sine oppgaver. Dersom det i en straffesak er opplysninger som ikke faller inn under § 3 skal utvalget ikke ha tilgang til disse opplysningene. Det er heller ikke adgang til å gi opplysninger til utvalget som er omfattet av sikkerhetsloven § 5-3 første ledd eller beskyttelsesinstruksen § 4 annet ledd.

Departementet har etter forslag fra Riksadvokaten endret § 2 slik at det fremgår av bestemmelsen hvilke lovbrudd som inngår i utvalgets arbeidsområde.

Utvalget skal kunne innhente opplysninger om et utvalg saksforløp knyttet til forsettlige eller overlagte drap etter straffeloven § 275 og Almindelig borgerlig straffelov 22. mai 1902 § 233 eller andre forbrytelser med dødsfølge etter straffeloven §§ 272 (kroppskrenkelse med døden til følge) og 274 (grov kroppsskade med døden til følge) og Almindelig borgerlig straffelov 22. mai 1902 §§ 229 (legemsbeskadigelse med døden til følge) og 231 (grov legemsbeskadigelse med døden til følge). Det er en forutsetning at forbrytelsen er begått i Norge eller på norsk skip i internasjonalt farvann.

Departementet presiserer at det er lovens formålsbestemmelse som er bestemmende for utvalgets arbeid og opplysninger om andre enn avdøde og gjerningspersonen kan innhentes dersom det er nødvendig for at utvalget skal kunne utføre sine oppgaver.

Departementet er enig med Riksadvokaten i at utvalget ikke skal ha tilgang til saker som er under etterforskning.

Når det gjelder henlagte saker mener departementet det kan være behov for at utvalget kan innhente opplysninger fra saksforløp hvor antatt gjerningsperson selv har avgått ved døden i tilknytning til drapshendelsen dersom påtalemyndigheten anser forholdet som tilstrekkelig bevist i henhold til det strafferettslige beviskravet. Departementet er uenig i at dette vil kunne lede til uklare ansvarsforhold og viser til at formålet med utvalgets arbeid er å vurdere om det har forekommet systemsvikt i forkant av hendelsen. Utvalgets utredning skal i tillegg være i anonymisert form.

Departementet er av den oppfatning at drap med påfølgende suicid også bør inngå i utvalgets arbeidsområde. Denne sakstypen er også inkludert i studien «Intimate partner homicide. Identifying risk factors for intimate partner homicide through structured risk assessment, court documents, and interviews with bereaved» av Solveig Karin Bø Vatnar, mfl.

5.4 Adgang til å gi opplysninger til utvalget

5.4.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet understreket i høringsnotatet behovet for at utvalget skal ha et best mulig grunnlag for å gi anbefalinger som kan bidra til at fremtidige tilfeller av partnerdrap forebygges og forhindres. Det ble derfor vist til at utvalget bør ha anledning til blant annet å innhente opplysninger om konkrete saker fra de tjenester og personer som har hatt befatning med den enkelte saken.

Som nevnt i punkt 6.1 i høringsnotatet om behovet for en lov, la departementet til grunn at det er noen særtrekk ved disse sakene som innebærer at verken samtykke, anonymisering eller andre grunnlag for videreformidling av opplysninger vil være tilstrekkelig til å sikre utvalget tilgang til de opplysninger som er nødvendig for å gi utvalget et tilstrekkelig helhetsbilde av sakene.

Departementet utformet derfor i høringsnotatet et forslag til lovbestemmelse som innebærer at offentlige myndigheter og yrkesutøvere med profesjonsbestemt taushetsplikt uhindret av lovbestemt taushetsplikt kan gi opplysninger til utvalget. Den foreslåtte bestemmelsen ble utformet slik at den gir adgang til å gi utvalget tilgang til taushetsbelagte opplysninger, men ingen plikt til å forklare seg eller gi opplysninger til utvalget.

Departementet foreslo i høringsnotatet at medlemmene av utvalget og utvalgets sekretariat skal ha tilgang til saksdokumentene i direkte identifiserbar form. Det ble også presisert at tilgangen til opplysninger er begrenset til de opplysninger som er nødvendige for at utvalget skal kunne utføre sine oppgaver.

Departementet la til grunn i høringsnotatet at bestemmelsen gir supplerende rettsgrunnlag for utlevering og innhenting av personopplysninger i samsvar med personvernforordningen artikkel 6 nr. 3, jf. nr. 1 bokstav e, og åpner for viderebehandling i samsvar med artikkel 6 nr. 4. Det ble også lagt til grunn at bestemmelsen gir unntak fra forbudet mot behandling av særlige kategorier av personopplysninger, jf. artikkel 9 nr. 2 bokstav g, samt grunnlag i samsvar med artikkel 10 i den grad opplysninger om straffedommer og lovovertredelser behandles utenfor en offentlig myndighets kontroll.

5.4.2 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstanser har gitt uttrykk for at de ikke er uenige i at det er behov for en bestemmelse som gir utvalget tilgang til taushetsbelagte opplysninger. Flere av høringsinstansene har imidlertid synspunkter til hvordan forslaget i høringsnotatet var utformet.

Politidirektoratet fremholder at det ikke fremgår klart av loven hva som er utvalgets oppgaver, og at det vil reise problemer i tolkningen av hvilke opplysninger som er «nødvendig for at utvalget skal kunne utføre sine oppgaver». Dette støttes av Kripos og Helsedirektoratet.

Legeforeningen er kritisk til forslaget og begrunnelsen departementet gir og viser til at høringsnotatet ikke redegjør for de hensyn som begrunner taushetsplikten eller vurderer om inngrepet er forholdsmessig veid opp mot hensynene som ivaretas av taushetsplikten.

Legeforeningen skriver videre: «Vi mener at taushetsplikten for helsepersonell tjener et viktig formål og er et grunnleggende utgangspunkt. Blant de mest sentrale begrunnelsene for taushetsplikten er vernet av privatliv, hensynet til at pasienten skal få behandling og retten til forsvarlig helsehjelp. Vi ønsker også å påpeke at leger i utgangspunktet ikke har noen plikt til å hjelpe politiet med å oppklare saker. Legens mål er å gi forsvarlig helsehjelp, noe som også krever pasientens tillit til helsetjenestene.»

Når det gjelder vilkåret om at opplysningene må være «nødvendige» for at utvalget skal kunne utføre sine oppgaver mener Legeforeningen det bør presiseres hvem som skal foreta nødvendighetsvurderingen og at det må gis nærmere føringer for hva som skal til for at nødvendighetskravet er oppfylt. Fylkesmannen i Rogaland stiller spørsmål ved om bestemmelsens ordlyd er tilstrekkelig klar og mener det bør henvises til forvaltningsmessig og profesjonsbestemt taushetsplikt direkte i lovteksten.

Politidirektoratet bemerker at en særlig problemstilling gjelder de sakene som inneholder dokumenter og opplysninger som er gradert STRENGT FORTROLIG, jf. beskyttelsesinstruksen § 4. Politidirektoratet og Kripos mener disse opplysningene og dokumentene ikke bør utleveres til utvalget.

5.4.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet har merket seg høringsuttalelsen til Legeforeningen når det gjelder de hensyn som begrunner taushetsplikten.

I den avveining som er foretatt når det gjelder en egen lovbestemmelse om fritak fra taushetsplikt har hensynet til samfunnsnytten av utvalgets arbeid vært avgjørende. Departementet mener at det ikke vil være gjennomførbart for utvalget å oppfylle mandatet uten at det gis fritak fra lovbestemte taushetspliktsregler. Departementet har videre lagt vesentlig vekt på at utvalget er pålagt en like streng taushetsplikt som avgiver av opplysningene er underlagt og at loven ikke pålegger noen en plikt til å gi opplysninger.

Flere høringsinstanser har påpekt at en bestemmelse om lovens formål vil ha betydning for å kunne vurdere hvilke opplysninger som er nødvendig for utvalgets arbeid, som er bestemmende for fritaket fra lovbestemt taushetsplikt. Departementet er som nevnt over enig i dette og viser til formålsbestemmelsen inntatt i § 1.

Når det gjelder hvem som skal foreta nødvendighetsvurderingen legger departementet til grunn at dette skjer på samme måte som ved vurdering av andre taushetspliktsbestemmelser. Utvalget vil i tillegg kunne bistå i vurderingen av om nødvendighetskravet er oppfylt.

Loven gir fritak fra lovbestemt taushetsplikt og departementet mener det derfor ikke er behov for å henvise til forvaltningsmessig og profesjonsbestemt taushetsplikt i § 3.

Opplysninger som er nødvendige for at utvalget skal kunne utføre sine oppgaver kan samtidig være dokumenter med beskyttelsesgrad STRENGT FORTROLIG etter beskyttelsesinstruksen § 4 annet ledd. Etter denne bestemmelsen benyttes «strengt fortrolig» dersom det vil kunne forårsake betydelig skade for offentlige interesser, en bedrift, en institusjon eller en enkeltperson at dokumentets innhold blir kjent for uvedkommende. Departementet har avveid hensynet til at utvalget får tilgang til nødvendige opplysninger mot de hensyn som begrunner beskyttelsesgraden strengt fortrolig og har også sett hen til at utvalget er pålagt den samme taushetsplikten som avgiver av opplysningene.

Departementet konkluderer med at hensynene bak beskyttelsesgraden STRENGT FORTROLIG er så tungtveiende at utvalget ikke bør gis tilgang til disse opplysningene. Departementet legger til grunn, som foreslått av Kripos, at dersom utvalget ønsker å kontakte en trusselutsatt person kan politiet formidle ønske om kontakt og sørge for at kontakten kan skje på en måte som ikke avslører den trusselutsattes oppholdssted.

Departementet har etter høringen vurdert forholdet til sikkerhetsloven og mener det er nødvendig å presisere i § 3 at det ikke er adgang til å gi opplysninger som er omfattet av sikkerhetsloven § 5-3 første ledd. Departementet viser til at ved spørsmål om innsyn skal graderingen vurderes på ny, jf. virksomhetsikkerhetsforskriften § 33. Det gjøres ikke unntak i § 3 fra de normale prosedyrene for vurdering av avgradering i forbindelse med at det kommer forespørsler om innsyn. Departementet påpeker at det ikke er sannsynlig at informasjon som faller inn under sikkerhetsloven vil være nødvendig for utvalgets arbeid.

5.5 Utvalgets taushetsplikt og adgang til å formidle opplysninger

5.5.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet viste departementet til at utvalget er et offentlig organ. Dette innebærer blant annet at dersom ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov, er det de alminnelige reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven §§ 13 til 13 f som vil gjelde. Departementet foreslo at forvaltningslovens taushetspliktsbestemmelser med noen unntak skal gjelde for utvalget. Dette innebærer at utvalget og utvalgets sekretariat vil omfattes av forvaltningsloven § 13 som blant annet oppstiller en plikt til å hindre at andre får adgang eller kjennskap til opplysninger om «noens personlige forhold».

Etter forvaltningsloven § 13 annet ledd regnes ikke opplysninger om fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted som et personlig forhold, med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige. Departementet la i den forbindelse til grunn at opplysningene det er aktuelt å formidle til utvalget, typisk vil være opplysninger som regnes som personlige forhold underlagt taushetsplikt. Departementet påpekte i høringsnotatet at taushetsplikten dermed vil omfatte alle opplysninger utvalget mottar om de berørte personer, uavhengig av hva opplysningen gjelder eller hvilken offentlig instans som har formidlet opplysninger til utvalget.

I høringsnotatet ble det foreslått noen unntak fra forvaltningslovens taushetspliktsregler.

Hensett til opplysningene utvalget vil motta foreslo departementet en bestemmelse om at taushetsplikten skal gjelde i 100 år. Etter forvaltningsloven bortfaller taushetsplikten etter 60 år.

Dernest ble det foreslått at dersom utvalget mottar opplysninger som er underlagt strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven, skal de strengere reglene gjelde. Bestemmelsen er begrunnet med at utvalget vil motta opplysninger fra tjenester og personell med strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningslovens alminnelige regler.

Endelig ble det i høringsnotatet foreslått at forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 ikke skal gjelde for utvalget. Etter denne bestemmelsen er taushetsplikt etter § 13 ikke til hinder for at forvaltningsorganet anmelder eller gir opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten eller vedkommende kontrollmyndighet, når det finnes ønskelig av allmenne omsyn eller forfølgning av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver. Departementet viste til formålet med utvalgets arbeid og viktigheten av at de får tilgang til nødvendige opplysninger. Det ble samtidig påpekt at det foreslåtte unntaket fra forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 måtte ses i sammenheng med forslaget om forbud mot bruk som bevis i senere straffesak eller sivil sak.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at bestemmelsen gir rettsgrunnlag for utlevering der dette er nødvendig etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 3 og nr. 4, artikkel 9 og artikkel 10.

5.5.2 Høringsinstansenes syn

Helsedirektoratet skriver at slik bestemmelsen er utformet tar den ikke høyde for at den profesjonsbestemte taushetsplikten er strengere enn forvaltningslovens regler om taushetsplikt og viser til at helsepersonellovens § 22 om adgang til fritak fra taushetsplikten ikke innebærer at taushetsplikten oppheves etter et visst antall år. Det vises også til at helsepersonellovens regler om taushetsplikt vil gjelde foran forvaltningslovens § 13 b første ledd nr. 6 og at det derfor må ses hen til helsepersonellovens regler om unntak fra taushetsplikten ved utlevering av opplysninger til tilsvarende formål.

5.5.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet er enig i merknaden fra Helsedirektoratet og har endret bestemmelsen slik at det nå står som siste punkt at dersom utvalget mottar opplysninger som er undergitt strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven, skal de strengere reglene gjelde. Det presiseres samtidig at bestemmelsens regler om bortfall av taushetsplikt etter 100 år og unntak fra forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 ikke er ment å gi noen begrensninger i forhold til at den strengere taushetsplikten skal gjelde.

5.6 Utvalgets adgang til å behandle personopplysninger

5.6.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet påpekte departementet at lovforslaget vil innebære at utvalget vil innhente personopplysninger og ofte særlige kategorier av personopplysninger og personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser. På bakgrunn av at verken samtykke eller anonymisering anses som tilstrekkelige grunnlag for utvalgets innhenting av personopplysninger, la departementet til grunn at en uttrykkelig lovhjemmel for behandling av personopplysninger, herunder særlige kategorier av personopplysninger og personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser, er nødvendig.

I høringsnotatet foreslo departementet en bestemmelse som gjør unntak fra den registrertes rett til innsyn i personopplysningene om vedkommende etter personvernforordningen artikkel 15.

Departementet la til grunn i høringsnotatet at det følger av personvernforordningen at nasjonal rett kan begrense rettighetene til den registrerte når en slik begrensning overholder det vesentligste innholdet i de grunnleggende rettighetene og frihetene og er et nødvendig og forholdsmessig tiltak i et demokratisk samfunn for å sikre «viktige mål av generell allmenn interesse».

Det ble presisert at innsynsretten er en sentral rettighet for ivaretakelse av personvernet.

På bakgrunn av at utvalgets arbeid skal foregå innenfor en tidsavgrenset periode vurderte departementet at det ikke er hensiktsmessig dersom en vesentlig del av utvalgets arbeidstid går med til å behandle innsynskrav. Departementet foreslo derfor at innsynsretten ikke skal gjelde dersom det vil kreve en uforholdsmessig stor innsats å gi innsyn. Det ble i høringsnotatet vist til at tilsvarende unntak gjelder ved behandling av personopplysninger for vitenskapelige forskningsformål.

Departementet foreslo ingen ytterligere begrensninger i den registrertes rettigheter etter personvernforordningen.

5.6.2 Høringsinstansenes syn

Datatilsynet skriver at de ikke kan se at den foreslåtte lovregulering tar stilling til hvor ansvaret for personopplysningene utvalget skal behandle skal plasseres. Kripos mener at loven bør fastsette hvem som vil være behandlingsansvarlig for opplysningene som tilkommer utvalget.

Datatilsynet viser videre til personvernforordningen artikkel 35 og uttaler at lovforslaget ikke inneholder en reell vurdering av personvernkonsekvenser for de involverte i sakene som skal undersøkes. Det påpekes videre at det sannynligvis vil være nødvendig å behandle opplysninger om andre personer enn gjerningspersonen og at personvernkonsekvensvurderingene må omfatte alle involverte det behandles personopplysninger om dersom artikkel 35 kommer til anvendelse.

Kripos er enig i høringsnotatets uttalelse om at «utvalget skal løpende vurdere hvorvidt de personopplysninger som til enhver tid behandles, er nødvendige for å gjennomføre oppgavene i utvalgets mandat» og mener dette bør inntas i bestemmelsen.

Datatilsynet er positiv til at det i forslaget presiseres at det å gi innsyn som utgangspunkt ikke vil kreve en uforholdsmessig stor innsats og mener de registrerte bør gis rett til å få overprøvd avgjørelsen hvis innsyn ikke gis. Datatilsynet påpeker at et eventuelt unntak fra retten til innsyn må hjemles i et av alternativene i personvernforordningen artikkel 23.

Politidirektoratet og Kripos påpeker at opplysninger kan være taushetsbelagte av hensyn til politiets etterforskning eller operative virksomhet, jf. politiregisterloven § 23 annet ledd. I slike tilfeller vil opplysningene være unntatt innsyn jf. personopplysningsloven § 16 første ledd bokstav d.

Kripos fremholder at det er politiet som vil være nærmest til å avgjøre om opplysninger er taushetsbelagt av slike politimessige hensyn som vil begrense den registrertes mulighet for innsyn i opplysningene. Som behandlingsansvarlig for aktuelle politiregistre mener Kripos at de bør gis adgang til å gi føringer for hvilke opplysninger den registrerte kan få innsyn i. Dette støttes av Politidirektoratet.

5.6.3 Departementets vurderinger og forslag

I høringsnotatet uttalte departementet at utvalget skal løpende vurdere hvorvidt de personopplysninger som til enhver tid behandles, er nødvendige for å gjennomføre oppgavene i utvalgets mandat. Departementet viser til personvernforordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav b og c hvor det følger av formålsbegrensningen i bokstav b at når formål eller delformål er oppfylt, skal personopplysningene ikke lenger behandles. Etter bokstav c om dataminimering skal behandling av personopplysninger være adekvate, relevante og begrenset til det som er nødvendig for formålene de behandles for.

Disse prinsippene i artikkel 5 gjelder uansett for utvalgets behandling av personopplysninger.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at utvalget selv vil være behandlingsansvarlig da utvalget vil gjennomføre sitt arbeid uavhengig av Justis- og beredskapsdepartementet.

Når det gjelder personvernforordningen artikkel 35 viser departementet til at i den grad bestemmelsen kommer til anvendelse må utvalget som behandlingsansvarlig foreta personvernkonsekvensvurdering. Som påpekt av Datatilsynet må personvernkonsekvensvurderingen omfatte alle involverte det behandles personopplysninger om, dersom artikkel 35 kommer til anvendelse.

Departementet viser til at hensikten med utvalgets arbeid er å avdekke om, i hvilken grad og eventuelt på hvilken måte det har forekommet svikt i det offentlige tjenesteapparats håndtering i forkant av partnerdrapssaker og gi anbefalinger som kan bidra til at fremtidige tilfeller forebygges og forhindres. Departementet mener at selv om utvalgets behandling av personopplysninger kan være inngripende overfor en krets utover gjerningsperson og offer, så er samfunnsnytten så stor at den begrunner dette.

Departementet viste i høringsnotatet til at partnerdrap utgjør mellom 20 og 30 prosent av alle drap som begås i Norge hvert år og at forskning viser at potensialet for å forebygge bedre og mer systematisk er stort. Dersom utvalget skulle bruke en vesentlig del av arbeidstiden til å behandle innsynskrav ville det kunne få konsekvenser for utvalgets arbeid, særlig hensett til at utvalget skal arbeide i en tidsbegrenset periode.

Etter personvernforordningen artikkel 23 nr. 1 bokstav e kan det gjøres unntak fra den registrertes rettigheter dersom det er et nødvendig og forholdsmessig tiltak for å sikre andre viktige mål av generell allmenn interesse for medlemsstaten. Bestemmelsen gir rettsgrunnlag for å innføre begrensningen i retten til innsyn.

Når det gjelder muligheten for å få overprøvd et eventuelt avslag på innsynskrav, viser departementet til at det er mulig å klage til Datatilsynet. Unntaket fra innsynsretten er ikke ment å begrense den registrertes rett til å klage og å bruke rettsmidler etter personvernforordningen kapittel 8.

Utvalget er behandlingsansvarlig i henhold til personvernforordningen, men kan konsultere Kripos hvis utvalget er usikker på om opplysninger skal unntas etter personopplysningsloven § 16 første ledd bokstav d. Regelverket dekker dette.

5.7 Forholdet til arkivregelverket

5.7.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet viste departementet til at personvernforordningen i artikkel 17 fastsetter at den registrerte ikke kan kreve sletting av personopplysninger når behandling er nødvendig for å oppfylle en rettslig forpliktelse, for eksempel arkiveringsplikt. Opplysninger som faller inn under arkiveringsplikten etter arkivloven og forskrift om offentlege arkiv vil ikke kunne slettes. For alle andre opplysninger foreslo departementet en bestemmelse om at disse skal slettes når utvalget har avsluttet sitt arbeid.

5.7.2 Høringsinstansenes syn

Arkivverket påpeker at arkivloven også gjelder for offentlige utvalg. Videre skriver Arkivverket at det skal lages en kassasjonsplan som gir oversikt over hvilke fagsaker som skal bevares og hvilke som kan kasseres. Kassasjonsplanen skal godkjennes av Arkivverket og utarbeides som oftest sammen med Arkivverket. Av riksarkivarens forskrift kapittel 7 II følger regler for bevaring og kassasjon av egenforvaltningssaker. Arkivmaterialet som er ute av administrativ bruk og skal bevares i henhold til riksarkivarens forskrift kapittel 7 eller gjeldende bevaring og kassasjonsplan skal avleveres til Arkivverket i tråd med arkivforskriften § 18. Det materialet som ikke skal avleveres til Arkivverket kan kasseres. Arkivverket mener dette bør fremgå tydeligere av bestemmelsen og legger til grunn at utvalget vil ta kontakt i forbindelse med utarbeidelse av kassasjonsplanen.

Datatilsynet mener bestemmelsen bør defineres nærmere og at omfanget av arkivplikten må avklares på forhånd. Datatilsynet viser til at en omfattende arkivplikt kan ha stor betydning for vurderingen av personvernkonsekvensene som behandlingen av personopplysninger medfører.

5.7.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet er enig i Arkivverkets kommentarer og har endret ordlyden i bestemmelsen.

Det forutsettes at utvalget vil ta kontakt med Arkivverket i forbindelse med utarbeidelse av kassasjonsplanen.

5.8 Forbud mot bruk som bevis i senere straffesak og sivil sak

5.8.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet en bestemmelse som forbyr utvalget å gi forklaring i en senere straffesak eller sivil sak om taushetsbelagte opplysninger mottatt som ledd i arbeidet.

Departementet anser lovbestemmelsen som et nødvendig virkemiddel for å sikre at utvalget får best mulig tilgang til opplysninger, og at forklaringene som gis til utvalget er mest mulig fullstendige. Utvalget er avhengig av dette for å kunne realisere sitt formål.

Departementet antar at uten en slik lovbestemmelse vil det være en risiko for at flere avstår helt eller delvis fra å forklare seg for utvalget, for eksempel i frykt for erstatningssøksmål eller strafferettslige reaksjoner.

Det vises for øvrig til at formålet med utvalgets arbeid i henhold til mandatet er å vurdere mulig systemsvikt og gi anbefalinger som kan bidra til at fremtidige tilfeller forebygges og forhindres. Utvalget skal ikke ta stilling til straffeansvar eller annet rettslig ansvar.

Hensynet til å fremme viljen til å forklare seg fritt begrunnet lignende bestemmelser for Barnevoldsutvalget og Olsen-utvalget (Ot.prp. nr. 90 (2008–2009) om lov om forklaringsplikt, taushetsplikt mv. for utvalg som skal undersøke forhold knyttet til at personer med kjent psykisk lidelse har tatt liv).

5.8.2 Høringsinstansenes syn

Riksadvokaten mener det bør vurderes å innta en bestemmelse om at opplysninger utvalget mottar i medhold av § 2 i høringsnotatets lovutkast ikke kan brukes som bevis i en senere straffesak eller sivil sak mot den som har gitt opplysningene.

Kripos mener opplysninger som utvalget får på ulike måter også bør kunne benyttes som bevis i straffesaker. De begrunner dette med at tilliten til politiet og rettsvesenet ellers vil kunne bli svekket dersom manglende oppklaring og iretteføring av alvorlig kriminalitet skyldes taushetsplikt blant utvalgets medlemmer. Dette støttes av Politidirektoratet.

5.8.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet viser til at de samme opplysningene kan være tilgjengelige hos andre og mener at loven ikke kan innføre et generelt bevisforbud for visse opplysninger kun fordi utvalget har mottatt disse.

Bestemmelsen er rettet mot den opplysningsutvekslingen som skjer mellom utvalget og dets informanter. Det at en tredjeperson gir opplysninger til utvalget er dermed ikke til hinder for at vedkommende siden kan måtte forklare seg om samme forhold. Det må avgjøres ut fra de alminnelige reglene om bevistilgang.

Departementet fastholder at § 2 er nødvendig for å sikre at utvalget får best mulig tilgang til opplysninger og at forklaringene som gis til utvalget er mest mulig fullstendige. Departementet mener dette er en forutsetning for at utvalget skal kunne utføre sine oppgaver.

Det presiseres at § 7 er en spesialbestemmelse som innenfor sitt område går foran bestemmelsene i tvisteloven og straffeprosessloven, noe som blant annet innebærer at unntakene fra bevisforbudet i tvisteloven § 22-3 annet og tredje ledd og de tilsvarende unntakene i straffeprosessloven § 118 ikke kommer til anvendelse.

5.9 Tidsavgrensning

5.9.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet at bestemmelsene som regulerer utvalgets tilgang til opplysninger og behandling av personopplysninger oppheves når utvalget har levert sin utredning.

5.9.2 Høringsinstansenes syn

Politidirektoratet uttaler at tidsfristen som utvalget er gitt og som dermed er tenkt å begrense utvalgets tilgangsperiode, er for vagt beskrevet.

Politidirektoratet mener at en konkret tidsbegrensning må komme tydeligere frem og påpeker at det heller ikke er gitt at tilgangen til straffesaksdokumentene må være knyttet til hele virketiden for loven.

Datatilsynet vurderer det som positivt at perioden data skal behandles er klart avgrenset, men anbefaler at det presiseres i loven at behandlingen av personopplysninger er absolutt avgrenset til den perioden og de formålene utvalget skal vurdere.

5.9.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet har valgt å ikke fastsette en dato for opphevelse av §§ 2, 3 og 5 og viser til at det går klart frem av § 8 at de aktuelle bestemmelser kun gjelder til utvalget har levert sin utredning.

Departementet anser at loven er tilstrekkelig rundt formulert til å ramme inn perioden for utvalgets behandling av personopplysninger. Departementet mener det vil være vanskelig å begrense utvalgets tilgang til opplysninger innenfor den perioden utvalget skal arbeide og at mulige begrensninger kan lede til at utvalgets arbeid ikke blir fullstendig.

Departementet viser til personvernforordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav b, c og e hvor det følger av formålsbegrensningen i bokstav b at når formål eller delformål er oppfylt, skal personopplysningene ikke lenger behandles. Etter bokstav c om dataminimering skal behandling av personopplysninger være adekvate, relevante og begrenset til det som er nødvendig for formålene de behandles for. Bokstav e omhandler lagringsbegrensning og fastsetter blant annet at personopplysninger skal lagres slik at det ikke er mulig å identifisere de registrerte i lengre perioder enn det som er nødvendig for formålene som personopplysningene behandles for.

Disse prinsippene i personvernforordningen artikkel 5 gjelder uansett for utvalgets behandling av personopplysninger.

6 Økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene

Lovforslaget vil i liten grad ha økonomiske eller administrative konsekvenser. Kostnadene ved utvalgets arbeid dekkes innenfor Justis- og beredskapsdepartementets ordinære budsjettramme.

7 Merknader til de enkelte bestemmelsene

Til § 1

Bestemmelsen fastsetter hvilke oppgaver utvalget har og hvilke opplysninger som er nødvendige for utvalgets arbeid.

Til § 2

Bestemmelsen fastsetter utvalgets arbeidsområde. Utvalget skal innhente opplysninger om et utvalg av saksforløp knyttet til drap, jf. straffeloven § 275 og Almindelig borgerlig straffelov 22. mai 1902 § 233 eller andre forbrytelser med dødsfølge, jf. straffeloven §§ 272 og 274 og Almindelig borgerlig straffelov 22. mai 1902 §§ 229 og 231 begått av daværende eller tidligere partner.

Utvalgets arbeidsområde etter straffeloven § 275 og Almindelig borgerlig straffelov 22. mai 1902 § 233 gjelder drap som er forsettlige eller overlagte. Utvalget skal ikke innhente opplysninger om saksforløp som gjelder uaktsom forvoldelse av død.

Utvalgets arbeidsområde er begrenset til saker hvor den straffbare handlingen er begått i Norge eller på norsk skip i internasjonalt farvann.

Utvalgets arbeidsområde gjelder for det første opplysninger om saksforløp hvor det foreligger fellende dom, men er ikke begrenset til disse. Utvalget skal også kunne innhente opplysninger om saksforløp i henlagte saker hvor antatt gjerningsperson selv har avgått ved døden i tilknytning til drapshendelsen. Henlagte saker kan bare inngå i utvalgets arbeidsområde dersom henleggelsen skyldes antatt gjerningspersons død og påtalemyndigheten anser forholdet som tilstrekkelig bevist i henhold til det strafferettslige beviskravet.

Utvalget skal ikke innhente opplysninger fra saker hvor gjerningspersonen av andre grunner døde før rettskraftig dom forelå. Utvalget skal heller ikke innhente opplysninger fra saker som er under etterforskning.

Bestemmelsen danner den ytre rammen for hvilke straffesaker utvalget skal ha tilgang til. Utvalget vil undersøke inntil 40 saker i en tidsperiode på inntil 10 år tilbake i tid. Utvalget skal ikke ha tilgang til opplysninger i straffesakene i større utstrekning enn det som følger av fritaket fra taushetsplikten i § 3.

Til § 3

Sakene utvalget skal gå inn i inneholder personlige opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt. Bestemmelsen innebærer at enhver kan uhindret av lovbestemt taushetsplikt gi utvalget de opplysningene som er nødvendige for utvalgets arbeid. Dette gjelder enten taushetsplikten følger av forvaltningslovens alminnelige regler eller av bestemmelser i særlov. Hvilke opplysninger som er nødvendige må vurderes etter lovens formålsbestemmelse i § 1.

Utvalgets arbeidsområde er ikke begrenset til saker hvor det foreligger fellende dom, jf. merknad til § 2. Utvalget skal kun innhente opplysninger i saker med antatt død gjerningsperson hvor dette har skjedd som et drap-selvdrap og skal ikke gjennomgå saker hvor gjerningspersonen av andre grunner døde før rettskraftig dom forelå.

I tillegg til å gi fritak fra taushetsplikten for offentlige myndigheter og yrkesutøvere med profesjonsbestemt taushetsplikt, kan også andre som utfører oppgaver på vegne av offentlige tjenester og instanser etter bestemmelsen gi opplysninger til utvalget uten hinder av taushetsplikt.

Bestemmelsen fastsetter at medlemmene av utvalget og utvalgets sekretariat skal ha tilgang til alle taushetsbelagte opplysninger som gis til utvalget.

Bestemmelsen gir supplerende rettsgrunnlag for utlevering og innhenting av personopplysninger i samsvar med personvernforordningen artikkel 6 nr. 3, jf. nr. 1 bokstav e, og åpner for viderebehandling i samsvar med artikkel 6 nr. 4. I tillegg gir bestemmelsen unntak fra forbudet mot behandling av særlige kategorier av personopplysninger, jf. artikkel 9 nr. 2 bokstav g, samt grunnlag i samsvar med artikkel 10 i den grad opplysninger om straffedommer og lovovertredelser behandles utenfor en offentlig myndighets kontroll.

Bestemmelsen fastsetter i annet ledd at fritak fra taushetsplikt ikke gjelder opplysninger som er omfattet av sikkerhetsloven § 5-3 første ledd eller beskyttelsesinstruksen § 4 annet ledd. Bestemmelsen gjør ikke unntak fra de normale prosedyrene for vurdering av avgradering i forbindelse med at det kommer forespørsler om innsyn.

Til § 4

Bestemmelsen regulerer taushetsplikten til utvalget og til andre som utfører oppgaver for utvalget (utvalgets sekretariat).

Bestemmelsen slår fast at forvaltningslovens regler om taushetsplikt gjelder for utvalget og utvalgets sekretariat med noen særregler.

Det følger av § 4 nr. 1 at taushetsplikten bortfaller først etter 100 år. Dette er strengere enn det som følger av forvaltningsloven hvor taushetsplikten bortfaller etter 60 år.

Etter § 4 nr. 2 gjelder forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 ikke for utvalget og utvalgets sekretariat. Bestemmelsen må sees i sammenheng med § 7 om forbud mot bruk som bevis i senere straffesak eller sivil sak.

§ 4 nr. 3 innebærer en strengere taushetsplikt for utvalget og utvalgets sekretariat enn det som følger av forvaltningslovens alminnelige regler. I tilfeller der utvalget mottar opplysninger som er underlagt strengere regler om taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven, vil opplysningene være underlagt de samme strengere reglene for taushetsplikt som følger av vedkommende særlov.

§ 4 gir rettsgrunnlag for utlevering der dette er nødvendig etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 3 og nr. 4, artikkel 9 og artikkel 10.

Til § 5

Bestemmelsen regulerer utvalgets behandling av personopplysninger. Bakgrunnen for bestemmelsen er at utvalget i sitt arbeid vil behandle en rekke personopplysninger uten samtykke fra dem opplysningene gjelder.

Første ledd presiserer at utvalget har hjemmel i lov til å behandle de personopplysninger som er nødvendige for formålet med utvalgets arbeid uten samtykke fra dem opplysningene gjelder, og at hjemmelen omfatter særlige kategorier av personopplysninger etter personvernforordningen artikkel 9 og personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser etter samme forordning artikkel 10.

Det presiseres at utvalgets behandling av personopplysninger skal være i samsvar med personvernforordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav b og c om formålsbegrensning og dataminimering.

Bestemmelsen gjør i annet ledd unntak fra retten til innsyn etter personvernforordningen artikkel 15 dersom det vil kreve en uforholdsmessig stor innsats å gi innsyn. Tilsvarende unntak gjelder etter personopplysningsloven § 17 første ledd ved behandling av personopplysninger for vitenskapelige forskningsformål.

Personvernforordningen artikkel 23 nr. 1 bokstav e gir rettsgrunnlag for å begrense innsynsretten.

Utvalgets uforholdsmessighetsvurdering skal være i samsvar med det som gjelder for vitenskapelige forskningsformål, jf. Prop. 56 LS (2017–2018) punkt 38.1, merknader til § 17 vedrørende uforholdsmessighetsvurderingen, hvor det blant annet uttales at «i forholdsmessighetsvurderingen inngår ikke bare den enkelte innsynsbegjæringen; også den samlede mengden av innsynsbegjæringer og potensielle innsynsbegjæringer kan tas i betraktning».

Bestemmelsen medfører ingen begrensning i den registrertes rett til å klage og bruke rettsmidler etter personvernforordningen kapittel 8.

Til § 6

Bestemmelsen presiserer forholdet til arkivloven. Arkivloven gjelder for offentlige utvalg og plikten til å holde arkiv følger av arkivloven § 6. Det er forbud mot å kassere arkivdokumenter uten hjemmel i forskrift eller særskilt samtykke fra Riksarkivaren, jf. arkivloven § 9. Statlig arkivskaper skal lage en kassasjonsplan som gir oversikt over hvilke fagsaker som skal bevares og hvilke som kan kasseres. Denne kassasjonsplanen skal godkjennes av Arkivverket. Arkivmateriale som er ute av administrativ bruk og skal bevares i henhold til riksarkivarens forskrift kapittel 7 eller gjeldende bevaring og kassasjonsplan, skal avleveres til Arkivverket i tråd med arkivforskriften § 18. Arkivmateriale som ikke skal avleveres til Arkivverket skal kasseres når utvalget har avsluttet sitt arbeid.

Til § 7

Bestemmelsen fastsetter at opplysninger som utvalget har mottatt i medhold av § 3 ikke kan brukes som bevis i en senere straffesak eller sivil sak.

Bestemmelsen er rettet mot den opplysningsutvekslingen som skjer mellom utvalget og dets informanter. Det at en tredjeperson gir opplysninger til utvalget er dermed ikke til hinder for at vedkommende siden kan måtte forklare seg om samme forhold. Det må avgjøres ut fra de alminnelige reglene om bevistilgang.

Det presiseres at § 7 er en spesialbestemmelse som innenfor sitt område går foran bestemmelsene i tvisteloven og straffeprosessloven, noe som blant annet innebærer at unntakene fra bevisforbudet i tvisteloven § 22-3 annet og tredje ledd og de tilsvarende unntakene i straffeprosessloven § 118 ikke kommer til anvendelse.

Til § 8

Etter bestemmelsen skal lovens §§ 2, 3 og 5 gjelde inntil utvalget har levert sin utredning. Det er disse bestemmelsene som gir utvalget adgang til å innhente og behandle opplysninger i saker om drap og andre forbrytelser med dødsfølge begått av daværende eller tidligere partner. Etter at utvalget har levert sin utredning vil det ikke være behov for disse lovbestemmelsene.

Tilråding

Justis- og beredskapsdepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et framlagt forslag til proposisjon til Stortinget om lov om informasjonstilgang m.m. for Partnerdrapsutvalget.

Vi HARALD, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak til lov om informasjonstilgang m.m. for Partnerdrapsutvalget i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag
til lov om informasjonstilgang m.m. for Partnerdrapsutvalget

§ 1 Formålet med loven

Formålet med loven er å gi utvalg oppnevnt av Kongen i statsråd 12. oktober 2018, som skal gjennomgå saker med drap der gjerningspersonen er daværende eller tidligere partner, tilgang til opplysninger som er nødvendige for å avdekke om, i hvilken grad og eventuelt på hvilken måte det har forekommet svikt i det offentlige tjenesteapparatets håndtering i forkant av disse sakene.

§ 2 Utvalgets arbeidsområde

Utvalget skal innhente opplysninger om et utvalg av saksforløp knyttet til drap, jf. straffeloven § 275 og Almindelig borgerlig straffelov 22. mai 1902 § 233, eller andre forbrytelser med dødsfølge, jf. straffeloven §§ 272 og 274 og Almindelig borgerlig straffelov 22. mai 1902 §§ 229 og 231. Arbeidet omfatter tilfeller der forbrytelsen er begått i Norge eller på norsk skip i internasjonalt farvann.

§ 3 Formidling av opplysninger

Enhver kan uhindret av lovbestemt taushetsplikt gi de opplysningene som er nødvendige for at utvalget skal kunne utføre sine oppgaver.

Det er ikke adgang til å gi opplysninger som er omfattet av sikkerhetsloven § 5-3 første ledd eller beskyttelsesinstruksen § 4 annet ledd.

§ 4 Taushetsplikt

Bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 13 til 13 f om taushetsplikt gjelder for enhver som utfører tjeneste eller arbeid for utvalget, med følgende særregler:

1. Taushetsplikten bortfaller etter 100 år.

2. Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 gjelder ikke.

3. Hvis personer omfattet av denne paragrafen mottar opplysninger som er undergitt strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven, skal de strengere reglene gjelde.

§ 5 Behandling av personopplysninger mv.

Utvalget kan behandle personopplysninger som er nødvendige for formålet med utvalgets arbeid etter § 1 uten samtykke fra dem opplysningene gjelder, også personopplysninger som nevnt i personvernforordningen artikkel 9 og artikkel 10.

Retten til innsyn etter personvernforordningen artikkel 15 gjelder ikke så langt det vil kreve en uforholdsmessig stor innsats å gi innsyn.

§ 6 Forholdet til arkivregelverket

Arkivmateriale som ikke skal avleveres til Arkivverket skal kasseres når utvalget har avsluttet sitt arbeid.

§ 7 Forbud mot bruk av opplysninger som bevis i senere straffesak eller sivil sak

Opplysninger som er mottatt i medhold av § 3, kan ikke brukes som bevis i en senere straffesak eller sivil sak.

§ 8 Ikrafttredelse mv.

Loven trer i kraft straks. §§ 2, 3 og 5 oppheves når utvalget har levert sin utredning.